EL BANCO CENTRAL EUROPEO, UNA INSTITUCIÓN EN ADAPTACIÓN CONSTANTE AL CONTEXTO ECONÓMICO CAMBIANTE: DE LA UNIÓN MONETARIA A LA UNIÓN BANCARIA

1. El objetivo primordial de la estabilidad de precios[Subir]

Los arts. 127.1 y 282.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el art. 2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (Estatutos del SEBC) establecen que el objetivo primordial del SEBC es el mantenimiento de la estabilidad de precios. La referencia al SEBC en este artículo ha de entenderse de conformidad con el art. 139.2.a) TFUE y el art. 42.2 de los Estatutos del SEBC, que establecen respectivamente que el objetivo de la estabilidad de precios no se aplica a aquellos Estados miembros que no cumplen las condiciones necesarias para la adopción del euro (denominados «Estados miembros acogidos a una excepción»). Estos Estados miembros conservarán sus competencias en el ámbito de la política monetaria con arreglo a su legislación nacional. Esto no significa que los Estados miembros acogidos a una excepción se encuentren completamente al margen del art. 127.1 TFUE, ya que, de acuerdo con el art. 131 TFUE, estos Estados miembros deberán velar por que su legislación nacional, incluidos los Estatutos de su banco central nacional, sea compatible con los Tratados y con los Estatutos del SEBC^[2].

El derecho primario de la Unión no dota al objetivo primordial de la estabilidad de precios de una definición exacta. Esta definición tampoco es adoptada por el legislador europeo. Es el Consejo de Gobierno del BCE quien ha elaborado definiciones de naturaleza cuantitativa de este objetivo, con el fin de ofrecer referencias para la ejecución de la política monetaria, al igual que para el acomodo de las expectativas en cuanto a la orientación futura de los precios. En la primera estrategia de política monetaria adoptada por el Consejo de Gobierno del BCE el 13 octubre de 1998, se definió la estabilidad de precios como «un incremento interanual del índice de precios de consumo armonizado (IPCA) para la zona del euro inferior al 2 %». También se estableció que «la estabilidad de precios debe mantenerse a medio plazo», reconociendo, por tanto, la existencia de una volatilidad de corto plazo en los precios que no puede disciplinarse a través de la política monetaria (‍Banco Central Europeo, 1998). Esta definición fue, de nuevo, confirmada por el Consejo de Gobierno del BCE en la evaluación exhaustiva de la estrategia de política monetaria del BCE llevada a cabo en el año 2003, eso sí, estableciendo que se procurará mantener las tasas de inflación inferiores pero próximas al 2 % a medio plazo (‍BCE, 2003). En la última evaluación de la estrategia de la política monetaria del año 2021, el concepto de estabilidad de precios fue redefinido como el mantenimiento de una inflación simétrica del 2 % a medio plazo (‍BCE, 2021). La simetría se refiere a la desaprobación tanto de las desviaciones negativas como de las positivas del objetivo primordial.

La primera de las funciones que deben ser desarrolladas por el Eurosistema, de acuerdo con el art. 127.2 TFUE y el art. 3 de los Estatutos del SEBC, es la definición y ejecución de la política monetaria. En este sentido, la existencia del objetivo primordial de la estabilidad de precios junto a la definición cuantitativa de este objetivo primordial hace que, antes de que el Consejo de Gobierno adopte una determinada decisión de política monetaria, este deba valorar como presupuesto general de actuación si las perspectivas de inflación se desvían del objetivo del 2 % al medio plazo. En caso afirmativo, el Consejo de Gobierno deberá entonces evaluar la intensidad y tipo de operaciones de política monetaria a ejecutar para lograr ese objetivo. Esta evaluación se centra particularmente en la llamada «transmisión de la política monetaria», es decir, en los efectos que las operaciones de política monetaria tienen en diversos factores que en su conjunto tienden a influenciar la evolución de los precios. Entre los factores afectados por las decisiones de política monetaria se encuentran: los tipos de interés de mercado, las expectativas sobre los tipos de interés futuro y los niveles de inflación futura, los precios de los activos y los tipos de cambio, las decisiones de ahorro, consumo e inversión de hogares y empresas, o la oferta de préstamos bancarios.

Con el fin de alcanzar el objetivo primordial de la estabilidad de precios y llevar a cabo las funciones establecidas en el art. 127.2 TFUE, incluida la definición y ejecución de la política monetaria de la Unión, el art. 18 de los Estatutos del SEBC afirma que los bancos centrales podrán realizar operaciones de mercado abierto («operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente […] valores y otros instrumentos negociables») y operaciones de crédito «con entidades de crédito […] basando los créditos en garantías adecuadas»^[3]. De conformidad con el art. 18.2 de los Estatutos del SEBC, el BCE establecerá los principios generales para las operaciones de mercado abierto y las operaciones de crédito que realice el Eurosistema^[4].

La segunda frase del art. 127.1 TFUE exige que el BCE «apoye las políticas económicas generales de la Unión con vistas a contribuir a la consecución de los objetivos de la Unión establecidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea»^[5]. Dado que el BCE solo puede apoyar políticas económicas generales «sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios», este objetivo se califica como secundario, ya que está jerárquicamente subordinado al objetivo de mantener la estabilidad de precios. El carácter secundario de este objetivo significa en la práctica que, si el Consejo de Gobierno puede elegir entre dos opciones de política monetaria que no contribuyen por igual a la estabilidad de precios, pero la opción subóptima en este sentido proporciona un mayor apoyo a las políticas económicas generales, el Consejo de Gobierno debe elegir la opción que sea más eficaz para mantener la estabilidad de precios y no la que proporciona un mayor apoyo a las políticas económicas generales. En cambio, si el Consejo de Gobierno puede elegir entre dos opciones de política monetaria que contribuyen por igual al mantenimiento de la estabilidad de precios, pero una de ellas proporciona un mayor apoyo a las políticas económicas generales de la Unión, el Consejo de Gobierno debe elegir la segunda, suponiendo que todos los demás factores pertinentes como los efectos de estas medidas sean iguales (‍Ioannidis et al., 2021: 15). En este sentido, también parece existir un reconocimiento de plausibilidad, basada en la literalidad de la segunda frase del art. 127.1 TFEU, de que el Consejo de Gobierno podría sustentar una medida de política monetaria sobre la base jurídica única del objetivo secundario, siempre que ello no perjudique la estabilidad de precios (‍Ioannidis et al., 2021 16). Es en este contexto donde el Consejo de Gobierno ha adoptado medidas, como la de inclinar la reinversión de los ingresos de los bonos vencidos dentro del programa de compra de bonos corporativos en otros nuevos emitidos por compañías con mejor desempeño climático, con el objetivo de mitigar los riesgos financieros relacionados con el clima (‍BCE: 2024b)^[6].

2. Desarrollo de la política monetaria del Eurosistema: la relevancia de los programas de compra de activos[Subir]

Antes del inicio de la crisis de deuda soberana, el Consejo de Gobierno realizaba su política monetaria principalmente fijando un objetivo para el tipo de interés a un día en el mercado monetario interbancario (es decir, el tipo de interés al que los bancos comerciales se prestan fondos a un día) y ajustando la oferta de dinero del Banco Central a ese objetivo a través de operaciones de crédito, como las operaciones principales de financiación (OPF)^[7]. Es decir, en el período de lo que se ha denominado «política monetaria convencional», los bancos centrales no intervenían realizando importantes operaciones de mercado abierto, como, por ejemplo, comprando deuda del sector público de Estados miembros ni deuda corporativa u otros tipos de deuda (‍Bini Smaghi, 2009).

A partir de 2009 y hasta 2022, el Consejo de Gobierno tuvo que desarrollar de forma paulatina una política monetaria no convencional, principalmente mediante operaciones de mercado abierto de compra de activos, pero también de nuevas operaciones de crédito. Esto se debió a la necesidad de un estímulo monetario adicional en un contexto de baja inflación que no puede alcanzarse únicamente mediante operaciones de crédito e igualmente a la existencia puntual de daños en el sistema de transmisión de la política monetaria. Durante este período, el BCE adquirió activos financieros en el ámbito de los programas de compra de activos. Varios de estos programas finalizaron ya antes de la adopción y aplicación por parte del Consejo del Gobierno del primer gran programa de compra de activos, tanto públicos como del sector privado, que fue el programa de compra de activos (Asset Purchase Programme; en lo sucesivo, APP) a mediados de 2014. Este es un programa «paraguas» compuesto por cuatro programas de compra de activos: el tercer programa de compra de bonos garantizados, el programa de compra de valores respaldados por activos, el programa de compra de bonos corporativos y el programa de compras del sector público (Public Sector Purchase Programme; en lo sucesivo, PSPP)^[8].

Dentro del APP, destaca principalmente por su tamaño el PSPP. El PSPP combina las compras por parte del BCE y de los bancos centrales nacionales de títulos de deuda negociables emitidos por gobiernos centrales, regionales y locales, y organismos reconocidos elegibles, con las compras únicamente por parte de los bancos centrales nacionales de títulos de deuda negociables emitidos por organizaciones internacionales elegibles y bancos multilaterales de desarrollo. El BCE compró únicamente títulos de deuda de gobiernos centrales, regionales y locales y organismos reconocidos por un importe del 8 % del total de las compras, asignación que modificó posteriormente al 10 %. Los bancos centrales nacionales compraron estos títulos de deuda y también títulos de deuda emitidos por instituciones internacionales o supranacionales elegibles ubicadas en la zona del euro. La compra de deuda bajo el PSPP, incluida la reinversión de los pagos de los valores vencidos, cesó en julio de 2023. En marzo de 2020, el Consejo de Gobierno anunció un programa de compras de emergencia frente a la pandemia (Pandemic Emergency Purchase Programme; en lo sucesivo, PEPP) de 750 000 millones de euros, en virtud del cual los bancos centrales de la zona del euro realizarían compras adicionales a las que se llevan a cabo en el marco del APP. Con el PEPP el Consejo de Gobierno buscaba contrarrestar los riesgos graves que, para la estabilidad de precios, el mecanismo de transmisión de la política monetaria y las perspectivas económicas en la zona del euro planteaba el COVID-19. La dotación inicial se incrementó posteriormente en 1 100 000 millones de euros hasta un total de 1850 billones de euros y la duración del programa se amplió desde finales de 2020 hasta junio de 2021. En diciembre de 2021, el Consejo de Gobierno decidió suspender las compras netas de activos en el marco del PEPP a finales de marzo de 2022. Al mismo tiempo, el Consejo de Gobierno decidió que los pagos de principal que vencieran de los valores adquiridos en el marco del PEPP se reinvertirían al menos hasta finales de 2024, y que la futura reducción de la cartera del PEPP se gestionaría de forma que no interfiriera en la orientación monetaria adecuada. En diciembre de 2023, el Consejo de Gobierno anunció la intención de cesar las reinversiones en el marco del PEPP a finales de 2024.

El balance de los bancos centrales se ha ampliado considerablemente como resultado de los programas de compra. Desde el 2022 hasta hoy día el Consejo de Gobierno, enfrentado a una situación repentina de aumento de inflación, ha implementado una política monetaria de retirada paulatina de los estímulos monetarios a fin de contribuir al retorno oportuno de la inflación al objetivo del 2 % (‍Tuori, 2023: 501). Además, la reducción del tamaño de los balances de los bancos centrales contribuye a mitigar precisamente los efectos colaterales negativos de los balances extensos que mantienen los bancos centrales como resultado de los programas de compra de activos. Uno de estos efectos —que, sin embargo, no parece tener una incidencia inmediata sobre el mecanismo de transmisión de la política monetaria o la estabilidad de precios— es el aumento de los riesgos de crédito y de duración, que tendrían como resultado —en caso de su hipotética materialización— pérdidas elevadas en las cuentas de resultados de los bancos centrales. En este sentido, es necesario señalar que varios bancos centrales del Eurosistema han presentado pérdidas durante el ejercicio contable del año 2023 y que, además, probablemente presentarán pérdidas en los próximos ejercicios contables. Esto se debe a la situación actual de exceso de liquidez procedente de la expansión cuantitativa mediante los programas de compra de activos y de un tipo de interés más elevado para la facilidad de depósito^[9], no siendo los bancos centrales capaces de compensar la remuneración de estos depósitos con el rendimiento muy moderado o incluso negativo de los activos adquiridos durante el período de expansión cuantitativa y que todavía permanecen en el balance. A esto hay que añadir que la remuneración negativa que llegó a existir durante el período de expansión cuantitativa —más específicamente desde junio de 2014 hasta julio de 2022— con el tipo de interés negativo en la facilidad de depósito se encuentra en la actualidad situada en terreno positivo. Por tanto, si el Consejo de Gobierno decide desarrollar una política de ajuste cuantitativo «pasiva» mediante la no adquisición de nuevos activos, los riesgos de crédito y duración se irán extinguiendo a medida que esos activos maduren y desaparezcan de los balances de los bancos centrales^[10].

Como se expone en las secciones 3 y 4 de este trabajo, la adopción e implementación de los programas de compra de activos por el Eurosistema tuvieron repercusiones jurídicas, basadas principalmente en la idea de que estos programas —y más específicamente el OMT y el PSPP— supondrían el ejercicio de una política de mutualización de la deuda pública no permitida en derecho constitucional o en derecho primario de la UE (‍Sinn, 2018: 1409). Como también se muestra en la sección 5 de este trabajo, la acumulación de pérdidas por parte de bancos centrales del Eurosistema no parece generar tensiones de índole jurídica, pero sí puede llegar a plantear cuestiones acerca de la necesidad de la recapitalización de estos, en línea con el principio de independencia financiera (‍Báez Seara, 2023: 512).

3. Confines de la política monetaria: actuar conforme al mandato[Subir]

La cuestión los confines de la política monetaria de la Unión en relación con la actuación del Eurosistema fue planteada por el Tribunal Constitucional Federal de Alemania (TCFA) en dos cuestiones prejudiciales remitidas al TJUE en los asuntos Gauweiler y Weiss, decididos por el TJUE en 2015 y 2018, respectivamente. En su respuesta, esencialmente, a esta cuestión el TJUE estableció que el criterio principal para determinar si una medida adoptada por el Consejo de Gobierno del BCE está comprendida dentro del ámbito de la política monetaria son los objetivos de esa medida, al igual que los medios que la medida utiliza para alcanzar esos objetivos^[11]. En este sentido, el TJUE señala que, pese a la ausencia de una definición de política monetaria en el derecho primario, los objetivos y medios sí están establecidos, por lo que se entiende que la determinación sobre si una medida concreta adoptada por el Consejo de Gobierno es una medida de política monetaria es fundamentalmente un asunto de elucidar si su objetivo se alinea con el de la estabilidad de precios y si esta medida entra dentro de los instrumentos que pueden ser adoptados y aplicados por el Consejo de Gobierno y el Eurosistema dentro del ámbito de la política monetaria, establecidos en los arts. 17 a 24 del Protocolo del SEBC. En este sentido, el TJUE determinó que, si la medida (que en Gauweiler era el programa de compra de activos OMT y en Weiss del PSPP) tiene un objetivo específico que contribuye al objetivo primordial de mantener la estabilidad de precios, entonces puede entenderse que la medida se ajusta al mandato del SEBC^[12]. El TJUE también aclaró que, si una medida adoptada por el Consejo de Gobierno persigue un objetivo de política monetaria, las repercusiones o efectos indirectos de esta en la política económica de los Estados miembros no son suficientes para negar el estatus de política monetaria a estas medidas^[13]. Esto es así aunque los «efectos indirectos» hayan sido previstos por el Consejo de Gobierno a la hora de adoptar el programa, ya que para ejercer influencia en las tasas de inflación el Consejo de Gobierno debe necesariamente recurrir a medidas que produzcan determinados efectos sobre la economía real^[14]. En cuanto a si la medida se ajusta a los medios o instrumentos previstos para alcanzar los objetivos de política monetaria, basta analizar si la forma en la que la medida opera concuerda con las medidas o instrumentos establecidos en los arts. 17 a 24 del Protocolo. En este sentido, tanto en el caso del OMT como en el del PSPP, estos programas se basan en el art. 18 del Protocolo, que establece que los bancos centrales nacionales pueden, en principio, operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente instrumentos negociables en euros, con el fin de alcanzar los objetivos del Eurosistema^[15].

En segundo lugar, los arts. 119, apdo. 2, y 127, apdo. 1, del TFUE, en relación con el art. 5, apdo. 4, del TFUE, exigen que las medidas de política monetaria sean proporcionales. El TJUE estableció que para que una medida sea considerada como conforme con los límites de la política monetaria, esta debe ceñirse al principio de proporcionalidad. Esto supone, según el criterio del TJUE, que las medidas adoptadas por el Consejo de Gobierno deben ser «idóneas para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no sobrepasar los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos»^[16]. Además, el principio de proporcionalidad exige ponderar los diferentes intereses en juego con objeto de evitar que, al aplicar la medida en cuestión, pudieran producirse inconvenientes manifiestamente desproporcionados a los objetivos perseguidos por esta^[17]. En la observancia de estos criterios en materia de política monetaria, el TJUE reconoce al Consejo de Gobierno una «amplia facultad de apreciación» debido al carácter técnico y complejo de las elecciones y evaluaciones que debe efectuar a la hora de adoptar las medidas oportunas^[18].

En lo que se refiere al control de idoneidad, el TJUE se limita a determinar la inexistencia de un error manifiesto de apreciación en el análisis económico del SEBC a la hora de determinar que en las condiciones monetarias y financieras existentes la medida adoptada podría contribuir al objetivo en cuestión y, por ende, a la estabilidad de precios^[19].

En lo que se refiere a la determinación de si la medida sobrepasa de forma manifiesta lo que es necesario para alcanzar el objetivo, el TJUE se basa en el diseño de la medida de forma que sus modalidades de aplicación estén supeditadas a los objetivos que la medida persigue^[20]. Aquí el TJUE se refiere —al igual que a la hora de determinar si los programas de compra de bonos se ajustan a la prohibición de financiación monetaria— a una serie de garantías que aseguren que la medida no sobrepase de forma manifiesta lo necesario para alcanzar el objetivo del programa de compra. Para el caso del PSPP, el TJUE señala, en primer lugar, el carácter selectivo del programa que hace que la acción del SEBC tenga efectos en las condiciones financieras de la zona euro en su conjunto y no responda a las necesidades específicas de financiación de determinados Estados miembros^[21]. En segundo lugar, el TJUE establece que los criterios de admisibilidad de los bonos en relación con su calidad crediticia hacen que, cuando estos son comprados en los mercados secundarios, los bancos centrales nacionales no adquieran títulos con un nivel de riesgo significativo^[22]. En tercer lugar, el TJUE señala la aplicación limitada del programa de compra a lo estrictamente necesario para alcanzar su objetivo y, por tanto, su carácter temporal. En cuarto y último lugar, el TJUE hace referencia a las limitaciones que se establecen a la cantidad de bonos que puedan adquirirse por los bancos centrales nacionales de antemano. Aquí el TJUE destaca la consideración de que la eficacia del programa se basa en la adquisición y la conservación de un gran volumen de bonos soberanos, lo que implica que las compras de bonos tengan un volumen suficiente, al igual que la necesidad de que los bancos centrales mantengan esos bonos adquiridos y que incluso reinviertan los importes resultantes de su devolución en el momento de su vencimiento^[23].

Por último, en lo referente a la ponderación de los diversos intereses en juego con objeto de evitar que al aplicar la medida en cuestión pudieran producirse inconvenientes manifiestamente desproporcionados a los objetivos del programa de compra, el TJUE se centró en la limitación del riesgo de pérdidas para los bancos centrales compradores de deuda. En este sentido, el TJUE, basándose también en el diseño del programa de compra de activos, subrayó cómo la supeditación de la compra de activos a que estos cumplan estrictos criterios de admisibilidad en términos de calificación crediticia, al igual que los límites de compra por emisión y emisor de deuda, limita la exposición de los bancos adquirientes al eventual impago de un emisor. El TJUE también indica a este respecto que las reglas de reparto de las eventuales pérdidas limitan su distribución entre los bancos centrales compradores a ciertos activos que representan solo el 10 % del total de los activos adquiridos en el programa de compra y que, por tanto, un banco central que no haya sufrido pérdidas en los activos adquiridos no se verá sujeto a tener que soportar pérdidas de otro banco nacional que sí las haya sufrido^[24].

4. La prohibición de financiación monetaria con relación a los programas de compra de activos[Subir]

El art. 123.1 TFUE prohíbe la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el BCE y por los bancos centrales en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de derecho público o empresas públicas de los Estados miembros. También prohíbe la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el BCE o los bancos centrales nacionales. Según el TJUE, la prohibición de financiación monetaria tiene por objeto alentar a los Estados miembros a seguir una sana política presupuestaria que evite que la financiación monetaria de los déficits públicos desemboque en niveles excesivamente elevados de deuda o en déficits excesivos en los Estados miembros. De ahí que, pese a la flexibilidad que se otorga al Consejo de Gobierno a la hora de diseñar las medidas específicas de política monetaria, esta no pueda ser un instrumento que permita a los Estados miembros rehuir una sana política presupuestaria.

En el caso de que parte de la política monetaria se materialice en compras de obligaciones del sector público en los mercados secundarios por parte de los bancos centrales del Eurosistema a través de un programa de compra de activos, entonces esas compras deben desarrollarse junto con un sistema de garantías que asegure que estas no infrinjan el desarrollo de una sana política presupuestaria por parte de los Estados miembros.

En primer lugar, deben existir medidas de protección en la aplicación del programa de compra de bonos del sector público por parte de los bancos centrales en los mercados secundarios que impidan que esas compras tengan un efecto equivalente a su compra en los mercados primarios y que, por tanto, exista una violación del art. 123.1 TFUE cuando establece que «queda prohibida […] la adquisición directa [en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales] de instrumentos de deuda por el Banco Central Europeo o los bancos centrales nacionales». Ausentes esas medidas, podría existir una certidumbre en los operadores económicos que adquieran esos bonos en los mercados primarios de que estos serán comprados por los bancos centrales en los mercados secundarios «en un plazo determinado y en condiciones que permitan a esos operadores del mercado actuar, de hecho, como intermediarios del SEBC para la compra directa de esos bonos»^[25]. Las garantías a las que se refiere el TJUE evitarían, por tanto, que las condiciones de emisión de los bonos en el mercado primario se viesen alteradas por la certeza de que los bancos centrales del Eurosistema recomprarían los bonos tras su emisión^[26].

Como consecuencia de ello, las garantías deben evitar que un operador privado que adquiere los bonos del sector público en el mercado primario actúe como intermediario de los bancos centrales que adquirirán los bonos del sector público en el mercado secundario. El TJUE señala diversas protecciones incluidas en el diseño del programa de compra que además están adecuadas al programa de compra. Tanto el OMT como el PSPP comparten como garantía el período de black out o el plazo mínimo a respetar entre la emisión de un título en el mercado primario y su recompra en los mercados secundarios^[27]. Esto permite que los bonos emitidos no puedan ser comprados por los bancos centrales del Eurosistema inmediatamente después de su emisión^[28]. El TJUE señala igualmente como garantía en el PSPP la existencia de límites de cuota a la hora de adquirir los bonos en relación con el emisor de los bonos (issuer limits) y límites de cuota en relación con la emisión concreta de esos bonos (issue limits). Estos límites generan en el operador privado que ha adquirido estos bonos del sector público en el mercado primario la incertidumbre de si podrá o no revenderlos al banco central correspondiente en los mercados secundarios^[29].

En segundo lugar, deben existir garantías en la aplicación del programa de compra de activos que aseguren que la influencia de las compras de bonos del sector público por parte de los bancos centrales en los mercados secundarios en las condiciones de financiación de los Estados miembros no neutralice en estos últimos la incitación a aplicar una sana política presupuestaria^[30]. Aquí el TJUE reitera la afirmación ya establecida en relación con la delimitación de la actuación del BCE conforme a su mandato de que la facilitación por parte de un programa de compra de la financiación de los Estados miembros no resulta decisiva para determinar si se ha neutralizado el ímpetu de aplicar una sana política presupuestaria «dado que la dirección de la política monetaria implica influir de modo continuado en los tipos de interés y en las condiciones de refinanciación de los bancos, lo que necesariamente entraña consecuencias para las condiciones de financiación del déficit público de los Estados miembros»^[31]. Lo que sí supondría una violación de la prohibición de financiación monetaria sería la certeza por parte de los Estados miembros de que la compra futura por parte del Eurosistema de los bonos emitidos evitaría que estos tuvieran que buscar financiación de los mercados en caso de déficit o que estos quedasen protegidos contra las consecuencias que pueda derivarse de la evolución de su situación macroeconómica o presupuestaria^[32]. La primera garantía en contra de esa certeza —y en relación con el PSPP— es el carácter temporal del programa, ya que, según este, solo se prolongará hasta que el Consejo de Gobierno observe un ajuste sostenido en la senda de la inflación que sea coherente con su objetivo de alcanzar a medio plazo tasas de inflación inferiores pero cercanas al 2 %^[33]. Por tanto, los Estados miembros, al no tener asegurada la continuidad del programa a medio plazo, no pueden tener la certeza de que el PSPP pueda servirles de protección ante una eventual evolución negativa de su situación macroeconómica y presupuestaria. El TJUE también se refiere a un grupo de garantías dirigidas a limitar los efectos de los programas de compra de bonos sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria mediante la restricción del volumen total de bonos de un Estado miembro que pueden ser adquiridos a través del programa de compra de bonos. En el marco del PSPP, el TJUE menciona el límite mensual a la compra de bonos del Estado miembro, además de los límites de cuota en relación con el emisor de los bonos (issuer limits) y en relación con la emisión concreta de los bonos (issue limits). Además, dentro de este grupo de garantías se incluye el requisito establecido en la Decisión (EU) 2020/118 de que las compras se lleven a cabo de acuerdo con la clave de suscripción del capital del BCE y de que cada banco central nacional compre los bonos emitidos por el propio Estado miembro^[34]. Por último, el TJUE se refiere a un tercer grupo de garantías que posibilitarían que, si un Estado miembro no sigue una sana política presupuestaria, los bonos potencialmente adquiribles dentro del universo PSPP sean excluidos del programa de compra teniendo en cuenta los criterios de admisibilidad de los bonos basados en la evaluación de la calidad crediticia^[35].

5. Principio de independencia de los bancos centrales: las sentencias OLAF y Banka Slovenije[Subir]

La independencia de los bancos centrales es una característica común en las economías modernas. La explicación convencional afirma que un banco central independiente estará más protegido de interferencias políticas que, de materializarse, supondrían políticas monetarias más expansivas con el fin de aumentar los niveles de empleo a corto plazo, pero que, sin embargo, supondrían en el medio plazo niveles más altos de inflación (‍Mersch, 2017). Sin embargo, por sí sola, la independencia del banco central pude no ser suficiente para resolver el sesgo inflacionario. En un artículo influyente, Rogoff propuso la delegación de la política monetaria a un banquero central «conservador en peso» que otorgue un mayor peso a las consecuencias negativas engendradas por la inflación que el Gobierno (Rogoff, 1985: 1170). Esta idea evolucionó, en el caso del Eurosistema, en un diseño en el que la estabilidad de precios se considera el objetivo principal. La independencia del banco central se combina entonces con un mandato limitado para la estabilidad de precios, y así los bancos centrales tienen la capacidad de decidir sobre los instrumentos de política monetaria que utilizarán para perseguir un objetivo preestablecido (es decir, la estabilidad de precios) de manera consistente a lo largo del tiempo (‍Dobre, 2023: 90-‍94).

Como se ha señalado anteriormente, de conformidad con el art. 127.1, primera frase, TFUE, el objetivo primordial del SEBC es mantener la estabilidad de precios. De conformidad con el art. 127.2, primer guion, TFUE, una función básica que se lleva a cabo a través del Eurosistema es la de definir e implementar la política monetaria de la Unión. En el desempeño de dichas funciones por parte de los bancos centrales, las autoridades nacionales y de la Unión deben respetar el principio de independencia del banco central al que hace referencia el art. 130 TFUE. Según este artículo,

El principio de independencia del banco central exige, principalmente, que se garantice su independencia institucional no recibiendo (ni aceptando o solicitando) instrucciones de los Estados miembros o de organismos de la Unión, en el sentido literal del art. 130 TFUE; al igual que su independencia financiera garantizando que la autoridad en cuestión no pueda situar a los bancos centrales en una posición en la que sus recursos financieros y su patrimonio neto, incluido su capital, sean insuficientes para llevar a cabo sus funciones relacionadas con el SEBC^[36].

En el caso preciso del BCE, el ámbito material de la independencia institucional frente a los organismos de la Unión fue redefinido por el TJUE en la llamada sentencia OLAF (Office européen de lutte antifraude) del año 2003. Hasta ese momento, existía la idea de que «el BCE no está vinculado institucionalmente a [la Unión] [y] nunca actúa como instrumento financiero de las instituciones […] ya que ello sería incompatible tanto con su independencia como con su objetivo primordial de estabilidad de precios» (‍Zilioli y Selmayr, 2000: 622). El asunto que dio lugar a la sentencia OLAF, que enfrentaba a la Comisión con el BCE. En opinión de la Comisión, la Decisión 1999/726 del BCE^[37], por la que este creaba sus propios procedimientos internos para combatir el fraude, infringía las normas establecidas en el Reglamento 1073/1999^[38] que autorizaba a la Oficina Antifraude a ejercer sus poderes de investigación en las auditorías internas de todas las instituciones, agencias y organismos de la Unión. El TJUE señaló que el BCE tiene su propia personalidad jurídica, dispone de sus propios recursos financieros y de su propio presupuesto, posee sus propios órganos decisorios y goza de los privilegios e inmunidades necesarios para el desempeño de sus funciones, y que, además, solo el Tribunal de Justicia, a petición del Consejo de Gobierno o del Comité Ejecutivo, puede cesar a un miembro del Comité Ejecutivo del BCE, en las condiciones establecidas en el art. 11.4 de los Estatutos del SEBC. En este sentido, el TJUE afirmó que los redactores del Tratado, por medio del ahora art. 130 TFUE, tenían la clara intención de garantizar que el BCE estuviera en condiciones de llevar a cabo de manera independiente las tareas que le confiere el Tratado. Pese a esto, el TJUE indicó que, a tenor del art. 130 TFUE, las influencias externas de las que dicha disposición pretende proteger al BCE y a sus órganos rectores son aquellas que pueden interferir en el ejercicio de las funciones que el Tratado y los Estatutos del SEBC le asignan, y que, por tanto, tal independencia no tiene como consecuencia separarlo completamente de la Unión y eximirlo de toda norma de derecho de la Unión^[39]. El TJUE concluye a continuación que no existen motivos que impidan prima facie que el legislador de la Unión adopte, en virtud de las competencias que le confiere el Tratado y en las condiciones que este establece, medidas legislativas que puedan aplicarse al BCE^[40]. En cuanto a la posibilidad de la aplicación de estas medidas legislativas al BCE, el TJUE indica para el caso en cuestión que «el BCE no ha demostrado de qué manera el hecho de que esté sujeto a medidas adoptadas por el legislador [de la Unión] en materia de prevención del fraude y de cualquier otra actividad ilícita que vaya en detrimento de los intereses financieros [de la Unión Europea] […] puede menoscabar su capacidad para ejercer de manera independiente las funciones específicas que le atribuye el Tratado»^[41]. El TJUE parece establecer así un test —basado precisamente en el impacto de la medida legislativa en cuestión en el ejercicio por parte del BCE de las funciones que le atribuye el Tratado y el Estatuto del SEBC— para determinar si las medidas adoptadas por el legislador de la Unión pueden ser aplicadas al BCE. Aquí el TJUE sujeta el análisis de ese impacto a los criterios de idoneidad y necesidad propios del principio de proporcionalidad^[42].

Si las dudas en cuanto al alcance del principio de independencia institucional posteriores a la adopción del euro el 1 de enero de 1999 fueron meridianamente resueltas por el TJUE en la sentencia OLAF, hoy en día, y después del impacto de la política monetaria del SEBC en la cuenta de resultados de los bancos centrales del Eurosistema, parecen surgir nuevas dudas en relación con el alcance del principio de independencia financiera.

Dado que el objetivo primordial de la política monetaria es la estabilidad de precios y no la reducción de pérdidas o la maximización de beneficios, la estabilidad de precios no debe subordinarse a consideraciones financieras internas de los bancos centrales. En otros términos, la forma en que se ejecuta la política monetaria no debe modificarse con el único fin de reducir pérdidas o maximizar beneficios si esa modificación afecta negativamente al objetivo de la política monetaria. Si el contexto actual en que un número de bancos centrales de la zona del euro soportan pérdidas crecientes en sus cuentas financieras continúa, se desencadenaría una situación novedosa para el Eurosistema: la de bancos centrales de la zona del euro operando de forma continuada con pérdidas. Esta situación es particularmente interesante desde el punto de vista del principio de independencia financiera según el cual los bancos centrales de la zona euro deberían poder disponer de recursos financieros suficientes para llevar a cabo sus tareas. La justificación de este principio se encuentra en evitar las presiones por parte del Gobierno u otras autoridades a bancos centrales con recursos financieros insuficientes, ya que, en este caso, los primeros pueden vincular una eventual provisión de capital al banco central con el cumplimiento de condiciones que socaven el objetivo de la política monetaria. Esta es precisamente la conclusión que extrajo el TJUE del examen del asunto Banka Slovenije del año 2022 al afirmar que un gravamen sobre las reservas generales del banco central de Eslovenia^[43]

Sin embargo, y a diferencia del asunto Banka Slovenije, donde la falta de recursos del banco central tendría lugar en la acción del Estado, la situación de pérdidas con la que ciertos bancos centrales de la zona euro se enfrentan actualmente tiene su origen en la política monetaria definida e implementada por el SEBC. Por tanto, para que los bancos centrales puedan tener recursos suficientes para llevar a cabo sus tareas no bastaría con impedir gravámenes contra sus reservas, sino que harían falta, precisamente, recapitalizaciones por parte de los Estados (o, en el caso del BCE, por parte de los propios bancos centrales como suscriptores de su capital). El BCE, en sus informes de convergencia bianuales, defiende esta posibilidad al afirmar que «en el caso de que el patrimonio neto de un banco central nacional fuera inferior a su capital legal o incluso negativo, sería necesario que el Estado miembro respectivo proporcionara al banco central nacional una cantidad adecuada de capital al menos hasta el nivel del capital legal en un plazo razonable a fin de cumplir con el principio de independencia financiera»^[45]. Al no determinarse de forma precisa lo que es un «plazo razonable», los bancos centrales no tendrán que inmediatamente requerir al Estado miembro su recapitalización si se encuentran en las circunstancias financieras expuestas en el Informe de Convergencia. Es más, estos pueden considerar que las pérdidas, pese a su cuantía, tienen un carácter circunstancial y que, por tanto, podrán ser compensadas con beneficios futuros y, más concretamente, con los beneficios que se generen en las operaciones de política monetaria ajustada a la evolución del contexto económico.

6. Rendición de cuentas en política monetaria[Subir]

En el caso de las actividades relacionadas con la política monetaria, la rendición de cuentas se ejerce a nivel de la Unión con arreglo al art. 284.3 TFUE. En consecuencia, el BCE presenta su Informe Anual sobre las actividades del SEBC y sobre la política monetaria al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Consejo Europeo. El Informe Anual es presentado cada año por el vicepresidente del BCE en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo y por el presidente del BCE durante un debate plenario. El Parlamento Europeo adopta una resolución sobre el Informe Anual del BCE donde hace consideraciones de carácter general y específico^[46]. Igualmente, el presidente del BCE, en el contexto del diálogo sobre política monetaria, participa en intercambios de opiniones trimestrales ante la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo.

Fuera del marco específico del art. 284.3 TFUE, los miembros del Parlamento Europeo también pueden dirigir preguntas escritas al BCE. Por último, miembros de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo visitan el BCE periódicamente para mantener conversaciones informales con miembros del Comité Ejecutivo. En junio de 2023, el presidente del Parlamento Europeo y el presidente del BCE formalizaron un canje de notas entre el Parlamento Europeo y el BCE sobre la estructuración de sus prácticas de interacción, donde básicamente consolidan de manera escrita estas interacciones con el propósito de facilitar la cooperación entre ambas instituciones.

Dentro de la rendición de cuentas del BCE, y de acuerdo con el art. 27.2 de los Estatutos del SEBC, el Tribunal de Cuentas Europeo puede realizar auditorías sobre la eficiencia operativa de la gestión del BCE, lo que parece excluir las auditorías que impliquen una evaluación de la política monetaria. En este sentido, el BCE se diferencia de la mayoría de las instituciones, agencias y oficinas del Unión, que no están sujetas a estas prerrogativas en relación con el nivel de escrutinio de las actividades de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo. Sin embargo, este nivel de escrutinio parece ser mayor en la práctica en lo que se refiere a la actividad del BCE como supervisor bancario, ya que con relación a esta actividad el Tribunal de Cuentas Europeo ha realizado varios informes especiales (European Court of Auditors, ‍2016, ‍2018 y ‍2023) que van más allá del simple examen de la eficiencia operativa de la gestión del BCE (Báez Seara, 2021: 75).

1. Nacimiento de la supervisión bancaria europea: el origen del MUS[Subir]

La grave crisis financiera global de 2008 demostró que los problemas del sector bancario de un país pueden fácilmente propagarse a otros países. La zona del euro se vio especialmente afectada, ya que cada país aplicaba criterios distintos para evaluar sus bancos. Tras la cumbre celebrada en Bruselas el 29 de junio de 2012, los jefes de Estado o de Gobierno acordaron profundizar en la unión económica y monetaria como una medida para solucionar la profunda crisis que en ese momento afectaba a Europa. Surgió en ese momento la idea de una unión bancaria como un complemento esencial a la unión económica y monetaria y al mercado interior. El primer pilar de la unión bancaria sería un supervisor bancario único, con el objetivo de contribuir a la seguridad y solidez de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero.

Este proyecto cristalizó con la aprobación del Reglamento MUS^[47] que encomienda al BCE tareas específicas respecto de la supervisión prudencial de las entidades de crédito y crea el MUS, también conocido como Single Supervisory Mechanism (SSM), un sistema integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes (ANC). El MUS comenzó a funcionar en noviembre de 2014 y su ámbito de actuación se extiende a los Estados miembros de la zona del euro y a aquellos otros que decidan sumarse estableciendo una cooperación estrecha^[48]. Actualmente, Bulgaria participa en el MUS por esta vía^[49].

2. La supervisión bancaria europea en manos del BCE [Subir]

El BCE era el candidato ideal para arrancar la supervisión prudencial única en la zona euro con la urgencia requerida. Además de ofrecer ciertas sinergias derivadas de sus funciones en política monetaria (‍Zilioli, 2020: 152), existía una clara base jurídica para la transferencia de competencias en el art. 127.6 TFUE. La «bella durmiente», como algunos se refirieron a esta cláusula habilitante que durante años no fue usada, ofrecía una solución rápida, aunque no exenta de retos.

Según la propuesta inicial de la Comisión Europea, el Consejo de Gobierno del BCE delegaría en un órgano interno de nueva creación, el Consejo de Supervisión, las nuevas tareas de supervisión, incluyendo la adopción de las decisiones individuales dirigidas a las entidades supervisadas. Sin embargo, tal delegación no era posible sin una modificación de los Tratados, ya que estos limitan los órganos decisorios del BCE al Consejo de Gobierno y al Comité Ejecutivo. Por lo tanto, sin modificación de los Tratados, el Consejo de Supervisión solo podría tener funciones preparatorias.

Como una modificación de los Tratados no era una opción realista (menos aún teniendo en cuenta la urgencia con la que se quería actuar), se decidió que el Consejo de Supervisión prepararía «proyectos completos de decisión» para su adopción final por el Consejo de Gobierno mediante un nuevo procedimiento decisorio llamado de «no objeción»^[50]. El procedimiento de no objeción y la creación del Consejo de Supervisión satisfacían además la exigencia constante de algunos Estados miembros, principalmente Alemania, de garantizar una separación efectiva entre las funciones de política monetaria y de supervisión atribuidas al BCE.

La puesta en marcha del MUS supuso un reto organizativo importante para el BCE. Su plantilla aumentó alrededor de un 40 % con la incorporación de unas mil personas, se establecieron nuevos órganos internos y se pusieron en marcha novedosas estructuras de trabajo como los equipos conjuntos de supervisión (ECS) que integran, dentro de una misma unidad jerárquica y organizativa, empleados del BCE y de las ANC^[51]. Estos equipos han sido pioneros en una exitosa fórmula de cooperación entre autoridades posteriormente replicada en otros ámbitos de la supervisión europea^[52].

3. El MUS: un enfoque colaborativo en la supervisión bancaria única[Subir]

De conformidad con el art. 4.1 del Reglamento MUS, el BCE tiene competencias exclusivas para ejercer determinadas funciones de supervisión prudencial en relación con las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros participantes^[53]. El BCE desempeña estas funciones con la asistencia y colaboración de las ANC. No se trata de un reparto de competencias, sino de un ejercicio descentralizado de funciones que pertenecen en exclusiva al BCE^[54].

Las funciones atribuidas al BCE son amplias y abarcan la mayoría de las tareas de supervisión prudencial. En la práctica, el BCE ejerce una supervisión directa sobre las entidades de crédito consideradas significativas^[55], así como competencias específicas que le son reservadas en exclusiva, sin importar la significatividad de la entidad. Se trata de la autorización de nuevas entidades de crédito, la aprobación de participaciones significativas y la retirada de licencias bancarias. Otras tareas que no se han asignado explícitamente al BCE permanecen bajo la jurisdicción de las autoridades nacionales. Es el caso de la protección del consumidor, la supervisión de los mercados de instrumentos financieros y la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (LBC/FT)^[56].

Por su parte, las ANC llevan a cabo la supervisión directa de las entidades menos significativas. El BCE mantiene una vigilancia general sobre el sistema (conocida como supervisión indirecta)^[57] y puede asumir la supervisión directa de entidades menos significativas si es necesario^[58]. La clasificación de las entidades como significativas o menos significativas se actualiza periódicamente y se publica en el sitio web de supervisión bancaria del BCE. A 1 de noviembre de 2024, el BCE supervisaba directamente 114 entidades significativas, que representan más del 80 % de los activos de la zona euro, mientras que más de dos mil entidades menos significativas permanecen bajo la supervisión directa de las ANC.

Las ANC también participan activamente en el proceso de toma de decisiones del MUS. El Consejo de Supervisión, que define las políticas de supervisión y adopta proyectos de decisión para su adopción final por el Consejo de Gobierno, está compuesto por representantes del BCE y de las ANC. Este enfoque colaborativo a nivel decisorio y organizativo es una de las características singulares que define al MUS.

Asegurar una coordinación eficiente entre todos los actores es uno de los principales retos del MUS y, al mismo tiempo, esencial para el éxito del sistema. Tras los primeros diez años de funcionamiento puede decirse que esta forma única de cooperación en la UE se ha consolidado de forma eficaz, destacando la confianza mutua entre autoridades y un reparto eficiente de los recursos (‍Comisión Europea, 2023).

4. Separación entre política monetaria y supervisión[Subir]

El art. 25 del Reglamento MUS establece el principio de separación, que obliga al BCE a llevar a cabo sus funciones de supervisión de manera independiente y sin menoscabo de sus responsabilidades en política monetaria. Esta separación se ha considerado fundamental para prevenir conflictos de interés que podrían surgir, por ejemplo, si una subida de tipos de interés, necesaria para mantener la estabilidad de precios, afectara negativamente la estabilidad del sistema financiero^[59].

Tradicionalmente no ha existido una visión unánime sobre la necesidad de separar política monetaria y supervisión bancaria. Para Beck y Gros la separación de funciones no solo es innecesaria, sino incluso desaconsejable en momentos de crisis financiera (‍2012: 7). Zilioli reconoce puntos de tensión entre ambas funciones, pero también sinergias positivas y considera que no está claro que una separación total sea deseable (‍2020: 153). Elderson^[60] ha destacado que el desempeño de ambas funciones de forma separada pero bajo un mismo techo ha permitido al BCE alcanzar con mayor éxito sus objetivos en los dos ámbitos y que, aunque persiguen objetivos económicos distintos, política monetaria y supervisión bancaria comparten características y vínculos (‍2024a).

El Reglamento MUS prevé varias medidas concretas para asegurar el principio de separación^[61]. En primer lugar, la creación del Consejo de Supervisión es una garantía de la separación de funciones. El Consejo de Supervisión planifica y ejecuta las funciones de supervisión y presenta «proyectos completos de decisión» al Consejo de Gobierno para su aprobación final^[62]. Un proyecto de decisión se considera adoptado a menos que el Consejo de Gobierno plantee objeciones dentro de un plazo de diez días hábiles. Es importante señalar que el Consejo de Gobierno no puede modificar estos proyectos; solo puede aprobarlos o expresar objeciones.

En segundo lugar, el Reglamento MUS establece una separación organizativa del personal que interviene en la ejecución de las funciones de supervisión que debe formar parte de una estructura jerárquica diferente del resto del personal del BCE^[63]. Además, las funciones de supervisión y de política monetaria deben estar completamente diferenciadas en el funcionamiento del Consejo de Gobierno, lo que incluye reuniones y agendas separadas.

En la práctica, la supervisión bancaria es gestionada por seis direcciones generales y una dirección que dependen jerárquicamente del presidente y vicepresidente del Consejo de Supervisión. Si bien es cierto que ciertas unidades de trabajo del BCE, conocidas como «servicios comunes», prestan servicios a ambas funciones, como el servicio jurídico, el servicio informático, comunicación, estadística o recursos humanos, esto no afecta a la independencia organizativa del MUS (‍Comisión Europea, 2017). Por otro lado, esta organización evita duplicaciones innecesarias y permite aprovechar sinergias.

El Reglamento MUS también prevé la creación de normas internas relativas al secreto profesional y a los intercambios de información entre las dos principales funciones del BCE^[64]. El BCE ha establecido, mediante decisión, los principios generales y normas concretas para que dicha separación sea efectiva^[65]. El intercambio de información confidencial entre las áreas de política monetaria y supervisión del BCE se realiza de acuerdo con el principio de «necesidad de conocer» (need to know) y siempre y cuando los objetivos de ambas funciones no se vean comprometidos. En situaciones de conflicto de intereses la decisión última corresponde al Comité Ejecutivo.

Por último, el Reglamento MUS establece la creación de una Comisión de Mediación^[66]. Esta Comisión, instituida bajo un reglamento del BCE^[67], se encarga de abordar las objeciones que el Consejo de Gobierno pueda presentar respecto a los proyectos de decisión del Consejo de Supervisión. La intervención de la Comisión de Mediación debe ser solicitada expresamente por una de las ANC representadas en el Consejo de Supervisión. Desde el inicio del MUS no ha habido objeciones por parte del Consejo de Gobierno a ninguna propuesta del Consejo de Supervisión. Por lo tanto, la intervención de la Comisión de Mediación nunca ha sido solicitada hasta la fecha.

5. Algunos desafíos a los que se enfrenta el BCE en la supervisión bancaria [Subir]

Las decisiones del BCE en materia de supervisión tienen un impacto directo e inmediato en la esfera jurídica de los destinatarios, lo que añade una nueva dimensión a su actividad en política monetaria. La toma de decisiones por el BCE en el ámbito de la supervisión bancaria suscita interesantes cuestiones jurídicas extensamente debatidas dentro y fuera del BCE. Son cuestiones reales y no meramente teóricas a las que el BCE se enfrenta en su actividad cotidiana. En los siguientes apartados, hemos seleccionado algunas de estas cuestiones que por su singularidad o actualidad merece la pena explorar un poco más a fondo. Se trata de la aplicación de normativa nacional por el BCE, la interacción con la supervisión en materia de blanqueo de capitales (que es una actividad no transferida al BCE), la relación entre secreto profesional y transparencia, y el impacto de los riesgos asociados al cambio climático en la supervisión bancaria.