La «solidaridad» es un principio que ha inspirado el proceso de integración europea a partir de la Declaración de Robert Schumann de 9 de mayo de 1950, que hace referencia a la necesidad de instaurar una «solidaridad de hecho» entre los Estados europeos, como primera condición para la construcción europea.

Hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, la solidaridad, como principio, no estaba consagrada, ni tan siquiera formulada, en las disposiciones de derecho primario, con la única excepción de los preámbulos de los Tratados CEE y CECA.

En este contexto, y a lo largo de todo el proceso de integración, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha desempeñado un papel decisivo en el reconocimiento del principio de solidaridad en todas sus acepciones y dimensiones. Más concretamente, a partir de una serie de sentencias dictadas a finales de los años sesenta y en los últimos años, el Tribunal de Justicia ha reconocido la importancia del principio de solidaridad. De este modo, ha sentado las bases para una evolución que conducirá a un incremento de las referencias a este principio en los Tratados.

La utilización del principio se extendió considerablemente, sobre todo después de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, a finales de 1999. Esta evolución puede deberse a distintos elementos. Por una parte, la creación de la ciudadanía europea por el Tratado de Maastricht obligó a cada Estado miembro a mostrar un cierto grado de solidaridad con los ciudadanos de los demás Estados miembros. Por otra parte, el impacto creciente de la política social en el sistema de la UE, debido a la integración del Protocolo de 1993 sobre la política social y a la introducción de un capítulo sobre el empleo en 1997, estableció en cierto modo las condiciones para iniciar una reflexión sobre la solidaridad en el marco de la apreciación del alcance de los derechos individuales en relación con las normas del mercado interior, sin olvidar la inclusión de un título específico sobre la solidaridad en la Carta de los Derechos Fundamentales de 2001.

En este contexto, a falta de una definición del concepto de solidaridad en los Tratados, los jueces de la Unión, desde el inicio, han ido delimitando su contenido en sus distintas dimensiones, que han sido plasmadas en el Tratado de Lisboa, en varias de sus disposiciones escritas.

En concreto, es posible distinguir una dimensión «interestatal» y una dimensión «social» de la solidaridad. Por un lado, la solidaridad interestatal expresa un principio federativo, de carácter horizontal, que se refiere a las relaciones entre los Estados miembros (art. 3 TUE), las relaciones entre las instituciones de la Unión y, más en general, las relaciones entre la Unión y los países terceros (arts. 21 TUE, apdo. 1, y 24 TUE, apdo. 3). La solidaridad interestatal se expresa también en una dimensión vertical que afecta a las relaciones entre los Estados miembros y la Unión (y viceversa). Por otra parte, la solidaridad social implica a las personas (en su relación con la Unión y los Estados miembros), lo que también conlleva una dimensión interpersonal. Esta dimensión de la solidaridad encuentra su consagración en el art. 2 TUE.

Estas dos dimensiones de la solidaridad reflejan, en cierto modo, la naturaleza dual de la Unión, cuyos componentes son los Estados miembros y los individuos. Esto nos lleva a mencionar los fundamentos en los que se basa el proceso de integración europea. En efecto, por una parte, la solidaridad interestatal, como principio federativo, se combina con el principio de cooperación leal, el principio de igualdad entre los Estados miembros y, evidentemente, con la primacía del derecho de la Unión, en relación con el principio de atribución de competencias. Por otra parte, la dimensión social se inscribe en la línea de la jurisprudencia inicial del Tribunal de Justicia, según la cual los componentes de la Unión son no solo los Estados miembros, sino también sus nacionales. Estas dos dimensiones constituyen efectivamente el núcleo de la aspiración de crear una «Unión cada vez más estrecha entre los pueblos», consagrada en el preámbulo del Tratado CEE y hoy en día tanto en los preámbulos del TUE y del TFUE como en el art. 1 TUE, apdo. 2.

El análisis de la jurisprudencia que sigue permitirá poner de manifiesto la manera en que están representadas las dos dimensiones de la solidaridad.

Desde esta perspectiva, esta contribución tiene como objetivo exponer, en primer lugar, las primeras referencias a la solidaridad en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (I), en segundo lugar, las dimensiones de este principio en la jurisprudencia desde los años ochenta (II) y, en tercer lugar, las referencias a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (III).

La solidaridad fue mencionada por primera vez en la Sentencia de 10 de diciembre de 1969 del Tribunal de Justicia, Comisión/Francia . En dicho asunto, el Tribunal de Justicia subrayó que «la solidaridad, que constituye la base de estas obligaciones y del conjunto del sistema comunitario conforme al compromiso establecido en el artículo 5 CEE, encuentra además su prolongación, en beneficio de los Estados, en el procedimiento de asistencia mutua previsto en el artículo 108 CEE en caso de amenaza grave de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro». En concreto, en este asunto, la solidaridad estuvo expresamente vinculada al principio de cooperación leal.

Más detallada es la sentencia Comisión/Italia de 7 de febrero de 1973, en la que el juez de la Unión identificó deberes específicos de solidaridad a cargo de los Estados miembros. Más concretamente, al declarar que Italia había incumplido sus obligaciones, el Tribunal de Justicia declaró que «al permitir a los Estados miembros que se beneficien de las ventajas de la Comunidad, el Tratado les impone asimismo la obligación de que cumplan sus normas». Por consiguiente,

De este modo, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que «este incumplimiento de los deberes de solidaridad aceptados por los Estados miembros por el hecho de haberse adherido a la Unión afecta a la esencia del ordenamiento jurídico de la Unión».

Este enfoque ha sido confirmado en otras sentencias, como por ejemplo la sentencia Comisión/Reino Unido de 7 de febrero de 1979, en la que el Tribunal de Justicia subrayó la imposibilidad de que los Estados miembros invoquen el principio de reciprocidad para eludir el cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de la Unión.

De estas sentencias del Tribunal de Justicia se desprende la importancia de la solidaridad en su dimensión interestatal. La mención de la solidaridad entre los Estados miembros como uno de los objetivos de la Comunidad Europea, en el texto del art. 2 TCE, en su versión modificada por el Tratado de Maastricht, refleja, pues, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Además, la referencia explícita en el art. 2 TCE a la solidaridad ha permitido al Tribunal de Justicia desarrollar aún más su jurisprudencia en la materia hasta identificar precisamente un objetivo propio de las relaciones con o entre los ciudadanos europeos.

La percepción de la solidaridad como un objetivo que caracteriza las relaciones con o entre los ciudadanos europeos se refleja en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a partir de los años ochenta, y sobre todo en los ámbitos del derecho de la competencia (1), del mercado interior (2) y de los derechos vinculados a la ciudadanía europea (3).

Como demuestra el análisis anterior, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia asume una acepción «interestatal» de la solidaridad, como paso previo al reconocimiento de la dimensión social del principio. Queda por ver cómo se articulan estas dos dimensiones con arreglo al Tratado de Lisboa. En efecto, tras la entrada en vigor de este Tratado, existen varias disposiciones de derecho primario que hacen referencia expresa a las obligaciones de solidaridad, en particular entre los Estados miembros. La solidaridad, en su dimensión interestatal, parece en este contexto combinarse estrechamente con la «responsabilidad». En este sentido, esta construcción supone una asistencia mutua entre las instituciones y los Estados miembros, respetando todos los derechos y obligaciones derivados de la pertenencia a la Unión.

El Tratado remite al deber de cooperación leal establecido en el art. 4, apdo. 3, TUE, que, por tanto, constituye un instrumento idóneo para cumplir de manera efectiva las obligaciones de solidaridad invocadas en una situación de crisis.

Los dos principios parecen, pues, a la vez distintos, pero complementarios.

En realidad, este vínculo funcional estaba presente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mucho antes del Tratado Lisboa, pero en un contexto menos claro y menos estructurado. La sentencia mencionada anteriormente, Comisión/Italia, es un ejemplo de ello. Aun así, el Tratado de Lisboa confirma este enfoque, dándole un carácter más pronunciado y estructurado. Algunos ejemplos permitirán ilustrar esta afirmación.

En primer lugar, en el reciente asunto relativo al programa de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados adoptado en Malta, el Tribunal de Justicia declaró que la ciudadanía es una de las principales concreciones de la solidaridad que subyace al proceso de integración y que por consiguiente forma parte de la identidad de la Unión como ordenamiento jurídico propio aceptado por los Estados miembros sobre una base de reciprocidad. Así pues, el Tribunal de Justicia hace referencia al principio de cooperación leal, consagrado en el art. 4 TUE, para llegar a afirmar que el vínculo de la nacionalidad reside en la relación especial de la solidaridad y de lealtad entre dichos Estados y sus nacionales, así como en la reciprocidad de derechos y deberes. Sin embargo, solidaridad y lealtad no implican solo a los Estados miembros, sino también las relaciones con los nacionales, como he señalado al inicio de esta contribución.

En segundo lugar, en el marco de la normativa sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia, la solidaridad desempeñó un papel importante en el razonamiento del Tribunal de Justicia en los dos asuntos relativos a las decisiones de reubicación de los solicitantes de asilo de 2015. Más concretamente, en el asunto República Eslovaca y Hungría/Consejo , relativo a la validez de la Decisión 2015/1601, el Tribunal de Justicia declaró que,

Se siguió un razonamiento similar en el asunto por incumplimiento en el que el Tribunal de Justicia declaró que la República de Polonia, Hungría y la República Checa habían incumplido sus obligaciones de reubicación en virtud de las Decisiones sobre reubicación de 2015.

Hoy en día, este espíritu se encuentra expresado en el art. 1 del Reglamento 2024/1351 sobre la gestión del asilo y la migración, que define su objeto en conformidad con «el principio de solidaridad y reparto equitativo de responsabilidades, tal como se consagra en el artículo 80 del TFUE y a fin de fortalecer la confianza mutua».

En tercer lugar, en el marco de la política energética, el carácter vinculante del principio de solidaridad se refleja en la jurisprudencia más reciente, en particular en la sentencia Alemania/Polonia, dictada por el Tribunal de Justicia de julio de 2021 y que confirmó la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea en el asunto Polonia/Comisión . Ante el Tribunal General, la República de Polonia solicitó la anulación de una decisión de la Comisión que confirmaba dos decisiones de la Autoridad Alemana de Energía. Estas últimas modificaban las condiciones de exención de las capacidades de transporte del gasoducto OPAL —infraestructura controlada principalmente por una sociedad rusa y una sociedad establecida en Alemania (constituido por la sección subterránea del gasoducto Nord Stream 1)— de la aplicación de las normas de acceso de terceros y de las normas sobre tarifas previstas en la Directiva 2003/55. Entre los motivos de invalidez, la República de Polonia alegaba la vulneración del principio de solidaridad energética. En esencia, el Estado miembro alegó que la decisión de la Comisión implicaba una reducción, o incluso una interrupción completa, del transporte de gas a los gasoductos competidores de OPAL, poniendo así en peligro el suministro de gas a la República de Polonia.

En su sentencia, el Tribunal General acogió la alegación de la República de Polonia según la cual la Comisión debería haber evaluado los intereses de suministro energético de la Unión y de los Estados miembros afectados, a la luz del principio de solidaridad energética.

El Tribunal de Justicia confirmó el razonamiento del Tribunal General al desestimar el recurso de casación. En primer lugar, declaró que el espíritu de solidaridad que prevalece en el art. 194 TFUE es una expresión concreta del principio fundamental de solidaridad, que constituye a su vez uno de los principios fundamentales del derecho de la Unión. Por consiguiente, según el Tribunal de Justicia, el principio de solidaridad energética previsto en el art. 194 TFUE no solo tiene una naturaleza abstracta o un alcance político —como sostenía Alemania—, sino que puede producir efectos jurídicos vinculantes y constituir, al igual que los principios generales del derecho de la Unión, un criterio de apreciación de la legalidad de los actos de las instituciones.

Otros ejemplos del principio de solidaridad al amparo del Tratado de Lisboa pueden encontrarse en el marco de la política económica y monetaria, como demuestra el famoso asunto Pringle . En este ámbito tan sensible políticamente, la solidaridad debía basarse estrictamente en la condicionalidad, entendiéndose esta en términos de responsabilidad.

Recientemente, la solidaridad ha sido valorada por el Pleno del Tribunal de Justicia en los asuntos Hungría/Parlamento y Consejo y Polonia/Parlamento y Consejo . En dichos asuntos, el Tribunal de Justicia, tras subrayar el vínculo entre la protección del presupuesto de la Unión y la protección del valor del Estado de derecho, reconoció que «el presupuesto de la Unión es uno de los principales instrumentos que permiten concretar, en las políticas y acciones de la Unión, el principio de solidaridad, enunciado en el artículo 2 TUE, el cual es a su vez uno de los principios fundamentales del Derecho de la Unión».

El marco hasta ahora descrito pone de manifiesto, por un lado, la imposibilidad de identificar una sola «noción» de solidaridad y, por otro, una gran variedad de facetas que caracterizan la solidaridad, como afirma el abogado general Campos Sánchez-Bordona en las conclusiones presentadas en el asunto Alemania/Polonia, en el sentido de que no hay «una concepción completa y omnicomprensiva de la solidaridad en el derecho de la Unión».

De hecho, la solidaridad parece funcionar de manera diferente según los ámbitos. En un esfuerzo de simplificación, es posible distinguir igualmente entre una dimensión negativa y una dimensión positiva de este principio.

Por lo que se refiere a la dimensión negativa, el análisis anterior muestra que, en el ámbito de la competencia, el criterio de solidaridad permite más bien excluir determinadas actividades o situaciones del ámbito de aplicación de las normas establecidas en los Tratados. Asimismo, como se desprende de la reciente sentencia Orlen/Comisión , una decisión adoptada sobre la base del Reglamento 1/2003 no puede contradecir los imperativos derivados de la solidaridad energética.

En los demás ámbitos del derecho de la Unión, el principio desempeña un papel más positivo, en el sentido de que entra en el marco de la ponderación de los diferentes intereses en juego, que a su vez debe ser efectuada por todas las instituciones europeas.

Por lo tanto, no es posible dar una única respuesta a la cuestión relativa a la naturaleza jurídica de la solidaridad, a saber, si puede producir siempre efectos jurídicos vinculantes.

A este respecto, por una parte, la jurisprudencia europea define la solidaridad en el ámbito de la política energética como un «principio» que genera obligaciones jurídicas, a saber, la obligación general de las instituciones de la UE y de los Estados miembros de tener en cuenta los intereses de los demás. En otras palabras, el principio de solidaridad puede producir efectos jurídicos vinculantes, en particular, en el ámbito de la política energética.

Por otra parte, la solidaridad puede percibirse como un valor que, si bien es cierto que está consagrado en las disposiciones del Tratado, debe ser objeto de concreción normativa mediante normas de derecho derivado.

Los reglamentos recientemente adoptados por el Consejo sobre la base del art. 122 TFUE, en caso de graves dificultades en materia de abastecimiento energético, constituyen un claro ejemplo. Estas medidas concretan exactamente el principio de solidaridad. Y no solo, en relación con la cooperación entre los Estados miembros, subrayando que la respuesta de la Unión a la reciente crisis energética requiere un «esfuerzo coordinado por parte de los Estados miembros en un espíritu de solidaridad», sino que también, en particular el Reglamento 2022/1854, que tiene por objeto hacer frente a los elevados precios en materia de energía, parecen concretar la dimensión social del principio de solidaridad, como se ha puesto de manifiesto en las recientes conclusiones del abogado general Rantos presentadas en el asunto Electrabel y otros (C-633/23).

El panorama aquí expuesto pone de relieve la potencialidad de este principio, que solo de manera incipiente ha sido desarrollado y que puede constituir un instrumento importante para seguir favoreciendo la integración europea.

En este sentido, se pueden destacar las conclusiones del abogado general Rantos presentadas en el asunto European Superleague Company el 15 de diciembre de 2022, que hacen referencia a «un régimen de solidaridad financiera» en el «modelo deportivo europeo (punto 30)». Sin embargo, la sentencia de la Gran Sala de 21 de diciembre de 2023 no llegó a evocar esta vertiente de la solidaridad.

También se puede señalar el Reglamento para el establecimiento de una acción de seguridad para Europa (Security Action for Europe, SAFE) de 19 de marzo de 2025, que hace en varias ocasiones referencia al espíritu y el principio de solidaridad como fundamento del mismo.

En todo caso, al margen de su incipiente utilización en ciertos casos y de si debe calificarse como principio o como valor, la historia de la integración europea nos demuestra que no se puede subestimar la importancia de los valores, incluso aunque no tengan fuerza vinculante.

Por ejemplo, nos podemos referir a la importancia del objetivo de «una unión cada vez más estrecha»; pese a ser una mera aspiración, la limitación de sus efectos fue objeto de una negociación y de una concesión a favor del Reino Unido, regulada en el marco de la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, de febrero de 2016, que nunca produjo efectos debido a la retirada del Reino Unido tras el resultado del referéndum sobre el Brexit.

¿Por qué razón se dio tanta importancia a la frase de un preámbulo en una decisión a ese nivel? La respuesta puede residir en la importancia de un principio inspirador y de todo lo que este implica, lo cual puede ir más allá de su mero alcance jurídico.

En este sentido, también la solidaridad parece esencial en el proyecto de integración europea, dejando al futuro desarrollar más su naturaleza poliédrica, que podrá seguir concretándose.