COMPROMETER LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO SOBRE UNA LEY O LA LIMITACIÓN DE LA POTESTAD LEGISLATIVA DE LA ASAMBLEA NACIONAL: EL ARTÍCULO 49.3 DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA A PROPÓSITO DE LA FIJACIÓN DE LA EDAD DE JUBILACIÓN

1. La preminencia constitucional del Gobierno[Subir]

En efecto, es en el texto fundacional de la V República en el que se cristaliza la prepotencia constitucional del Ejecutivo dual francés conformado por el presidente y su primer ministro. Una nueva Constitución en la prolífica historia institucional francesa, que surge en el contexto de la crisis política motivada por guerra que Francia sostenía en Argelia y que concluiría en 1962 con la independencia del país africano, crisis que se añadía a los recientes fracasos cosechados anteriormente por ejército colonial francés en la batalla de Dien Bien Fhu (Indochina, 1954) y el fiasco compartido con la Gran Bretaña e Israel en la crisis del canal de Suez (1956). Unos hechos todos ellos que aceleraron la crisis definitiva del régimen de la de por sí inestable IV República. Como hemos visto, la Constitución de 1958 fue una norma a la medida de la concepción que sostenía De Gaulle —el general llamado in extremis para afrontar la crisis de Argelia— sobre la organización institucional del Estado y, en especial, a la posición del Gobierno respecto del Parlamento.

Las ideas que De Gaulle tenía al respecto las había ya expresado en el citado discurso de Bayeux. De acuerdo con lo allí expuesto, su planteamiento partía de la premisa de que era preciso recuperar el principio de la plena y estricta división de poderes; en lo concerniente a la posición del Gobierno, su unidad, cohesión y disciplina interior eran considerados como requisitos «sagrados», pues, de no ser así, la consecuencia sería un Gobierno impotente y descalificado para ejercer sus funciones. En consecuencia, si bien el Gobierno había de ser responsable ante el Parlamento, ello no comportaba que hubiese de depender de la confianza del órgano legislador para gobernar. Por otra parte, en la exposición de sus exigencias constitucionales, el general mostraba también su inquietud, por no decir rechazo, por los partidos políticos, desconfiando de que resultasen ser los actores adecuados para asegurar la garantía del interés general. Antes al contrario, la salvaguarda de dicho interés había de atribuirse al jefe del Estado, a quien, a su vez, correspondía la dirección política del Gobierno y, de acuerdo con ese status, debía permanecer en un posición supra partes con respecto a los partidos^[6].

Este planteamiento constitucional de 1946 fue de nuevo invocado y reiterado por Michel Debré, asesor jurídico de De Gaulle, tras la crisis política de 1958, en su discurso de defensa del proyecto de Constitución ante el Consejo de Estado el 27 de agosto de ese mismo año. En su intervención ante el gran Tribunal de la jurisdicción administrativa francesa, el futuro primer ministro de la V República, y, en buena parte, autor intelectual del texto constitucional, sostuvo que la institución de la Presidencia de la República constituía la clave de bóveda de la arquitectura institucional de la nueva organización constitucional de Francia. Los poderes de los que debía disponer el presidente no habían de ser los habituales de un jefe de Estado parlamentario. Con respecto al principio de la separación de poderes, advertía de que, aunque resultase una regla caduca, era preciso que las funciones esenciales del poder quedasen separadas, si con ello se quería evitar la arbitrariedad y, a su vez, tratar de asociar la libertad con la autoridad. Sobre la posición del Gobierno en relación con el Parlamento, en el marco de un régimen que debía ser parlamentario, afirmaba que la responsabilidad gubernamental era un principio para mantener, pero ello no había de significar que debiese ser cuestionada de manera cotidiana o ilimitada. Y añadía que los mejores planteamientos teóricos decaen frente a la experiencia, que es lo que a la postre realmente cuenta. En consecuencia —concluía afirmando sobre este punto—, la responsabilidad del Gobierno se establece a través de procedimientos que deben evitar el riesgo de la inestabilidad^[7]. Y aquí ya aparecía en escena la cuestión decisiva: la necesidad de un Gobierno estable y fuerte.

A pesar de las veinticuatro reformas que se ha realizado hasta ahora de la Constitución de 1958, la posición de preminencia institucional del presidente de la República y del Gobierno no ha variado. En lo esencial, el contenido del art. 49 de la Constitución ha sido mantenido, incluso teniendo en cuenta la muy relevante reforma llevada a cabo mediante la Ley constitucional n.º 2008-‍724, de 23 de julio de 2008, de modernización de las instituciones de la República, que también afectó a dicho precepto, limitando en algunos aspectos el poder del Gobierno. Sobre el contenido de esta se volverá más adelante.

2. Comprometer la responsabilidad del Gobierno sobre un texto legislativo y la moción de censura provocada[Subir]

El empleo del instrumento del art. 49.3 CF ha ocupado los muy sintéticos fundamentos jurídicos 66 a 70 de la decisión del Consejo Constitucional.

El grupo de diputados que presentó el segundo recurso al proyecto de ley sostuvo que el uso conjunto por el Gobierno de los arts. 47.1 CF (reducción del plazo de aprobación) y 49.3 CF (comprometer la responsabilidad del Gobierno al proyecto de ley e incitar a la moción de censura) constituía un obstáculo que impedía el buen desarrollo del debate democrático en sede parlamentaria, dado que provocó que algunos diputados presentasen un elevado número de enmiendas con el único objetivo de obstruir el desarrollo de los debates y, de esa manera, impedir a la Asamblea Nacional pronunciarse sobre el conjunto de las disposiciones que integraban el proyecto de ley. Por su parte, el grupo de diputados que, junto con los senadores, presentó el tercer recurso creía que la utilización de ambos procedimientos previstos en la Constitución (arts. 47.1 y 49.3), al objeto de acelerar la adopción del proyecto, podría ser considerada conforme a la Constitución, no obstante, su empleo acumulado constituía un obstáculo al ejercicio del derecho de enmienda de los parlamentarios para que pudiese ser ejercido con plenitud, desconociendo, por tanto, las exigencias de «claridad y sinceridad» del debate parlamentario. Esto es, que la activación de ambos preceptos constitucionales comportaba, de hecho, una vulneración del contenido esencial del derecho de los parlamentarios al pleno ejercicio del ius in officium.

El Consejo Constitucional rechazó estos argumentos: en primer lugar, porque el empleo del art. 49.3 CF conjuntamente con el art. 47.1 CF es una previsión constitucional puesta expresamente a disposición del Gobierno. Añadió, además, que el Gobierno no ha limitado el uso de dicha facultad a un solo proyecto de ley de financiación por sesión, como lo había hecho para otros proyectos o proposiciones de ley, y, en segundo lugar, negó que por sí solo el uso conjunto de ambos preceptos hubiese convertido en inconstitucional el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a la adopción de la ley. Finalmente, de forma ciertamente enigmática y sin mayores argumentos, el Consejo concluye que, si bien dicha utilización conjunta ha revestido un carácter «inhabitual» en relación con las condiciones de los debates parlamentarios, ello no comporta que el iter legislativo empleado resulte contrario a la Constitución.

Ciertamente, ambos preceptos constitucionales permiten reducir el debate parlamentario y, en su caso, aprobar por decreto (ordonnance) un proyecto de ley de financiación de la seguridad social presentado por el Gobierno respecto del cual ha comprometido la confianza parlamentaria para seguir gobernando. De acuerdo con el art. 47.1 CF, el Parlamento (Asamblea Nacional y Senado) vota los proyectos de ley de financiación de la seguridad social en las condiciones fijadas por la ley orgánica. La Constitución establece que, si la Asamblea Nacional no se hubiese pronunciado en primera lectura en el plazo de veinte días tras la presentación del proyecto, el Gobierno lo remitirá al Senado, que deberá pronunciarse en el plazo de quince días. En ese caso, el procedimiento parlamentario se deberá ajustar a los requisitos del art. 45 CF, que, entre otras prescripciones, establece que las enmiendas presentadas por los parlamentarios al proyecto de ley solo serán admitidas si presentan una vinculación, incluso indirecta, con el texto del proyecto^[8]. Si el Parlamento no se hubiere pronunciado en el plazo de cincuenta días, el proyecto podría ser aprobado por decreto (ordonnance).

Y vayamos a la cuestión central. En el marco de la regulación de la responsabilidad política del Gobierno, el art. 49.3 CF establece un eficaz instrumento para preservar la estabilidad gubernamental en coyunturas políticas de dificultad parlamentaria para el desarrollo de determinados proyectos relacionados con aspectos esenciales de su política general. De acuerdo con este precepto, el primer ministro —siempre, lógicamente, de acuerdo con el presidente de la República—, y previa deliberación en el Consejo de Ministros, podrá comprometer la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional (conviene precisar que el Senado no interviene en este procedimiento) sobre la votación de un proyecto de ley de presupuestos o de financiación de la seguridad social. En tal caso, el proyecto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada en las veinticuatro horas siguientes, fuere votada por la mayoría de los miembros de la Asamblea (mayoría absoluta). Es, pues, a la Cámara Baja a la que corresponde la carga de la prueba de demostrar que el Gobierno ha perdido su confianza; por otra parte, y en ese contexto extremo, la mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno no podrá abstraerse del hecho de que su suerte está ligada a la del Gobierno si la moción triunfa (‍Avril, 2015: 4). Finalmente, este precepto añade que el primer ministro puede recurrir a este procedimiento para otro proyecto o proposición de ley por período de sesión parlamentaria^[9].

Centraremos la atención en el art. 49.3 CF. Se trata de un precepto que después de la última revisión constitucional de 2008 fue objeto de una limitación dirigida a reducir la capacidad del Gobierno para vincular a un texto legislativo su responsabilidad política ante el Asamblea Nacional. En su versión inicial de 1958, y durante cincuenta años, lo podía hacer sobre un texto legislativo sin mayor constricción de orden material. Su disponibilidad era plena sobre cualquier texto legislativo sin limitación por razón del objeto. Tras la reforma promovida por el presidente Sarkozy, el ámbito material para aplicación de esta arma en manos del Gobierno ha quedado limitado al proyecto de ley de presupuestos o al de financiación de la seguridad social. Es decir, respecto de textos que resultan esenciales, especialmente el primero, para el desarrollo de la acción de gobierno del Ejecutivo. Ahora bien, el balance que en este sentido ofrece la aplicación del art. 49.3 CF es que ha sido utilizado para proyectos de ley de naturaleza económica, aunque, desde luego, no siempre de contenido específicamente financiero (‍Audouy, 2016: e8).

Es preciso subrayar que, en su párrafo final, y como ya se ha apuntado anteriormente, el artículo añade de forma un tanto enigmática que el primer ministro también puede recurrir a este procedimiento para otro proyecto o proposición de ley por período de sesión parlamentaria. Parece evidente, sin embargo, que ello no puede significar que se refiera a textos legislativos de contenido material distinto a la ley de presupuestos o de financiación de la seguridad social. Pues, de ser así, la reforma constitucional de 2008 carecería de sentido.

Por otra parte, y atendida esta ambigua redacción, la cuestión que también se plantea es la de saber si, con ocasión de una nueva lectura en sede parlamentaria del proyecto o proposición sobre la que el Gobierno haya comprometido su responsabilidad, el primer ministro quedaría autorizado a comprometer por segunda vez su responsabilidad o por más veces. La doctrina entiende que la respuesta ha de ser, sin duda, afirmativa (por todos‍, Benetti, 2015: 205).

Una vez que el primer ministro decide activarla, se presentan tres hipótesis de desarrollo institucional (‍Favoreu et al., 2022: 875), que seguidamente se exponen, resumiendo con algunos matices a las planteadas en un sentido similar por el antiguo profesor de Aix-en-Provence. Una primera es la que se produce como consecuencia de la evidente presión que supone la iniciativa gubernamental de activar el arma nuclear del art. 49.3 CF de la que dispone el Gobierno, y, sin embargo, los grupos de la Asamblea Nacional no interpongan ninguna moción de censura: en ese caso, el proyecto es adoptado sin debate parlamentario ni tampoco votación. La segunda es cuando la moción de censura es presentada en las veinticuatro horas siguientes al anuncio del Gobierno de activar el citado instrumento constitucional después de un plazo de cuarenta y ocho horas de reflexión: la moción es debatida y votada, pero, finalmente, no alcanza la mayoría absoluta requerida en la Asamblea Nacional. El texto del proyecto de ley puede ser adoptado sin mayor debate ni tampoco votación. No obstante, una vez derrotada la moción de censura, nada impide para que, en su caso, el Gobierno decida entonces someter a votación el proyecto y que sea el Parlamento el que lo apruebe formalmente. Pero, como ocurrió con el caso del proyecto de ley presentado por el Gobierno Macron/Borne, según como haya sido el resultado de la moción de censura rechazada, el Gobierno puede, sin embargo, renunciar a correr el riesgo de votar el proyecto y perder la votación. Y la tercera se produce en el caso de que la moción de censura triunfe. En ese caso, el proyecto de ley es rechazado y el Gobierno ha de dimitir.

La descripción de las tres hipótesis pone de relieve la fuerza de presión institucional que para los diputados de la Asamblea Nacional supone el instrumento del art. 49.3 CF: deciden o bien plegarse y aceptar en su integridad el proyecto gubernamental o, en caso contrario, derrocar al Gobierno. Es decir, o lo toman o lo dejan, como si de un contrato administrativo de adhesión se tratase. Este precepto constitucional constituye un instrumento de disuasión frente a los intentos de romper la mayoría presidencial. En efecto, ante la ausencia de una mayoría política alternativa, el art. 49.3 CF permite a un Gobierno, imposibilitado para aprobar un proyecto de ley en la Cámara Baja, neutralizar el chantaje al que le somete la fracción díscola de la mayoría parlamentaria que hasta entonces le daba apoyo (‍Avril, 2015: 4), y recurrir a la vía del arma nuclear de aprobar el proyecto de ley mediante la ordonnance.

El procedimiento del art. 49.3 CF combina la cuestión de confianza con la moción de censura (‍Favoreu et al., 2022: 874). En ese contexto institucional, la presión política sobre ambos actores institucionales —Asamblea Nacional y Gobierno— es evidente, especialmente sobre la Asamblea, porque, en caso de derrota del Gobierno, si el presidente de la República no decide nombrar a otro primer ministro, deberá disolver el Parlamento y convocar elecciones legislativas (arts. 8 y 12 CF). Es decir, los parlamentarios pueden correr el riesgo de ver finiquitado su mandato representativo antes de tiempo.

Para el Gobierno la presión puede ser menor, porque si dispone de mayoría suficiente en la Cámara, aun siendo relativa, la posibilidad de que la censura triunfe es menor por la naturaleza heterogénea de la oposición (la fracción díscola y la oposición política). Por tanto, puede concluir activando el arma nuclear del art. 49.3 CF sobre su proyecto de ley cuando el debate parlamentario se eternice o derive en prácticas de filibusterismo parlamentario —por ejemplo— con la presentación masiva de enmiendas y la supresión del tiempo de intervención oral de los diputados (‍Mazeau, 2017: 222), sin que se perciban posibilidades tangibles de que su proyecto pueda llegar a prosperar.

No hay duda de que la necesidad de construir un marco constitucional cuyo primer objetivo era reforzar a toda costa la posición del Gobierno hizo que el régimen parlamentario que los autores de la Constitución de 1958 querían mantener desde su origen fuese notoriamente débil. Y ello no constituye ninguna novedad a estas alturas de la vida institucional de la V República. La singularidad política que en este sentido ha proporcionado el caso de la Ley de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023 ha sido que su aprobación por decreto gubernamental se ha producido tras unas recientes elecciones legislativas que han configurado una composición política de la Asamblea Nacional con una mayoría presidencial muy ajustada, circunstancia que hasta ahora prácticamente no se había registrado en la Francia posterior a 1958.

Buena prueba de que el instrumento del art. 49.3 CF se ha mostrado como una vía muy eficaz para el Gobierno en Francia es que ha sido empleado en numerosas ocasiones. No es una figura constitucional de uso excepcional. La realidad se muestra muy distinta. Descontado el caso que ha dado lugar a la reciente decisión del Consejo Constitucional sobre la ley que establece un nuevo techo para la edad de jubilación laboral, hasta 2022 este precepto constitucional había sido utilizado en 89 ocasiones por Gobiernos de diferente color político: 56 veces por primeros ministros de izquierdas y 32 por ministros de la derecha y en el espectro del centro político, en marzo de 2020 fue empleado por Édouard Philippe, primer ministro durante el primer quinquenato del presidente Macron. En la mayoría de los casos registrados —contando también los anteriores a la reforma de 2008— han predominado los textos legislativos de contenido económico y presupuestario (‍Favoreu et al., 2022: 875).

Las razones de orden político que se arguyen para explicar los motivos que han tenido los diversos Gobiernos franceses de hacer uso de la vía del art. 49.3 CF son dos: una primera se explica al objeto de paliar la ausencia de una mayoría parlamentaria suficiente para aprobar un texto legislativo como consecuencia de la existencia de defecciones de la mayoría política que habitualmente sostenía al Gobierno; la segunda es la motivada, bien porque la mayoría que apoya al Gobierno se muestra dividida y poco fiable (‍Gicquel y Gicquel, 2022: 854), bien a causa de la obstrucción permanente llevada a cabo por la oposición parlamentaria (‍Favoreu et al., 2022: 875-‍876).

El balance que ofrece la aplicación del art. 49.3 CF muestra su eficacia como mecanismo constitucional de estabilidad gubernamental: nunca ha triunfado una moción de censura y, por tanto, el Gobierno que lo ha invocado no se ha visto en la obligación constitucional de dimitir.

3. Conservar, revisar o suprimir el artículo 49.3 CF: el debate francés[Subir]

Como es públicamente conocido, la Decisión del Consejo Constitucional n.º 2023-‍849 DC, de 14 de abril, sobre la reforma de la edad de jubilación laboral para pasar del límite de los 62 a los 64 años, ha suscitado una amplia contestación social. En el marco del debate político se ha afirmado que la modificación de la legislación de la seguridad social no ha sido la única causa que ha generado la protesta de un parte de la sociedad francesa. Existen también otras razones de fondo que pueden ayudar a explicar la situación. Al margen de esta dimensión del tema que queda a extramuros del objeto de este artículo, es obvio que las cuestiones que se plantean desde la perspectiva jurídica y, en especial, el empleo del arma constitucional del art. 49.3 CF han centrado el interés y controversia entre los publicistas franceses.

Una primera cuestión que se suele plantear es si dicho precepto constitucional constituye una anomalía o, por el contrario, no deja de ser un instrumento útil de racionalización del parlamentarismo que es preciso mantener en pro de la estabilidad del Ejecutivo^[10]. Como se ha señalado al inicio, una de las críticas más intensas a la Décision del Consejo del 14 de abril de este año ha sido que, si bien el recurso por el Gobierno a acudir al art. 49.3 CF es legal, sin embargo, no es democrático. La respuesta habitual a este argumento sostiene que el respeto al principio democrático en el que se funda el sistema constitucional francés (art. 3 CF: la soberanía nacional pertenece al pueblo, que la ejerce mediante sus representantes y por medio de referéndum) no preconiza ni prohíbe los mecanismos de parlamentarismo racionalizado, como es el caso del art. 49.3. Se trata, más bien, de una cuestión vinculada al modelo de régimen político y de concepción de manera de gobernar. Es decir, al modelo constitucional instaurado en 1958. Por otra parte, no se puede esperar que del principio democrático quepa deducir que sea el pueblo el que se gobierne a sí mismo. Las democracias actuales están presididas por el principio del imperativo democrático y ello comporta que los Gobiernos han de disponer de los medios para consolidar su mayoría parlamentaria (‍Rousseau y Baranger, 2017: 12).

Por supuesto, no constituye ninguna novedad que el instrumento constitucional del art. 49.3 CF ha sido objeto de contestación jurídica. La reforma constitucional de 2008, reduciendo el ámbito de su aplicación material a las leyes de presupuestos y las relativas a la seguridad social, fue la consecuencia de las reservas que suscitó la generosa regulación para el Gobierno que hasta entonces había previsto la Constitución. El debate sobre su alcance y efectos para la forma de gobierno en Francia ha sido una especie de guadiana constitucional.

Pues bien, sentado este precedente, al final del primer quinquenato del presidente Macron en 2022 se volvió a plantear la cuestión del alcance de este precepto, a raíz de su utilización en 2015 por el antiguo primer ministro Manuel Valls, entonces bajo el mandato del presidente Hollande, con respecto a la ley relativa al crecimiento de la actividad y la igualdad de oportunidades económicas (conocida como la ley Macron, que en aquel período ejercía como ministro de Economía, Industria y Nuevas Tecnologías), y en 2016 el precepto fue también invocado para la aprobación de la ley El Khomri, destinada a mejorar la competitividad de las empresas y preservar el empleo. En sede académica, estos ejemplos han puesto de manifiesto una clara concepción expansiva del objeto del art. 49.3 CF por parte del Gobierno. Se trataba de leyes de contenido económico evidente, pero no eran leyes de presupuestos.

En estos casos, como también en los que con anterioridad se habían producido en la historia de la V República, se ha considerado que su empleo por el Gobierno no obedeció tanto a la finalidad de impedir el rechazo de la oposición política a la iniciativa del Ejecutivo, sino a la necesidad de presionar a la propia mayoría gubernamental a obedecer y mantenerse leal a su Gobierno (‍Rousseau y Baranger, 2017: 12-‍13).

Acerca del futuro constitucional del art. 49.3 CF y la posibilidad de revisar su contenido o incluso de suprimirlo, una de las posiciones doctrinales considera que la cuestión no puede plantearse aisladamente. Debe ser puesta en relación con la revisión del sistema electoral de acuerdo con una fórmula electoral que permita una representación más justa de las diferentes corrientes de opinión política y, al mismo tiempo, introducir un mecanismo de moción de censura más exigente, de carácter constructivo, como en Alemania (‍Rousseau y Baranger, 2017: 13). Pero esta opción trastocaría el modelo constitucional de 1958 que atribuye en exclusiva al presidente de la República la facultad de nombrar al primer ministro.

Desde una perspectiva distinta, y partiendo de la posición de no cuestionar la existencia de esta prerrogativa extraordinaria del Gobierno, se propone, sin embargo, revisar algunos aspectos relativos a su empleo por el Gobierno, sobre todo a raíz de la experiencia que ofreció el proceso de aprobación de la ley El Khomri, cuando el Gobierno Valls no dudó en hacer uso en tres ocasiones del precepto (‍Audouy, 2016: e1). Este caso preciso no dejaba de poner de relieve la hipocresía de la reforma constitucional de 2008, concebida inicialmente para limitar su empleo y revalorizar la institución parlamentaria (ibid.: e4).

Pero ¿cómo hacerlo? Por un lado, teniendo en cuenta la ya señalada ambigüedad de la que adolece el párrafo final de art. 49.3 CF («El Primer Ministro puede, además, recurrir a este procedimiento para otro proyecto o proposición de ley por período de sesiones»), esta indeterminación obliga a interpretar que el Gobierno solo puede apelar a su uso respecto de textos de carácter financiero esenciales en este terreno para la actividad del Ejecutivo, es decir, cuando sean objetivamente vitales para la nación (‍Audouy, 2016: e8). Y, por otro, impidiendo que el Gobierno pueda invocar en más de una ocasión el art. 49.3 CF sobre un específico proyecto de ley y, asimismo, precisar que dicho precepto solo sea empleado al final del debate parlamentario y no en cualquier momento (‍Rousseau y Baranger, 2017: 13). Una observación especialmente pertinente porque no ha sido extraño que el primer ministro invoque el precepto en cualquier momento del debate parlamentario, con lo cual este puede quedar neutralizado a las primeras de cambio por voluntad del Gobierno.

Otro aspecto controvertido del precepto que no fue modificado con la reforma constitucional de 2008 concierne a los motivos que debe argüir el Gobierno y que le impulsan a comprometer la confianza parlamentaria a la aprobación de su proyecto de ley. Porque siempre ha planeado el temor de que con el recurso al art. 49.3 CF se ponga fin prematuramente al debate parlamentario, neutralizando el derecho de enmienda de los diputados (‍Audouy, 2016: e13-e14), y, en consecuencia, se coarte el pleno ejercicio del ius in officium. A fin de impedir este efecto, se suele argumentar que en el uso de esta prerrogativa gubernamental se debe mantener un necesario equilibrio entre un doble imperativo: por un lado, la eficacia institucional, garante de la ejecución de la política del Gobierno, y, de otro, el respeto a la democracia a través del libre desarrollo del debate parlamentario y la función de control que corresponde a la institución legislativa. En definitiva, con este argumento se apela a una utilización razonable del art. 49.3 (op. cit.). Pero la duda que de inmediato se plantea respecto de la viabilidad efectiva de ese uso razonable, y que la reforma de 2008 en absoluto despejó, es que la lógica de este precepto constitucional sigue respondiendo a una prioridad: asegurar la eficacia en la ejecución de la política del Gobierno que se refleja en el texto legislativo respecto del cual el Ejecutivo compromete su responsabilidad.

Un buen ejemplo de ello se ha puesto de nuevo de relieve con ocasión de la Decisión del Consejo Constitucional n.º 2023-‍849 DC, de 14 de abril, sobre la Ley de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023. Los senadores recurrentes cuestionaron aspectos que concernían al desarrollo del debate parlamentario y, más específicamente, a la claridad y la sinceridad de este; esto es, a la lesión del ius in officium. Así, reprochaban al Ejecutivo la aplicación del voto bloqueado (por el que únicamente de debaten las enmiendas aceptadas por el Gobierno, art. 44.3 CF) (FF. JJ. 36 a 39); la activación del procedimiento para concluir los debates después de seis sesiones en el Senado (FF. JJ. 40 a 44), y el examen prioritario de ciertas enmiendas por decisión del Gobierno, que únicamente tenía por objeto impedir el estudio de otras y muy numerosas enmiendas presentadas por los parlamentarios (FF. JJ. 45 a 51), y también censuraban la ausencia de un examen en profundidad sobre la admisión de determinadas enmiendas (FF. JJ. 52 a 57). En todos estos supuestos el Consejo Constitucional, mediante un razonamiento ciertamente muy conciso, rechazó que la iniciativa del Gobierno respecto del empleo del art. 49.3 CF fuese inadecuada, así como también que ello hubiese lesionado los derechos de los parlamentarios. Por otra parte, en ningún momento fueron objeto de enjuiciamiento los motivos argüidos por el Gobierno que lo llevaron a hacer uso de esa prerrogativa constitucional.

¿Podía el Gobierno actuar de la forma que lo hizo con motivo del proyecto de ley sobre la edad de jubilación laboral? Y el Consejo Constitucional ¿podía adoptar la decisión, como lo hizo, de estimar en lo esencial la validez constitucional la ley? Desde luego, la reforma constitucional de 2008 no lo impedía, entre otras razones, porque no afectó al art. 47.1, que sigue permitiendo limitar la duración del procedimiento parlamentario, evitando así que se eternizasen con prácticas parlamentarias abusivas (filibusterismo), y tampoco establecía que el Gobierno debiese explicitar los motivos por los que decide apelar al art. 49.3 CF. En este sentido, en términos jurídicos, a la jurisdicción constitucional francesa no se le presentaba un caso lleno de espinas. El resultado no dejaba de ser previsible.

Siguiendo con la notoria imprevisión en la que incurrió la reforma de 2008 de no objetivar los motivos alegados por el Gobierno para invocar la aplicación del art. 49.3 CF, es preciso subrayar que esta circunstancia no ha evitado la banalización gubernamental a la hora de justificar el empleo de esta prerrogativa, que se producía antes de la reforma y que después ha proseguido.

Habitualmente, como ya se ha expuesto, el Gobierno acudía a este instrumento constitucional por razones como las siguientes: ausencia de una mayoría parlamentaria de apoyo o, en otras ocasiones, cuando la mayoría con la que contaba había devenido incierta por defecciones coyunturales. En ese contexto, un argumento habitual era que la presentación de una avalancha de enmiendas por los grupos parlamentarios de oposición impedía —de hecho— el debate y la aprobación del texto legislativo. Así, por ejemplo, ocurrió en 2004 con ocasión de los debates sobre el proyecto de ley sobre elecciones regionales y europeas al que le fueron presentadas 12 000 enmiendas. Pero este único argumento —el filibusterismo parlamentario— no podía ser la única razón para acabar con el debate parlamentario. La búsqueda de la eficacia en la acción gubernamental por este único motivo constituía una limitación de los derechos de los diputados en el ejercicio de la función legislativa que les corresponde. Llegó la reforma de 2008 sobre la modernización de las instituciones, con establecimiento del llamado «tiempo legislativo programado» (la limitación del tiempo para la aprobación de un proyecto o proposición), pero la tónica respecto del uso inapropiado del art. 49.3 CF siguió registrándose. Un buen ejemplo de ello lo constituye la ya citada Ley relativa al crecimiento de la actividad y la igualdad de oportunidades económicas (ley Macron). En este caso, el motivo invocado por el Gobierno Valls no fue una situación de obstrucción parlamentaria, sino que a juicio del Ejecutivo la reducción que suponía el «tiempo legislativo programado», a pesar de la ventaja que le proporcionaba, no resultaba suficiente para una rápida aprobación del proyecto. El Consejo Constitucional, en su Decisión n.º 2015-‍715 DC, de 5 de agosto de 2015, validó esta circunstancia, no cuestionando la apelación al art. 49.3 CF ni tampoco el desarrollo del procedimiento parlamentario empleado (‍Audouy, 2016: 19-‍20).

Ante ello, un sector de la doctrina francesa se ha mostrado favorable a atribuir al Consejo Constitucional la posibilidad de llevar a cabo un juicio de constitucionalidad sobre los motivos que el Gobierno alegue para justificar la aplicación de la previsión constitucional del art. 49.3 CF. No obstante, es preciso subrayar que la jurisprudencia constante del juez constitucional al respecto reitera que su control sobre dicho precepto se limita al respeto a las condiciones formales exigidas por la Constitución. En ningún caso ha cuestionado que, a pesar de su carácter abusivo, el primer ministro pueda alegar razones de urgencia o aquellas otras que no le ofrecen otra opción ante un deliberado obstruccionismo parlamentario.

Los argumentos que se apuntan para justificar que, en el marco del texto actualmente vigente de la Constitución de 1958, el Consejo pueda ejercer un control sobre la validez constitucional de los motivos que arguye el primer ministro para invocar la aplicación del art. 49.3 CF parten de la base de su naturaleza excepcional. Porque la regla general es la establecida por la Constitución en su art. 24.1: «[E]l Parlamento aprueba la ley». De acuerdo con ello, el uso inadecuado de esta prerrogativa gubernamental puede ser censurado por vicios de procedimiento en nombre de la claridad y sinceridad en el debate parlamentario (lesión del ius in officium) cuando el argumento de la urgencia en la aprobación del texto legislativo o el obstruccionismo parlamentarismo al que haya sido sometido resulte insuficiente. Sin embargo, la crítica que de forma inmediata aparece es que, de esta forma, se implica directamente al juez constitucional en el debate político. Un riesgo que razonablemente los miembros del Consejo Constitucional (sages) pueden negarse a aceptar.

Como se exponía al principio, el art. 49.3 responde a una lógica clara: asegurar por encima de cualquier otra consideración que el Gobierno pueda desarrollar su acción política en aquello que concierne a los intereses esenciales de Francia (los presupuestos y la financiación de la seguridad social). Ante ello, la Asamblea Nacional no tiene otra opción que plegarse a la iniciativa del primer ministro (detrás de la cual siempre estará la superior decisión política del presidente de la República) o bien negarle la confianza y derrocarlo. Sin duda, este esquema combinado de cuestión de confianza y moción de censura reduce notablemente el carácter parlamentario del sistema de la V República, en favor de una posición reforzada del Ejecutivo, que presenta en su ADN constitucional los tintes pretorianos que inspiraron la Constitución de 1958. Parece lógico, pues, que para atribuir al Parlamento francés una posición de mayor simetría con el Ejecutivo habría que evaluar la posibilidad de una revisión constitucional. Posibilidad esta que no parece factible a medio plazo en Francia. En consecuencia, por lo expuesto, no había de sorprender en exceso la Decisión adoptada el 14 de abril de 2013 por el Consejo Constitucional sobre la Ley de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023.