Desde los albores del proceso de integración europea, la participación de los jueces nacionales en el mecanismo de la cuestión prejudicial ha sido fundamental para la creación de un espacio jurídico común (Tridimas, 2003: 9). De hecho, es solamente gracias a esa colaboración que el Tribunal de Justicia (TJUE) ha podido aclarar la naturaleza del proyecto europeo y los efectos de su derecho, sentando las bases del ordenamiento comunitario. Baste recordar al respecto las históricas sentencias en Van Gend en Loos y Costa/Enel, ambas pronunciadas en el marco de cuestiones prejudiciales o, en la historia reciente, el papel de los jueces nacionales en el asunto de «los jueces portugueses».

Como viene afirmando el TJUE desde sus primeras sentencias, los jueces nacionales son además responsables de asegurar la tutela efectiva de los derechos reconocidos a los particulares por el derecho de la Unión (Lenaerts, 2022: 354). Esa jurisprudencia ha sido posteriormente positivizada en el segundo subpárrafo del art. 19(1) TUE, introducido por el Tratado de Lisboa, que impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión. Esta disposición da reconocimiento explícito al papel esencial de los jueces nacionales en el sistema judicial de la Unión, evidenciando al mismo tiempo su carácter descentralizado.

De este sistema de elevada descentralización, la cuestión prejudicial constituye la «piedra angular». No puede por tanto sorprender que el TJUE haya querido mantener en sus manos las llaves de acceso al mecanismo: únicamente las entidades calificadas por el TJUE como «órganos jurisdiccionales» pueden plantear una cuestión prejudicial. En otras palabras, la noción de «órgano jurisdiccional» del art. 267 TFUE es una noción autónoma de derecho de la Unión, cuyo contenido es definido por la jurisprudencia comunitaria.

Para determinar qué entidades nacionales pueden calificarse como «órgano jurisdiccional» a efectos del art. 267 TFUE, la jurisprudencia del TJUE ha establecido una serie de criterios como el origen legal del órgano, su carácter permanente, la obligatoriedad de su jurisdicción, la naturaleza contradictoria del procedimiento, así como, de manera destacada, su independencia. Sin embargo, en su afán por favorecer el diálogo judicial, el TJUE mostró, en la jurisprudencia de sus primeros años, una tendencia a la flexibilidad, llegando a admitir referencias procedentes de órganos cuya naturaleza judicial e independencia era por lo menos discutible.

En las últimas décadas, el deterioro del Estado de derecho en varios Estados miembros, a menudo coincidente con ataques a la independencia de los poderes judiciales nacionales, ha llevado al TJUE a reconsiderar la importancia atribuida a las garantías de independencia en la apreciación de la admisibilidad de una cuestión prejudicial. La ya citada sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) marcó un punto de inflexión al respecto, conectando explícitamente la independencia judicial con el art. 19 TUE y el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (a continuación, la Carta), y proyectando esos estándares sistémicos sobre las condiciones de los jueces nacionales (Campos Sánchez-Bordona, 2020). En otras palabras, con la sentencia en ASJP, el TJUE evidenció que la independencia de los jueces nacionales no puede ser reducida a una cuestión doméstica, siendo una condición necesaria para el buen funcionamiento del sistema judicial europeo.

La independencia judicial es, en primer lugar, una condición imprescindible para que pueda operar el principio de confianza mutua entre los Estados miembros (Lenaerts y Gutiérrez Fons, 2025: 57). El principio de confianza mutua —base de la cooperación judicial en materia civil y penal— descansa en la presunción de que todos los jueces nacionales actúan con independencia. Si esta independencia se ve comprometida en un Estado miembro, todo el edificio de la cooperación judicial queda amenazado. Asimismo, la independencia judicial cumple la función de asegurar que el derecho de la Unión se aplique de manera uniforme en todos los Estados miembros y que los ciudadanos puedan confiar en que sus derechos serán tutelados efectivamente en cualquier jurisdicción nacional (Lenaerts, 2019: 59). Finalmente, como reconoce el mismo TJUE, la independencia judicial es «esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial». Por tanto, el acceso a la cuestión prejudicial debe ser en principio vinculado a la existencia de garantías institucionales suficientes para proteger al órgano judicial frente a injerencias externas.

Al mismo tiempo, en un contexto político europeo marcado por ataques sistemáticos a la independencia judicial en varios Estados miembros, cerrar la puerta a los jueces nacionales víctimas de estos ataques tampoco parece una solución institucionalmente coherente. Negar toda posibilidad de acceso al mecanismo prejudicial a un juez cuya independencia se ve amenazada o comprometida por los poderes políticos significaría permitir la consolidación de la captura del poder judicial, debilitando tanto la protección de los justiciables como la efectividad del derecho de la Unión.

La crisis constitucional polaca constituye la manifestación más clara de esta tensión. Tras la sentencia del Tribunal de Justicia en ASJP, numerosos jueces polacos han acudido al TJUE en busca de protección frente a reformas legislativas que socavaban su independencia. El TJUE se ha visto por tanto colocado ante una disyuntiva aparentemente irresoluble: aplicar de manera estricta los estándares de independencia judicial, renunciando a intervenir en protección de jueces nacionales que pretenden defender su independencia y la primacía del derecho de la Unión (Reyns, 2021: 28), o aceptar como interlocutores a jueces cuya independencia institucional aparece seriamente comprometida, corriendo el riesgo de legitimarlos. La jurisprudencia del TJUE de los últimos años ha tenido, por tanto, que buscar un difícil equilibrio entre dos exigencias contrapuestas: por un lado, reforzar los estándares europeos en materia de independencia judicial; por otro, dejar abiertas las puertas de la cuestión prejudicial a los jueces que operan en entornos institucionales degradados y que acuden al TJUE para reclamar amparo frente a ataques a su independencia.

El objetivo del presente trabajo es precisamente valorar cómo el TJUE ha venido perfilando la exigencia de independencia judicial en la jurisprudencia que interpreta la noción de órgano jurisdiccional del art. 267 TFUE. En particular, el trabajo muestra que la articulación de una presunción funcional de independencia para juzgados y tribunales, combinada con la exigencia de estándares elevados de independencia a los órganos remitentes ajenos al poder judicial, permite al Tribunal de Justicia sostener una única noción de independencia judicial, de aplicación variable.

Con tal objetivo, se examinará primero la génesis y evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que precisa la noción de «órgano jurisdiccional» del art. 267 (sección II). A continuación, se analizará el reajuste jurisprudencial operado tras la opinión del abogado Ruiz-Jarabo Colomer en De Coster, que ha llevado tanto a una aplicación más estricta del criterio de independencia en el contexto del art. 267 (sección III) como a la introducción de una presunción de independencia a favor de los órganos remitentes que pertenecen al poder judicial nacional (sección IV). Finalmente, las conclusiones reflexionan sobre los aspectos críticos de esta jurisprudencia, así como sus consecuencias sistémicas (sección V).

En primer lugar, cabe precisar que el TJUE ha evitado proporcionar una definición unívoca de órgano jurisdiccional bajo el art. 267 TFUE (Broberg y Fenger, 2021: 72), adoptando un enfoque más bien casuístico, orientado a admitir el mayor número posible de solicitudes. En general, hasta el principio de este siglo, la jurisprudencia del TJUE sobre el art. 267 TFUE se caracteriza, en las palabras del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer, por ser «casuística, muy elástica y poco científica, con unos contornos tan vagos que se aceptaría una cuestión prejudicial planteada por Sancho Panza como gobernador de la ínsula Barataria».

Los criterios empleados por el TJUE para identificar los órganos facultados a plantear una cuestión prejudicial fueron establecidos en el asunto Vaassen-Göbbels resuelto en 1966. Para evaluar el carácter jurisdiccional del órgano remitente, la sentencia atiende a una serie de elementos que le permiten declarar la cuestión admisible. Estos elementos son: (i) el origen legal del órgano; (ii) su carácter permanente; (iii) la obligatoriedad de su jurisdicción respecto de las partes; (iv) el carácter contradictorio del procedimiento que se sigue ante él; (v) la aplicación de normas jurídicas en la resolución de los litigios. Conviene subrayar la ausencia, como criterio de calificación, de la independencia judicial.

Curiosamente, no fue hasta 1987, con la sentencia Pretore di Salò, cuando la independencia fue mencionada como criterio de admisibilidad de una cuestión prejudicial. La sentencia esencialmente afirma que el magistrado italiano, llamado pretore, que actuaba a la vez como fiscal y juez para infracciones leves, constituía un tribunal a efectos del art. 177 del Tratado CEE (actual art. 267 TFUE). Sin embargo, la sentencia se limita a afirmar la competencia del Tribunal de Justicia para responder a la cuestión prejudicial considerando que «esta procede de un órgano jurisdiccional que ha actuado en el marco general de su misión de juzgar, con independencia y conforme a Derecho». La noción de independencia aparece en definitiva solamente de manera incidental y sin ningún tipo de desarrollo, lo que refleja un momento histórico en el cual ningún político europeo habría soñado con amenazar la independencia del poder judicial (Lenaerts, 2022: 355). Aun así, a partir de la sentencia en Pretore di Salò, todas las decisiones del TJUE que analizan el carácter jurisdiccional del órgano remitente mencionan como criterio la necesidad de que este pueda «pronunciarse con total independencia».

Tras una serie de casos en los que el TJUE evitó especificar el contenido de la independencia judicial, el concepto fue evaluado exhaustivamente por el abogado general Tesauro en Dorsch Consult. Entre los numerosos argumentos esgrimidos para apoyar la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial planteada por la Comisión Federal de Control, el abogado general insiste también en su falta de independencia. En las conclusiones se destaca en particular que el órgano remitente formaba parte de la Oficina Federal de Carteles (Bundeskartellamt), una autoridad administrativa, y que sus miembros continúan perteneciendo a ella incluso desde el punto de vista funcional, ejerciendo funciones jurisdiccionales solo temporalmente, sin una duración predeterminada. Asimismo, el abogado general subraya que la legislación nacional no incluía ninguna garantía de protección contra la destitución de los miembros del órgano, lo que significa que podían ser destituidos o trasladados en cualquier momento en virtud de «simples medidas de organización interna» a discreción del presidente del Bundeskartellamt. El abogado general concluye, por tanto, alegando la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial, «por haber sido planteada por un órgano que no es un órgano jurisdiccional a efectos del artículo [267 TFUE]».

En su sentencia, el Tribunal de Justicia decide mantener una actitud más flexible. En primer lugar, la sentencia acredita el cumplimiento de todos los criterios establecidos en Vaassen Göbbels para determinar el carácter jurisdiccional del órgano. En cuanto a la independencia, con particular referencia a la ausencia de garantías frente a destitución o traslado, la sentencia considera que la aplicación por analogía de «las disposiciones esenciales del Estatuto de la Magistratura alemana» es suficiente para garantizar la independencia del órgano remitente. De este modo, el Tribunal redujo el examen de la independencia a una comprobación puramente formal, reconociendo la condición de órgano jurisdiccional al órgano remitente sin averiguar la existencia de garantías efectivas de independencia frente al poder ejecutivo.

Otro ejemplo de evaluación meramente formalista de la independencia del órgano remitente es la sentencia en el asunto Köllensperger. En su opinión, el abogado general Saggio señaló que las circunstancias que podían dar lugar a la destitución de los miembros del órgano remitente —la Oficina de Contratación Pública del Tirol— no estaban claramente identificadas en la legislación nacional, por lo que concluyó que la cuestión era inadmisible. A la hora de analizar la admisibilidad de la cuestión, el mismo Tribunal de Justicia de entrada admitió que no estaba claro si el órgano remitente era independiente, ya que las condiciones para la recusación y abstención de los miembros parecían a primera vista demasiado vagas «para garantizar que no se produjeran intervenciones o presiones indebidas por parte del ejecutivo». No obstante, calificó al órgano remitente como un tribunal en el sentido del art. 267 TFUE, subrayando la presencia en la legislación nacional de una prohibición expresa de dar instrucciones a los miembros de la Oficina de Contratación Pública y la existencia de garantías generales de independencia dispuestas por el art. 20 de la Constitución austriaca.

Esta actitud de hacer la vista gorda ante la falta de requisitos de independencia culmina en la sentencia Gabalfrisa. En este asunto, el TJUE recibió una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEAC). Los miembros de este órgano eran —y siguen siendo— nombrados y destituidos por el ministro de Hacienda, cuyas decisiones están llamados a enjuiciar. Asimismo, como destaca el abogado general Saggio en sus conclusiones, esa facultad discrecional del ministro de Hacienda no resulta «limitada a supuestos clara y taxativamente previstos por la ley». A pesar de ello, el Tribunal declaró admisible la cuestión prejudicial. En particular, el Tribunal enfatiza que la legislación nacional española establece una separación de funciones entre los departamentos responsables de la gestión, liquidación y recaudación de los impuestos, y los tribunales económicos y administrativos que resuelven los recursos contra las resoluciones de dichos departamentos, sin recibir instrucciones de ellos. De ello se desprende, continúa el TJUE, que el TEAC es una tercera parte en relación con los departamentos fiscales y, por lo tanto, tiene la «independencia necesaria» para ser considerado un órgano jurisdiccional a efectos del art. 267 TFUE. Esta conclusión, que contradice la opinión mayoritaria de la doctrina española (Concellón Fernández, 2020: 636), parece relajar excesivamente los criterios establecidos por el propio TJUE en su jurisprudencia anterior, según la cual solo pueden presentar cuestiones prejudiciales «órganos que estén obligados a pronunciarse con total independencia».

En paralelo al endurecimiento de los estándares aplicados a los órganos administrativos con funciones jurisdiccionales, la llegada a Luxemburgo de cuestiones prejudiciales relativas a la independencia de los jueces polacos obligó al TJUE a enfrentarse con el problema de cómo aplicar esos mismos parámetros a tribunales y juzgados ordinarios sometidos a presiones estructurales.

Sin embargo, la primera ocasión para abordar explícitamente esta cuestión no se originó en Polonia, sino en una remisión prejudicial planteada por un juez alemán. En la sentencia Land Hessen, el TJUE se enfrentó de hecho con una cuestión planteada por el Tribunal Administrativo de Wiesbaden que versaba sobre su propia independencia. En particular, el juez remitente dudaba de si su dependencia presupuestaria del Ministerio de Justicia y la participación, en su nombramiento, de una comisión de selección con miembros elegidos por el Parlamento regional eran compatibles con las exigencias de independencia que se derivan del art. 19(1) TUE. El Tribunal, a pesar de declarar inadmisible la cuestión por falta de relevancia, lleva a cabo una minuciosa evaluación de la independencia del tribunal remitente a efectos del art. 267 TFUE. Preliminarmente, el TJUE precisa que esa apreciación debe referirse únicamente a la independencia del juez remitente en el marco del litigio principal. Con esta precisión, el TJUE parece indicar que la evaluación de la independencia judicial bajo esta disposición tiene un alcance limitado, restringiéndose a aquellos aspectos que puedan afectar al caso pendiente ante el tribunal remitente. En todo caso, la sentencia deja claro que el procedimiento de nombramiento es un elemento capaz de incidirsobre la independencia del juez en una controversia dada, si bien descarta que «el mero hecho de que los poderes legislativo o ejecutivo intervengan en el proceso de nombramiento de un juez» sea suficiente para «crear una dependencia entre aquellos y este».

En suma, la trayectoria jurisprudencial descrita en el presente trabajo evidencia como la interpretación del TJUE de la noción de órgano jurisdiccional independiente siempre ha tenido un carácter marcadamente pragmático: la intensidad del control de las garantías de independencia ha sido constantemente modulada en función de lo necesario para preservar la piedra angular de la arquitectura judicial de la Unión.

En una primera fase, que culmina en la sentencia del año 2000 en Gabalfrisa, la prioridad del TJUE era consolidar el mecanismo prejudicial y, con él, la aplicación uniforme del derecho de la Unión. El control de admisibilidad se limitaba, por tanto, a una apreciación formal de las garantías de independencia, centrada esencialmente en la existencia de una separación funcional entre el órgano remitente y la Administración que adopta los actos enjuiciados por dicho órgano. Esta tradicional «elasticidad», duramente criticada por parte de la doctrina y por el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer, era sin embargo clara en su finalidad: irradiar el derecho de la Unión en el conjunto de las jurisdicciones nacionales.

En una segunda fase, que puede considerarse inaugurada por la sentencia de 2002 en el asunto Schmid, el TJUE empieza a dotar de contenido sustantivo la noción de órgano jurisdiccional independiente del art. 267. Especialmente tras el estallido de la crisis del Estado de derecho en Hungría y Polonia, es evidente la intención del TJUE de demostrar que «toma en serio» la independencia judicial. Al mismo tiempo, a la luz del generalizado deterioro del Estado de derecho en diferentes Estados miembros, el TJUE es consciente de la necesidad de mantener abiertas las puertas de la cuestión prejudicial incluso para jueces cuya independencia está amenazada y que necesitan su apoyo.

Esta misma necesidad ha sido advertida también por diversos abogados generales, quienes han repetidamente defendido una aplicación extremadamente flexible de los requisitos de independencia judicial en el contexto de la cuestión prejudicial, que debería llevar a admitir incluso «una cuestión planteada por Sancho Panza en su calidad de gobernador de la ínsula Barataria».

Pero el Tribunal de Justicia no ha seguido este camino, al contrario. A partir de la sentencia en Banco de Santander, el TJUE ha ido asimilando los estándares sustantivos de independencia exigidos a los órganos administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales a los exigidos a juzgados y tribunales bajo los arts. 19(1) TUE y 47 de la Carta, analizando con lupa las garantías estatutarias de independencia de los órganos cuasijurisdiccionales. En definitiva, en lugar de proceder a diferenciar los estándares de independencia judicial exigidos bajo el art. 267 TFUE, el TJUE ha optado por mantener la uniformidad de la noción, incluso extendiendo su aplicabilidad a órganos cuasijurisdiccionales. Una vez escogido este camino, la introducción de la presunción de independencia en Getin Noble resulta ser la única solución para seguir dialogando con jueces que operan en entornos institucionales degradados.

En conclusión, en el marco del art. 267 TFUE, el Tribunal mantiene una única noción de «órgano jurisdiccional independiente» y modula la intensidad del control en función del órgano remitente; una opción que resulta coherente con la construcción del principio de independencia judicial en los otros ámbitos de su jurisprudencia.

Sin embargo, como ha advertido una parte de la doctrina, este equilibrio alcanzado por el TJUE no está exento de costes. La introducción de una presunción de independencia de hecho se traduce inevitablemente en una rebaja de los estándares de independencia judicial exigidos por el derecho de la Unión, ya que se permite a jueces cuya independencia está evidentemente comprometida seguir ejerciendo funciones jurisdiccionales, contradiciendo así la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo (Kochenov y Bárd, 2022: 154). Otros autores han señalado además la falta de coherencia sistémica de la presunción, dado que introduciría un doble rasero en la aplicación de las garantías de independencia, uno para la admisibilidad prejudicial y otro para la tutela judicial efectiva bajo el art. 19 TUE (Monciunskaite, 2025: 103-104). Por último, tampoco puede negarse que, al introducir la presunción de independencia, el Tribunal de Justicia asume —o al menos minimiza— el riesgo derivado de legitimar a jueces cuya independencia está objetivamente comprometida, haciendo así vacilar la idea de que sin jueces independientes no hay diálogo prejudicial (Lenaerts, 2023).

Por otro lado, como ha señalado también el abogado general Wahl, aplicar de forma excesivamente estricta los estándares de independencia judicial a los órganos remitentes no es necesariamente beneficioso para el derecho de los justiciables a la tutela judicial efectiva. Al contrario, podría reducir ulteriormente las ya limitadas posibilidades de acceso de los particulares al Tribunal de Justicia, precisamente en aquellos contextos en los que el deterioro del Estado de derecho convierte la vía del art. 267 TFUE en un instrumento de garantías de los derechos de los ciudadanos europeos (Sánchez-Frías, 2023: 338). La introducción de la presunción de independencia permite además salvaguardar el derecho de los jueces nacionales a plantear una cuestión prejudicial, que constituye, a su vez, un componente esencial del derecho de un juez a su independencia. Ya que, de consistir el control de admisibilidad en una verificación exhaustiva de la independencia del órgano remitente, este derecho se vería privado de su garante último, el propio TJUE.

Si se considera también que solamente en presencia de una sentencia de un órgano jurisdiccional nacional o internacional que haya declarado la ilegalidad de la composición concreta del órgano remitente la presunción puede ser desvirtuada, es evidente que en la ponderación de sus costes y beneficios el TJUE asigna un peso preponderante a estos últimos. En otras palabras, el Tribunal de Justicia considera imprescindible mantener el canal del mecanismo prejudicial abierto, incluso si esto implica renunciar a controlar si el juez remitente es efectivamente independiente.

Por último, se debe volver a subrayar como esta solución pragmática convive en la jurisprudencia del TJUE con un endurecimiento de los estándares aplicados a los órganos no judiciales que aspiran a participar en el diálogo prejudicial. Como ya se ha recordado, especialmente a partir de Banco Santander, el Tribunal ha empezado a someter a un examen pormenorizado las garantías de independencia de los órganos remitentes no judiciales. El resultado es una asimetría difícil de soslayar: mientras que algunos tribunales nacionales se benefician de una presunción de independencia, órganos administrativos dotados de garantías de independencia robustas pueden ver cerrada la vía del art. 267 TFUE al no encajar en la noción estrictamente judicial de órgano jurisdiccional independiente (Monciunskaite, 2025: 109-110).

La extensión a órganos ajenos al poder judicial de los mismos estándares de independencia exigidos a juzgados y tribunales refuerza la hipótesis trabajada en este artículo de que en el derecho de la Unión opera una única noción de órgano jurisdiccional independiente. En esta perspectiva, los requisitos impuestos a las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales para participar en el diálogo prejudicial pasan a perfilar, en la práctica, los componentes de una definición mínima de juez europeo independiente.

En conclusión, si la presunción de independencia confirma la dimensión funcional del control de admisibilidad del art. 267, la intensificación del control de admisibilidad para los órganos remitentes no judiciales parece evidenciar una segunda función de dicho control: proyectar, a través de la interpretación de la noción de órgano jurisdiccional, estándares sustantivos de independencia en todo el sistema judicial de la Unión. Y, con ello, contribuir a configurar el estatuto de independencia del juez europeo.