LA RESPUESTA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA GUERRA COMERCIAL DE TRUMP

2.1. ¿Cuándo surge para la Unión Europea la necesidad de actuar frente a la coerción económica ejercida por terceros Estados?[Subir]

La preocupación de la UE respecto a las prácticas de coerción económica ejercidas por terceros países surge en 2021 en el marco de la posible imposición de medidas comerciales restrictivas por parte de EE. UU. a Francia sobre la base de la sección 301 de la Ley de Comercio de 1974^[23]. En efecto, tras llevar a cabo una investigación sobre el impuesto francés a los servicios digitales, EE. UU. amenazó a Francia con imponer aranceles a las exportaciones de cosméticos y bolsos de este país. Aunque EE. UU. no llegó a adoptar los aranceles, su posible acción contribuyó a crear incertidumbre y pérdidas económicas a los operadores económicos afectados. Con posterioridad, y pese a que la coerción económica ha comenzado a ser practicada por otros países, como Indonesia o Rusia^[24], el foco de atención de la UE respecto al uso de medidas coercitivas de carácter económico se ha puesto particularmente en China. Resulta lógico que ello haya sido así teniendo en cuenta su ascenso como potencia económica, militar o tecnológica (‍Dezcallar, 2025: 231-‍279), hasta el punto de haber «modificado los cimientos del orden económico y político mundial»^[25]. Pero es que, además, China ya ha ejercido de modo efectivo (en 2021) su coerción económica sobre un país miembro de la UE como lo es Lituania. En este caso, la coerción económica estuvo motivada por la apertura de una Oficina de Representación de Taiwán en la capital de Lituania, así como por la retirada de Lituania del marco de cooperación entre China y los países del Este de Europa conocido como formato 17+1. La coerción económica china consistió concretamente en dificultades para los operadores económicos lituanos para entrar en territorio chino, desabastecimiento de materias primas procedentes de China, el cierre de varias instituciones financieras que cooperaban con los exportadores lituanos y la eliminación de Lituania del sistema informático chino. China llegó a bloquear las importaciones procedentes de terceros países que contenían componentes de origen lituano (una suerte de «sanciones secundarias»), lo que produjo un efecto expansivo de las medidas de coerción económica chinas al afectar también a las industrias que se encontraban en fases anteriores y posteriores de determinadas cadenas globales de suministro. China incluso presionó a determinadas empresas, tanto de la UE como de terceros países, no solo para que dejasen de invertir en Lituania sino para que retiraran inversiones previamente realizadas en este país (‍Andrijauskas, 2022: 9).

La iniciativa concreta para la aprobación de un instrumento de lucha contra la coerción económica por parte de la UE surgió mientras se desarrollaba el proceso legislativo que condujo en 2021 a la reforma del Reglamento sobre cumplimiento^[26]. En efecto, al tiempo que se aprobó dicho reglamento, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión adoptaron una declaración conjunta en la que subrayaron su preocupación en relación con las acciones de terceros países que pretenden obligar a la Unión o a un Estado miembro a adoptar o retirar medidas estratégicas^[27]. Se reconoció igualmente la necesidad de que la Comisión Europea presentara propuestas legislativas capaces de contrarrestar esta nueva modalidad de amenaza contra el comercio internacional. La presidenta de la Comisión Europea anunció al presidente del Parlamento Europeo y al presidente en ejercicio del Consejo que aprobaría una iniciativa legislativa en materia de lucha contra la coerción económica por parte de terceros países^[28], cosa que se llevó a efecto el 8 de diciembre de 2021^[29]. Finalmente, el 22 de noviembre de 2023 se aprobó el Reglamento (UE) 2023/2675 (Reglamento ACE, en lo sucesivo), cuya base jurídica es el art. 207 TFUE, entrando este en vigor el 27 de diciembre de ese mismo año^[30].

Además de la presentación de la propuesta de reglamento relativo a la lucha contra la coerción económica por parte de la Comisión, la UE también denunció a China ante el sistema de solución de diferencias de la OMC en relación con la coerción económica ejercida contra Lituania^[31]. Tras la constitución del Grupo Especial, las dos partes informaron al Órgano de Solución de Diferencias de que habían convenido en el procedimiento para el arbitraje previsto en el art. 25 del Entendimiento sobre solución de diferencias (ESD), y regulado entre ellos por el Acuerdo Multilateral Provisional de Arbitraje de Apelación, que se podría activar una vez que el Grupo Especial emitiese su informe. Sin embargo, el 25 de enero de 2024, la UE solicitó la suspensión del trabajo del Grupo Especial en relación con este litigio, ya que, a finales de 2023, China retiró las barreras que había impuesto a los productos lituanos^[32].

2.2. La fundamentación teórica del Reglamento de lucha contra la coerción económica[Subir]

Para entender el fundamento del Reglamento ACE y cuál pueda ser la actual posición de la UE en materia de coerción económica, es esencial hacer referencia a la Comunicación de la Comisión Europea de 2021 titulada «Revisión de la política comercial: Una política comercial abierta, sostenible y asertiva»^[33]. En este importante documento de análisis la Comisión geopolítica de Von der Leyen define la autonomía estratégica abierta de la UE como la capacidad de la UE para tomar sus propias decisiones y configurar el mundo que la rodea mediante el liderazgo y el compromiso, reflejando sus valores e intereses. En la práctica, ello supone que la UE, a la vez que pretende intensificar la cooperación global en materia de comercio, está dispuesta a proteger su economía mediante la aplicación de medidas de carácter unilateral. El jefe del departamento jurídico del Servicio de Acción Exterior de la UE ha definido el concepto de la autonomía estratégica abierta señalando que la UE ha de esforzarse por encontrar soluciones multilaterales, pudiendo al mismo tiempo adoptar por sí sola medidas jurídicas para salvaguardar los valores, los intereses fundamentales, la seguridad, la independencia y la integridad de la Unión (‍Hoffmeister^, 2023: 673). Me parece también muy acertada la reflexión de que, para entender los retos potenciales que supone para la UE la «autonomía estratégica abierta», es necesario descender a un plano más práctico y examinar el conjunto de instrumentos jurídicos y medidas que esta entraña (Editorial, CMLR, 2022: 315). Pues bien, de entre ellos, sin duda, el Reglamento ACE ocupa un lugar destacado.

La autonomía estratégica abierta es reflejo de una fórmula transaccional que combina multilateralismo y unilateralismo, entre otras cuestiones (pues también existe una dimensión bilateral) (‍López-Jurado, 2025: 236). Como han indicado la Comisión y la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, «el multilateralismo ha sido y seguirá siendo el principio fundamental de la UE como medio más eficaz para gestionar las relaciones multilaterales de una manera mutuamente beneficiosa»^[34]. La propia Comunicación de la Comisión sobre la reforma de la política comercial de 2021 está plagada de referencias al multilateralismo. No podría ser de otra manera, ya que la defensa del multilateralismo es una obligación de naturaleza constitucional para la UE, teniendo en cuenta que el Tratado de la UE (TUE), tal y como ha quedado tras la reforma operada por el Tratado de Lisboa, incluye diversas referencias al multilateralismo y a la cooperación multilateral (concretamente en su art. 21, apdo. 1, in fine, o en el apdo. 2 h). Sin embargo, el compromiso a favor del multilateralismo y la cooperación internacional no es absoluto, puesto que el derecho originario de la UE no solo no prohíbe el unilateralismo, sino que, incluso, en el ámbito de la PCC, el art. 207. 1 TFUE regula de modo expreso medidas de protección comercial de carácter unilateral que pueden considerarse legítimas (esto es, conformes al derecho de la OMC), tales como los derechos antidumping o los derechos compensatorios (‍Kübeck y Mancini, 2023: 523). Además, aunque la UE mantiene su preferencia normativa por el multilateralismo y la gobernanza multilateral —a los que no deslegitima, rechaza u obvia, como sí lo hace EE. UU. (‍Hart, 2024: 96, 101)—, en la práctica constata que no siempre es posible alcanzar consensos en ese formato de actuación. De hecho, como la realidad nos lo demuestra, cada vez resulta más difícil actuar de modo multilateral en el ámbito comercial, debido a la crisis estructural que padece la OMC y que afecta tanto al proceso de nomogénesis como a la solución de controversias. En cuanto a lo primero, se ha indicado que ha sido la propia incapacidad de los miembros la OMC para abordar normativamente el desafío chino («China Inc.») —en ámbitos tales como las subvenciones de Estado, la contratación pública, las inversiones extranjeras o la coerción económica— lo que ha llevado a la UE a recurrir cada vez más a instrumentos jurídicos de carácter unilateral capaces de restablecer la igualdad de condiciones (relevel the playing field) (‍Verellen y Hofer, 2023: 5). Respecto a la segunda cuestión, cabe recordar la crisis que, desde 2019, sufre el sistema de solución de controversias de esta organización internacional debido al bloqueo del Órgano de Apelación ocasionado por el veto estadounidense al nombramiento de sus miembros (‍Hughes, 2023; ‍López-Jurado, 2021). El problema viene dado porque la UE, al poner un mayor énfasis en la acción unilateral en el ámbito de su PCC (‍López-Jurado, 2025: 246-‍259), ha dado pie a críticas que la acusan de estar practicando un proteccionismo comercial, algo que la propia UE ha tratado de conjurar adjetivando su «autonomía estratégica» en materia de PCC como «abierta».

El informe de impacto que acompañó a la propuesta legislativa de Reglamento ACE de la Comisión también señala, como justificación de la necesidad de regular la coerción económica ejercida por terceros países, la creciente utilización del comercio como arma en el ámbito internacional (weaponisation of trade), así como el crecimiento de las tensiones geoeconómicas que experimenta el actual orden internacional^[35]. La primera noción —«la utilización del comercio como arma»— se refiere específicamente a la posibilidad de utilizar medidas comerciales que incidan en la vulnerabilidad de los adversarios comerciales con el objetivo de forzar un cambio en su comportamiento (‍Farrell y Newman, 2019; ‍Hopewell, 2022: 58; ‍Lee, 2022: 405; ‍Olsthoorn, 2024: 55). Por su parte, el concepto de la geoeconomía presenta una triple dimensión. La primera de ellas subraya el reemplazamiento del orden internacional liberal previamente existente por un orden mundial caracterizado por la aceleración de la interdependencia económica. Este cambio de perspectiva conlleva una modificación del concepto de la seguridad, que va a pasar de estar relacionado exclusivamente con las cuestiones tradicionales relativas a la integridad territorial del Estado a afectar a otro tipo de riesgos y vulnerabilidades vinculadas con su economía (‍Mola, 2023: 128). Ello va a tener reflejo en los instrumentos normativos de la nueva PCC de la UE, dado que algunos de ellos profundizan en la relación existente entre comercio y seguridad, entendiendo por tal seguridad económica. Así ocurre, de modo particular, con el Reglamento para el control de las inversiones extranjeras directas de 2019^[36], con el Reglamento sobre el control de las exportaciones de productos de doble uso de 2021^[37] y, muy especialmente, con el Reglamento ACE de 2023, que ahora analizamos. La segunda dimensión de la geoeconomía incide en el papel central del Estado —si bien aquí podríamos también incluir a una organización internacional como lo es la UE, dadas sus competencias exclusivas en materia de PCC— como actor primario de las relaciones económicas internacionales y su capacidad para adoptar medidas intervencionistas diseñadas para proteger su mercado frente a los rivales estratégicos. La tercera dimensión atañe al poder geoeconómico entendido como capacidad para defender o lograr ventaja con respecto a dichos competidores estratégicos. En relación con la UE se ha afirmado que, en el pasado y a falta de un verdadero poder militar, esta ha actuado como una potencia normativa intentando externalizar sus normas y políticas. Por el contrario, el poder geoeconómico alude a una forma de ejercicio del poder más directo basado en la capacidad de adoptar medidas económicas para alcanzar objetivos geopolíticos (‍Herránz-Surrallés et al., 2024: 921-‍922).

Por último, es posible encontrar justificaciones teóricas al Reglamento ACE en el ámbito económico, concretamente en la teoría de los juegos (‍Olsthoorn, 2024: 56). En este sentido, se considera que la sola amenaza de utilización de un instrumento comercial unilateral como lo es el Reglamento ACE puede obligar al tercer Estado que ejerce la coerción económica sobre la UE o sus Estados miembros a modificar su proceder. Se sobreentiende que, en esta relación de rivalidad, las dos partes actúan como actores racionales y que ambos tratan de evitar los costes asociados a la implementación de las medidas de respuesta. El presidente de la Comisión de Comercio Internacional del Parlamento Europeo, Bernd Lange, lo ha expresado de una forma gráfica al señalar: «Sometimes you have to put a gun on the table, even when you know that you might not use it» (‍Allenbach-Ammann, 2022). Desde el punto de vista económico, también se examina el hecho de que la respuesta a la coerción económica ejercida por un tercer Estado pueda no ser necesaria, lo que ocurrirá especialmente en aquellos casos en los que la industria del actor afectado sea capaz de mitigar sus efectos económicos, cosa que puede llevar a cabo, por ejemplo, mediante un redireccionamiento de sus exportaciones hacia otros terceros mercados, o en caso de que la industria afectada por los aranceles reciba ayudas (estatales o de otro tipo) que le permitan contrarrestar su impacto^[38]. Pues bien, este tipo de circunstancias de carácter económico son tenidas en cuenta en el art. 9 del Reglamento ACE, que establece la necesidad de que la adopción (suspensión, modificación o finalización) de las medidas de respuesta se adapte al «interés de la Unión», lo que equivale a la obligación de efectuar una valoración o ponderación de los diferentes intereses en juego (‍Olsthoorn, 2024: 59). Ello conlleva el que la aprobación por parte de la UE de las contramedidas económicas (denominadas «medidas de respuesta» en dicho reglamento) no tenga que ser necesariamente automática una vez que se identifica la existencia de coerción económica.

2.3. El concepto de coerción económica[Subir]

Sin duda, el concepto de coerción económica es la gran aportación del Reglamento ACE. La determinación de la existencia de coerción económica exige, según establece el art. 2. 1 del Reglamento ACE, que se den dos requisitos. El primero de ellos consiste en que «un tercer país aplique o amenace con aplicar una medida que afecte al comercio o la inversión». El segundo es de carácter teleológico y radica en que la coerción se ejerza «con el fin de impedir o de conseguir la paralización, modificación o adopción de un acto concreto por parte de la Unión o de un Estado miembro». A su vez, el art. 2. 2 del Reglamento ACE aporta una serie de criterios auxiliares que han de ser tomados en consideración a la hora de determinar si existe coerción económica. Son los siguientes:

El término «tercer país» debe ser interpretado de forma amplia pues «incluye no solo a un tercer Estado, sino también a un territorio aduanero diferenciado u otro sujeto de Derecho internacional, ya que dichas entidades también pueden ejercer coerción económica»^[39]. Además, la coerción económica abarca no solo la adopción de medidas económicas coercitivas, sino igualmente la amenaza de su aplicación. Habrá coerción económica igualmente cuando el tercer país desarrolle un «pauta de injerencia» (art. 2. 2. b), es decir, lleve a cabo una serie de actuaciones separadas cuyo resultado final es producir la coerción económica.

La concepción amplia de la definición de coerción económica queda avalada por el informe de impacto que acompañó a la propuesta de Reglamento ACE, en el que la Comisión señaló que se considerará coerción económica cualquier tipo de medida coercitiva que afecte al comercio o a la inversión practicada sobre un Estado miembro o sobre la propia UE, ya sea esta: a) explícita (esto es, que cuente con una base jurídica concreta como, por ejemplo, la adoptada sobre la base de la sección 301 de la Ley de Comercio de 1974); b) encubierta (p. ej., la adopción de medidas de protección comercial —como las medidas antidumping o compensatorias—, pero aplicadas de modo impropio, esto es, sin que exista el comportamiento desleal que tales instrumentos regulan); o incluso, c) silenciosa (esto es, ejecutada sin recurrir a la adopción de actos jurídicos, por ejemplo, mediante un boicot a los productos o servicios procedentes de ciertos países terceros fomentado a través de medios gubernamentales)^[40]. Esta última modalidad es la que suele utilizar China para ejercer la coerción económica (‍Czapnik y Mercurio, 2023: 336). Por su parte, la doctrina ha señalado que, en su conjunto, la definición y los criterios establecidos en el Reglamento ACE constituyen una comprensión del fenómeno de la coerción económica concebido más como un standard-like que como una rule-like (‍Townley, 2019: 1172)^[41]. La definición de coerción económica es tan amplia que resulta incluso cuando la interferencia de un tercer Estado se produce en cualquier área que sea competencia de la UE o de sus Estados miembros, y no solo en relación con la política comercial o en materia de inversiones (‍Weiss y Furculita, 2024: 201).

Ahora bien, el Reglamento ACE no asume la ilegalidad de todas las actuaciones que implican el ejercicio de coerción económica, ya que exige que esta alcance «un determinado umbral cualitativo y cuantitativo, en función tanto de los objetivos perseguidos como de los medios utilizados» (apdo. 15 de la exposición de motivos del Reglamento ACE). En este punto, el art. 2. 2 a) del Reglamento aporta alguna indicación al señalar que ha de tenerse en cuenta «la intensidad, gravedad, frecuencia, duración, amplitud y magnitud de la medida del tercer país, en particular su repercusión en las relaciones comerciales o de inversión con la Unión, y la presión derivada de ella para la Unión o para un Estado miembro». Por lo tanto, «tout dépendra de l’auteur et du bénéficiaire de la coercition économique, car une mesure d’un certaine intensité, fréquence ou ampleur employée contre un État puissant peut ne avoir les mêmes effects lorsqu’elle est adoptée contre un pays plus petit» (‍Ruys y Rodríguez, 2021: 153).

Tampoco habrá coerción económica «si el tercer país actúa sobre la base de una preocupación legítima reconocida internacionalmente» (art. 2. 1. d). El apdo. 15 del Reglamento precisa dicho concepto jurídico indeterminado al señalar que

Así, la doctrina ha visto en este criterio la obligación de no actuar, por ejemplo, cuando un tercer país adopte sanciones económicas (medidas restrictivas en el lenguaje del art. 215 TFUE) basadas en decisiones que, al respecto, pueda adoptar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la base del art. 41 de la Carta. No está claro, sin embargo, el que puedan aprobarse contramedidas por parte de la UE cuando un tercer país apruebe «sanciones autónomas» o unilaterales, es decir, no sustentadas en una decisión previa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (por ejemplo, las adoptadas por EE. UU. en respuesta a la agresión de Rusia contra Ucrania) (‍Olsthoorn, 2024: 62). Desde mi punto de vista, sin embargo, y teniendo en cuenta el criterio del art. 2. 1. d), la adopción de sanciones autónomas, en un caso como el mencionado, no debería permitir al Consejo determinar que existe coerción económica. Existe, no obstante, como vemos, una amplia discrecionalidad para efectuar dicha determinación.

De igual modo, no entran en la definición de coerción económica las sanciones extraterritoriales impuestas por un tercer Estado con el objetivo de impedir que se lleven a cabo actividades comerciales de operadores extranjeros en otro tercer país. Es el caso concreto de las sanciones secundarias establecidas por EE. UU. a empresas extranjeras que negocian con Cuba, Libia o Irán. El objetivo de estas medidas extraterritoriales es maximizar la efectividad de las sanciones (primarias) de naturaleza política establecidas por EE. UU. contra dichos países. Pues bien, para contrarrestar los efectos extraterritoriales de tales medidas, la UE dispone de un instrumento específico (distinto al Reglamento ACE) denominado Reglamento de bloqueo^[42], que obliga a las empresas europeas a ignorar la legislación extraterritorial de los EE. UU. Se trata de un instrumento que no es muy exitoso pues, en la práctica, las empresas europeas eligen a menudo no respetar el Reglamento de bloqueo, ya que puede ser más perjudicial para ellas ser excluidas del mercado estadounidense o quedar sometidas a elevadas multas por parte de las autoridades estadounidenses (‍Ruys y Rodríguez, 2021: 156). La Comisión Europea ha admitido que, en ocasiones, puede producirse un solapamiento entre el Reglamento de bloqueo y el Reglamento ACE —al fin y al cabo, las sanciones extraterritoriales constituyen un ejercicio de coerción económica—, y ha dado algunas indicaciones para tratar de deslindar ambos instrumentos jurídicos^[43]. Así, señala que el Reglamento ACE se aplicará preferentemente cuando las medidas extraterritoriales de un tercer país ejerzan simultáneamente coerción económica sobre la UE o algún Estado miembro de la UE; sensu contrario, esto es, si no subyace en ellas el objetivo de interferir en la autonomía de decisión de las instituciones de la UE o de las autoridades de sus Estados miembros ejerciendo una presión sobre ellos para que cambien su política, no se aplicará el Reglamento ACE, sino el Reglamento de bloqueo^[44]. Tal distinción es, sin embargo, artificial y subjetiva. La doctrina ha puntualizado que «it is hard to imagine extraterritorial sanctions which are adopted by powerful states that do not target, at least tacitly, private actors and home state too» (‍Lonardo y Szép, 2023: 372). El debate acerca de la aplicación del Reglamento de bloqueo se ha vuelto a abrir recientemente a raíz de la aprobación de un decreto presidencial de Trump, de 6 de febrero de 2025, por el que se establecen represalias económicas (congelación de bienes en EE. UU. y prohibición de viaje a dicho país) a los funcionarios, empleados o agentes de la Corte Penal Internacional (así como a sus familiares) que hayan participado en causas contra ciudadanos estadounidenses o nacionales de aliados de los EE. UU., como Israel, a resultas de la ofensiva israelí en Gaza en respuesta a los atentados terroristas de Hamás el 7 de octubre de 2023. Con relación a este caso, se ha sugerido la posibilidad de aplicar el Reglamento de bloqueo a las nuevas medidas económicas previstas por el decreto estadounidense, pero siempre que este amplíe su ámbito de aplicación^[45].

En relación con la definición de coerción económica es necesario llamar especialmente la atención sobre la alusión que esta contiene a la denominada «soberanía de la Unión» (art. 2. 1 c) del Reglamento ACE). A mi parecer, con dicha mención no se pretende poner de relieve que el Reglamento ACE haya llevado a cabo una modificación del estatuto jurídico de la UE —que, como organización internacional que es, y a diferencia del Estado, carece de soberanía y solo tiene competencias de atribución—, sino que, más bien, lo que se persigue es subrayar la necesidad de salvaguardar una «soberanía» de tipo estratégico o geopolítico de la UE (‍López-Jurado, 2024: 443). Efectivamente, en el apartado séptimo de la motivación del Reglamento ACE se indica que «el uso de ese término y la aplicación del presente Reglamento no tienen ninguna consecuencia en cuanto a la soberanía». Ahora bien, tampoco cabe minimizar la importancia que tiene la mención a la «soberanía de la UE» en este Reglamento, ya que esta figura en la parte dispositiva del mismo, siendo, en mi opinión, el primer caso en que ello sucede en el derecho derivado de la UE. Ello permite afirmar que, con la aprobación del Reglamento ACE, el concepto de la soberanía de la UE ha traspasado el umbral de lo político para a entrar en el terreno jurídico^[46].

El Reglamento ACE considera que la coerción económica ejercida por un tercer país sobre la Unión o sus Estados miembros implica una violación del derecho consuetudinario relativo al principio de no intervención —contenido en la Declaración sobre los principios de derecho internacional, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución 2625 (XXV) de 1970)—, principio que puede ser considerado, a su vez, como un corolario del principio de la igualdad soberana regulado en el art. 2. 1 de la Carta de las Naciones Unidas. A esos principios se refiere expresamente la exposición de motivos del Reglamento ACE en sus apdos. 3 y 5, al tiempo que subraya la obligación constitucional que pesa sobre la UE ex art. 3. 5 TUE y art. 21. 1, párrafo primero, del TUE, de respetar en su acción exterior, entre otros, los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del derecho internacional. Además, dado que la UE entiende que la violación de dichos principios constituye un hecho ilícito internacional, se siente autorizada para aprobar contramedidas basadas, igualmente, en el derecho internacional consuetudinario sobre responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, tal y como las regula el proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos de 2001 (PR CDI en adelante) en sus arts. 48 a 54.

No está claro, sin embargo, que la definición de coerción económica que contiene el Reglamento ACE encaje a la perfección con el mencionado derecho internacional consuetudinario relativo al principio de no intervención, tal y como ha sido interpretado por la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en la sentencia Nicaragua contra EE. UU.^[47] (Kübeck y Mancini, 2024: 539). En efecto, en dicha sentencia la CIJ, aunque dejó abierta la posibilidad de prohibir otros métodos de coerción distintos de la fuerza militar, sostuvo que ni siquiera un embargo comercial como el impuesto por EE. UU. sobre Nicaragua vulneraba el principio consuetudinario de no intervención (‍Baetens y Bronckers, 2022). Se ha llegado incluso a dudar de que exista un derecho fundamental de los Estados a ser libres de coerción económica (‍Tzanakopoulos, 2015: 2). De hecho, al examinar la propuesta de Reglamento que le fue presentada por la Comisión, el Servicio Jurídico del Consejo llegó a señalar que «the precise definition of coertion, and thus of unauthorised intervention is not fully cristallised in international law. In addition, while countermeasures as such are considered legitimate under customary international law, the individual requirements and procedures for doing so are often debated and less clear»^[48]. El considerando 6 de la exposición de motivos del Reglamento ACE parece admitir que el Reglamento ACE ha llevado a cabo una interpretación evolutiva del principio de derecho internacional de la no intervención, sobre la base de que «la interconexión de la moderna economía mundial aumenta el riesgo de coerción económica, ya que ofrece a los países medios reforzados para dicha coerción, incluso medios híbridos»; a lo que añade que «conviene que la Unión contribuya a la creación, el desarrollo y la clarificación de marcos internacionales para la prevención y la eliminación de situaciones de coerción económica». De modo que caben dos lecturas respecto a las consecuencias que ello pueda tener en relación con la definición de coerción económica. La primera es la de considerar que la aplicación del Reglamento ACE puede poner a los Estados miembros, y a la propia UE, en la difícil disyuntiva de tener que optar entre la aplicación del principio de la no intervención, tal y como está regulado en el momento actual por el derecho internacional, o por la que ofrece el Reglamento ACE, en un escenario similar al que ha planteado la aplicación de las medidas restrictivas de la UE en el ámbito del terrorismo internacional (‍Casolari, 2023: 338). La segunda es más contemporizadora, pues considera que el concepto de coerción económica del Reglamento ACE no es sino un ejemplo de desarrollo progresivo del derecho internacional, por lo que no debería haber conflicto con el objetivo del art. 3. 5 TUE (y del 21.1 TUE, en el ámbito de la acción exterior) de que la UE contribuya «al estricto respeto y desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas». Siguiendo esta segunda línea de razonamiento, se ha afirmado que la definición y criterios de la coerción del Reglamento ACE constituye «une opinio juris précieuse qui pourrait potentiellement aider les Tribunaux internationaux à l’avenir s’ils sont accueillis positivement par la communauté internationale» (‍Ruys y Rodríguez, 2021: 153, 171).

2.4. Las contramedidas económicas [Subir]

Con todo, hay que destacar que el objetivo primario del Reglamento ACE es de carácter disuasorio. En efecto, las contramedidas, que son denominadas «medidas de respuesta» en su art. 8, están concebidas como medidas de último recurso. En este sentido, el Reglamento contempla que, antes de su adopción, la Comisión pueda explorar vías alternativas para que cese la coerción económica (art. 6). Entre ellas figuran las negociaciones directas, el sometimiento del asunto a una resolución jurisdiccional internacional, el recurso a medios diplomáticos de solución de controversias (mediación, conciliación o buenos oficios). Existe igualmente la posibilidad de plantear el asunto «en cualquier foro internacional competente, previa consulta al Consejo cuando proceda de conformidad con los Tratados». Estas ventanas de oportunidad permanecen abiertas incluso aunque ya se hayan adoptado las medidas de respuesta por parte de la UE. También se contempla la posibilidad de que la Comisión entable consultas o coopere con cualquier otro tercer país afectado por medidas de coerción económica idénticas o similares o con cualquier otro tercer país interesado, con vistas a obtener el cese de la coerción económica (art. 7).

Cuando no se alcance una solución convenida con el tercer país que ejerce la coerción económica, la reacción de la UE puede consistir en la aplicación de contramedidas comerciales. Estas contramedidas pueden tener un carácter general (cuando van dirigidas contra el tercer Estado que ejerce la coerción económica); o un carácter particular (cuando se aplican a determinadas personas físicas o jurídicas que lleven o puedan llevar a cabo actividades contempladas en el art. 207 del TFUE y estén vinculadas o asociadas al Gobierno del tercer país en cuestión). Con el fin de identificar a tales personas físicas o jurídicas, el art. 10 del Reglamento ACE precisa técnicamente las condiciones que se les exige para la aplicación de las contramedidas; también se detallan algunos requisitos de carácter procesal en materia de información y notificación, permitiéndoles la presentación de sus observaciones. El procedimiento a seguir para la adopción de los actos de ejecución —en los que figuren las personas (físicas y jurídicas) afectadas por las contramedidas de la UE— está regulado en el del art. 18 del Reglamento ACE. A los efectos de atribuir los hechos cometidos por personas físicas o jurídicas al tercer país, se ha tenido en cuenta el derecho consuetudinario internacional contenido en el art. 2 a), y los arts. 4 a 11 del PR CDI^[49]. Posiblemente la similitud entre este procedimiento y el de las medidas restrictivas del art. 215 TFUE motivó el que la Comisión, durante el proceso legislativo que condujo a la aprobación del Reglamento ACE, se planteara utilizar una base jurídica conjunta del Reglamento ACE, esto es, no solo el art. 207 TFUE (PCC), sino también el art. 215 TFUE (medidas restrictivas), cosa que descartó finalmente, eliminando la referencia a este último artículo.

La coerción económica y las subsiguientes contramedidas previstas por el Reglamento ACE son un claro ejemplo de lo que la doctrina califica como la utilización del comercio como arma (weaponisation of international trade) en los términos que han sido descritos anteriormente. Las contramedidas que la UE puede adoptar aparecen pormenorizadas en el anexo I al Reglamento ACE. Su campo de actuación es amplísimo ya que se trata de un conjunto de medidas que conllevan la imposición de derechos de aduana nuevos o más elevados, medidas que afectan al comercio de mercancías, a la contratación pública, al comercio de servicios, a la inversión extranjera directa, a los derechos de propiedad intelectual o su explotación comercial, la imposición de restricciones a la banca, los seguros, el acceso a los mercados de capitales de la Unión y otras actividades de servicios financieros. Incluso se prevé la adopción de restricciones a la comercialización en la UE de mercancías en ámbitos relacionados con sustancias químicas o en materia sanitaria y fitosanitaria^[50]. Podrán igualmente consistir en medidas que supongan el incumplimiento de las obligaciones internacionales respecto al tercer país (art. 8. 4).

En relación con este aspecto de la aplicación de medidas de respuesta de la UE frente a la coerción económica de terceros, el Reglamento ACE finalmente aprobado ha omitido una propuesta de la Comisión que reconocía a los operadores económicos privados el derecho a recuperar «todo perjuicio que les hayan causado las medidas de coerción económica» practicadas por una persona física o jurídica del tercer Estado que esté vinculada o asociada al Gobierno de ese tercer país, en la medida en que tales personas hayan contribuido a la ejecución de las medidas de coerción económica^[51].

Cabe subrayar el apdo. 5 de la exposición de motivos del Reglamento ACE, que establece que las contramedidas se fundamentan en el derecho internacional consuetudinario, concretamente en el PR CDI. No hay, por lo tanto, alusión al ESD de la OMC, que constituye, respecto a dicho proyecto de artículos, lex specialis y que dispone que, en los ámbitos regulados por los acuerdos abarcados, las contramedidas solo pueden adoptarse cuando sean aprobadas por el Órgano de Solución de Diferencias. Teniendo esto en cuenta, resulta un tanto incongruente el apdo. 12 de la exposición de motivos del Reglamento ACE, según el cual:

Resulta chocante que, con semejante afirmación, luego, en la parte dispositiva del Reglamento ACE, no haya alusión alguna al derecho de la OMC. Por consiguiente, no cabe sino pensar que el Reglamento ACE es, en este aspecto, ambiguo. No está claro si ello se debe a que la UE: a) ha tenido en cuenta la crisis que sufre actualmente el sistema de solución de diferencias de la OMC; b) entiende que la coerción económica ejercida por un tercero puede no constituir necesariamente una violación del derecho de la OMC; c) ha tomado en consideración la «jurisprudencia» de la OMC, que rechaza la adopción de medidas unilaterales en respuesta a violaciones del derecho de la OMC^[52]; o, por último, d) ello se debe a las dificultades que entrañaría la invocación, en el ámbito del sistema de solución de diferencias de la OMC, de las normas consuetudinarias de derecho internacional en relación con el principio de no intervención, o en materia de responsabilidad internacional, en una situación parecida, en relación con este último elemento de análisis, a la que se produce en el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) 2021/167, última modificación del denominado Reglamento sobre cumplimiento (‍López-Jurado, 2022: 8).

Tampoco está claro, desde el punto de vista del derecho internacional de la responsabilidad internacional, el que se pueda aprobar una contramedida colectiva por parte de la UE cuando la coerción económica es sufrida por un Estado miembro de la UE (como ocurría en el caso de Lituania), ya que el PR CDI solo permite en su art. 49 que las contramedidas sean adoptadas por el Estado lesionado contra el Estado responsable del hecho internacionalmente ilícito (‍Ruys y Rodríguez, 2021: 162). Igualmente, hay una interpretación amplia de dicho artículo al permitir la imposición de contramedidas no solo al Estado responsable de la coerción económica, sino también a personas físicas o jurídicas que lleven o puedan llevar a cabo actividades contempladas en el art. 207 del TFUE y estén vinculadas o asociadas al Gobierno del tercer país en cuestión.

2.5. La adopción de decisiones en materia de coerción económica[Subir]

La posible aplicación del Reglamento ACE en el actual contencioso económico exige, por último, que nos preguntemos cómo se adoptan las decisiones más importantes en el marco de dicho instrumento normativo. Estas son fundamentalmente dos. La primera atañe a la determinación de la existencia de coerción económica, mientras que la segunda se refiere a la imposición de las contramedidas.

La primera cuestión —esto es, la determinación de la existencia de coerción económica— fue objeto durante las negociaciones interinstitucionales de importantes tensiones entre, por una parte, la Comisión y el Parlamento Europeo y, por otra, el Consejo. En su propuesta de Reglamento, la Comisión estableció que la determinación de la existencia de coerción económica por parte de un tercer país le correspondería a la propia Comisión, solución que, con algunas modificaciones menores, avaló el Parlamento Europeo^[53]. Sin embargo, cuando el asunto llegó en primera lectura ante el Consejo, y debido a la presión ejercida por un numeroso grupo de Estados miembros^[54], este propuso que fuera él la institución encargada de adoptar esa importante decisión. Pues bien, el art. 5, apdo. 5, del Reglamento ACE se decanta a favor de la posición defendida por el Consejo. De este modo, será el Consejo quien determine la existencia de coerción económica mediante un acto de ejecución aprobado por mayoría cualificada y en un plazo de ocho semanas, si bien previa propuesta de un acto de ejecución por parte de la Comisión^[55]. La Comisión también podrá proponer al Consejo que solicite al tercer país la reparación del perjuicio causado a la Unión, una evaluación que «se basará, en particular, en la naturaleza y el alcance del perjuicio causado y en la obligación general, con arreglo al Derecho internacional consuetudinario, de reparar íntegramente el perjuicio causado por un hecho internacionalmente ilícito». Además, el Consejo podrá modificar, por idéntica mayoría, las propuestas de actos de ejecución de la Comisión. En definitiva, los Estados miembros de la UE han querido hacerse con el control de la importante decisión de determinar la existencia de la coerción económica, que se tomará, como hemos visto, aplicando los laxos criterios del art. 2. 2 anteriormente analizados. El apdo. 18 de la exposición de motivos del Reglamento ACE puntualiza, en relación con esta cuestión, que «la atribución de competencias de ejecución al Consejo se limita a las circunstancias derivadas de la coerción económica y a abordarlas y no debe considerarse un precedente».

El que se confiera al Consejo competencias de ejecución se puede explicar mediante el argumento de que estamos ante uno de esos «casos específicos debidamente justificados» a los que alude el art. 291. 2 TFUE^[56]. La excepcionalidad se justificaría, en este caso, por la importancia y gravedad de la decisión que ha de ser adoptada. En este sentido, la doctrina ha señalado que el que sea el Consejo, y no la Comisión, quien determine la existencia de coerción económica es el fruto de un compromiso político. También ha indicado que la solución finalmente adoptada ha supuesto un reajuste, desde el punto de vista del equilibrio institucional, que se puede explicar por la proximidad que presenta la decisión acerca de la existencia de coerción económica con el ámbito de la seguridad (‍Schaupp, 2024: 142). Para algún autor, incluso, la Comisión geopolítica de Von der Leyen ha jugado un papel crucial al cerrar la brecha existente entre los diferentes ámbitos de la acción exterior de la UE (‍Szép, 2024: 1379). También hay quien opina que, al hacerlo, se han superado los límites de la competencia exclusiva de la UE en materia de PCC en detrimento de la PESC (‍Verellen y Hofer, 2023: 9). Por último, se ha llegado incluso a afirmar que, con el Reglamento ACE, la política exterior se ha transformado en política comercial (‍Freudlsperger y Meunier, 2024: 1065), con el consiguiente impacto que todo ello conlleva en la arquitectura constitucional de la UE.

No obstante, llevar a cabo esta vinculación entre los dos ámbitos de la acción exterior de la UE era algo necesario para resolver la desventaja que sufre la UE en relación con sus más directos rivales geopolíticos. En efecto, estos (ya sea China o los EE. UU.) son Estados, por lo que centralizan las decisiones a tomar tanto en materia de comercio como de política exterior (‍Freudlsperger y Meunier, 2024: 1066), con las consecuencias positivas que ello comporta, pues les permite actuar con celeridad. Pensemos particularmente en el caso de China, que dispone, desde 2021, de un instrumento legislativo que le permite actuar para contrarrestar las sanciones extraterritoriales extranjeras; o de EE. UU., que, aunque no posee un instrumento semejante, puede utilizar la sección 301 de la Ley de Comercio de 1974, entre otras disposiciones que otorgan competencia al presidente de los EE. UU. en materia de comercio internacional^[57]. Sin embargo, en la UE —una organización internacional regida por el principio de atribución de competencias—, los diferentes ámbitos de la acción exterior a los que nos referimos (PESC y PCC) se rigen por mecanismos de adopción de decisiones diametralmente opuestos (unanimidad en PESC v. mayoría cualificada en PCC). Quizás se haya preferido utilizar como base jurídica exclusiva para regular esta materia el art. 207 TFUE, relativo a la PCC, porque la unanimidad que rige la PESC es difícil de conseguir. Ello es aún más evidente en el actual panorama político de la UE, en donde hay Estados miembros que podrían actuar como «caballos de Troya», impidiendo una acción frente a determinados terceros países con los que mantienen una especial relación de connivencia política.

Es posible, no obstante, disociar la decisión adoptada en el marco de la PCC de una posible decisión PESC en esta materia. Efectivamente, el apdo. 9 de la exposición de motivos del Reglamento ACE señala que una decisión adoptada de conformidad con el Reglamento ACE no impedirá otra posible acción de la UE en materia de PESC, y que esta última habrá de ser tenida en cuenta «a la hora de considerar cualquier respuesta a la coerción económica por parte de un tercer país». En este mismo sentido, el art. 11. 2 del Reglamento ACE establece que, para valorar las medidas de respuesta, la Comisión tendrá en cuenta «todas las acciones pertinentes conforme a la política exterior y de seguridad común de la Unión». En cualquier caso, la eventual adopción de las medidas PESC habrá de ser coherente con respecto a las adoptadas en virtud del Reglamento ACE y viceversa, de conformidad con el art. 21. 3 TUE^[58].

Cabe, por último, señalar que, si el Consejo se ha reservado para sí la determinación de la existencia de coerción económica, no ha ocurrido lo mismo con las denominadas «medidas de respuesta» (en realidad, contramedidas). Estas últimas pueden ser adoptadas, de entre aquellas que figuran en el anexo I al Reglamento, por la Comisión mediante un acto de ejecución y siempre que las medidas de arreglo pacífico de los arts. 5 y 6 no hayan dado resultado. Deben darse, además, dos elementos cumulativos: a) que la acción se considere necesaria para proteger los intereses y los derechos de la Unión y de sus Estados miembros; y b) que la adopción de medidas de respuesta redunde en interés de la Unión (art. 8. 1). La utilización de estos conceptos jurídicos indeterminados («acción necesaria», «interés de la Unión») otorga a la Comisión un amplio poder discrecional a la hora de adoptar el acto de ejecución. El acto de ejecución de la Comisión será, además, aprobado siguiendo el procedimiento del comité al que se refiere el art. 18, apdo. 2, del Reglamento ACE, un procedimiento que le permite adoptar el acto cuando el comité lo avale por mayoría cualificada, pero —y también aquí se ha hecho notar la presión del Consejo— que le impide adoptarlo cuando el comité emita un dictamen desfavorable o «no emita ningún dictamen»^[59].