EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES DE SALAS DE RECURSO DE LAS AGENCIAS DE LA UE

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

En los últimos años, en el ámbito del derecho de la Unión, no puede negarse que se ha producido lo que se ha venido en llamar un proceso de «agencificación» en su administración (‍Chamon et al., 2022: 1). La legislación europea ha recurrido a la creación de agencias, órganos u organismos de la Unión (en adelante, agencias) especializados para adoptar decisiones en ámbitos técnicos, científicos o económicos. En numerosas normas reguladoras de las agencias se han creado las llamadas salas de recurso. En términos más cercanos al derecho administrativo español, estas salas de recurso se configuran como tribunales administrativos especializados, es decir, órganos administrativos compuestos por juristas o especialistas en la materia cuyo objeto es revisar los actos administrativos adoptados por las agencias como paso previo al control jurisdiccional por el juez europeo. En definitiva, estas salas de recurso proporcionan una evaluación especializada de actos técnicamente complejos (‍Lamandini y Ramos Muñoz, 2020: 119-‍120) emitidos por las agencias. Esta revisión es llevada a cabo por grupos de expertos en el ámbito específico correspondiente, ofreciendo así un nivel adicional de protección administrativa previo a la revisión judicial de los actos de dichas agencias, y es un mecanismo que se ha ido generalizando en un gran número de agencias con autoridad decisoria ‍(Ritleng, 2022: 299).

Los desafíos que genera la existencia de estas salas de recurso o los tribunales administrativos especializados no son una cuestión propia de la Unión, sino que han motivado reacciones tanto a nivel nacional como internacional. En noviembre de 2023, en el marco de una vista ante el Tribunal Supremo norteamericano, el magistrado B. M. Kavanaugh reflexionaba sobre qué supone en términos jurídicos la posibilidad que tiene la Securities and Exchange Commission (SEC) de acudir ante un tribunal administrativo y no un tribunal de justicia federal para ejecutar sus propias decisiones administrativas. Así, se preguntaba si

En junio, el Tribunal Supremo norteamericano ha decidido, en los que han sido considerados dos de los grandes asuntos de 2024 (‍Liptak et al., 2024), sobre el alcance de las competencias de las agencias especializadas, sus tribunales administrativos y su relación con los tribunales de justicia. Así, por una parte, en una primera sentencia el Tribunal Supremo norteamericano ha considerado que el sistema de tribunales administrativos internos de la SEC no es compatible con la Constitución americana (‍Savage y Liptak, 2024). Por otra parte, tras revisar su jurisprudencia de 1984, establecida en el asunto Chevron c. Natural Ressources Defence Council, uno de los asuntos más citados en derecho norteamericano, ha revertido su antigua jurisprudencia y ha estimado, en esencia, que las competencias para la interpretación razonable de las disposiciones legales ambiguas ya no corresponden, en exclusiva, a las agencias federales, sino que los tribunales de justicia deben poder ejercer su propio juicio independiente al decidir si una agencia ha actuado en el marco previsto en la normativa aplicable (‍Liptak, 2024).

Respecto a la naturaleza de las salas de recurso, una parte de la doctrina ha estimado que poseen una naturaleza híbrida, situándose entre las funciones administrativas y judiciales, particularmente a la luz del principio de continuidad funcional que ha sido reconocido por el Tribunal General y al que nos referiremos posteriormente. Desde un punto de vista administrativo y financiero, en general, las salas de recurso forman parte integrante de la estructura de la agencia de la Unión; mientras que, desde el punto de vista funcional, realizan una evaluación independiente sobre la validez de las decisiones de su agencia. Por tanto, las salas de recurso se pueden describir como órganos «cuasi judiciales»: «No son tribunales, pero tampoco meros órganos administrativos» (‍Chamon et al., 2022: 2 y 4; ‍Alberti, 2023: 71). Más allá de estos elementos compartidos, aunque todas las salas de recurso cumplen una función muy parecida cada una tiene sus peculiaridades en cuanto al número y cualificaciones de sus miembros, su régimen de nombramiento y remoción, el nivel de independencia que se les otorga, y los procedimientos y competencias, particularmente si les corresponde realizar un examen completamente nuevo de la decisión adoptada o si su competencia debe limitarse a poder confirmar o anular la decisión recurrida.

En el derecho de la Unión, desde un punto de vista jurídico, el impacto más sustancial sobre estas salas, además de su creación, se deriva de la reforma del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, el Estatuto), que entró en vigor el 1 de mayo de 2019 y que limita el control jurisdiccional final por parte del Tribunal de Justicia, como órgano de casación. La modificación del Estatuto de 2019^[2] introdujo el mecanismo sobre la admisión a trámite de los recursos de casación contra decisiones adoptadas por determinadas agencias (también conocido como mecanismo de filtrado de la casación). Este mecanismo implica que, desde mayo de 2019, el examen del recurso de casación contra decisiones de cuatro agencias que disponían de salas de recurso especializadas, una vez examinadas en primera instancia judicial por el Tribunal General, estará supeditado a un procedimiento previo de admisión a trámite en virtud del nuevo art. 58 bis del Estatuto. En concreto, el sistema de admisión a trámite previo al examen de la casación afectaba a las salas de recurso de la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO)^[3], la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (OCVV)^[4], la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA)^[5], y la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea (AESA)^[6]. Tal y como resulta del considerando 4, la reforma de 2019 estaba justificada en la necesidad de disminuir la carga de trabajo del Tribunal de Justicia y en el hecho de que los asuntos en cuestión habían sido objeto de un doble examen, ante una sala de recurso independiente y ante el Tribunal General, antes de poder interponer un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.

Este sistema ha sido ampliado recientemente a todos los órganos que dispongan de una sala de recurso independiente^[7]. En efecto, de acuerdo con el art. 58 bis del Estatuto,

Como reconoce el considerando 23 de la reforma del Estatuto de 2024, el mecanismo para decidir sobre la admisión a trámite de los recursos de casación debe ampliarse a los recursos de casación que tengan por objeto una resolución del Tribunal General relativa a la resolución de una sala de recurso independiente de un órgano u organismo de la Unión que, a 1 de mayo de 2019, dispusiese de tal sala de recurso independiente, pero que no se mencione aún en el art. 58 bis del Estatuto. Tales recursos de casación se refieren, en efecto, a asuntos que han sido ya objeto de un doble examen —primero, por una sala de recurso independiente y, después, por el Tribunal General—, de modo que el derecho a la tutela judicial efectiva está plenamente garantizado. La modificación finalmente adoptada por el legislador de la Unión no cambia la propuesta inicialmente presentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en 2022^[8].

El impacto mayor de esta reforma consiste, por una parte, en la limitación de la tutela judicial efectiva al reducirse la posibilidad de interponer un recurso de casación, ya que solo tras la admisión previa es posible que el Tribunal de Justicia proceda a su examen de fondo. Por otra parte, esta limitación otorga un mayor valor al examen que deben realizar tanto las salas de recurso como el Tribunal General, pero particularmente las primeras si se atiende al tipo de control que deberán realizar. En este sentido, hay quien se ha referido a un cambio de responsabilidad para las salas de recurso, ya que pasan a convertirse en un garante de la primera instancia de protección «judicial» (‍Bradley, 2024).

Este cambio en el sistema de control judicial de las decisiones de las agencias con sala de recurso revela la importancia que se deriva de identificar, en primer lugar, qué es una sala de recurso independiente (II); en segundo lugar, examinar el control jurisdiccional que corresponde al Tribunal General (III) y, en tercer y último lugar, delimitar cuál es el control que corresponde a estas salas de recurso independientes (IV), para formular unas sucintas conclusiones (V).

II. LA NOCIÓN DE SALA DE RECURSO INDEPENDIENTE[Subir]

Una de las primeras dificultades que plantea la interpretación del art. 58 bis del Estatuto en su versión de 2024 es la de acotar la noción de sala de recurso independiente. En efecto, el art. 58 bis del Estatuto se refiere a que están sometidos al procedimiento de la admisión previo del recurso de casación las resoluciones del Tribunal General relativas a una resolución de una sala de recurso independiente, constituida después del 1 de mayo de 2019 en cualquier otro órgano u organismo de la Unión, que deba conocer del asunto antes de que pueda interponerse un recurso ante el Tribunal General.

La jurisprudencia hasta este momento no se ha pronunciado acerca de la noción de sala de recurso independiente en el contexto de este artículo. Una primera aproximación sería la de tomar en consideración las resoluciones que el Tribunal de Justicia ha adoptado en el marco de la interpretación de órgano jurisdiccional independiente a efectos del art. 267 TFUE. En efecto, en numerosas situaciones se ha reconocido la configuración como órgano jurisdiccional a efectos de planteamiento de la cuestión prejudicial a diversos órganos que a nivel nacional se asimilan a tribunales administrativos independientes o a órganos cuasi-judiciales, siempre que cumplan con los criterios Vaassen-Göbbels^[9]. Esta jurisprudencia exige que el tribunal administrativo sea un órgano (‍a) que esté establecido por ley, (b) tenga un carácter permanente e independiente, (c) se encargue de la resolución de litigios definidos en términos generales, (d) esté obligado por normas de procedimiento entre partes similares a las utilizadas en los tribunales de justicia ordinarios, (e) actúe como un órgano judicial en la resolución del litigio, en el sentido de que las partes deben someter el asunto ante este órgano y su resolución resulta vinculante para ellas y, por último, (f) el órgano está obligado a resolver el asunto aplicando normas de derecho (‍Lenaerts et al., 2023: 52-‍53).

En primer lugar, conviene señalar que en los últimos años la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha evolucionado en relación con el concepto de independencia que corresponde a los tribunales administrativos nacionales. A partir de la sentencia en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses^[10] y el desarrollo posterior en importantes sentencias que han analizado la independencia judicial desde perspectivas diferentes en la organización judicial de los Estados miembros^[11], el Tribunal de Justicia ha modificado su jurisprudencia anterior en relación con la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales por órganos o tribunales administrativos de los Estados miembros. En estos pronunciamientos judiciales desde 2018, la cuestión de la independencia ha sido central y ciertos factores que deben analizarse aparecen como esenciales para concluir sobre el carácter independiente de un tribunal administrativo, particularmente el nombramiento y remoción de los miembros del tribunal, la financiación y las causas de abstención y recusación. Esta tendencia se observa también en relación con los tribunales arbitrales^[12] (‍Circolo, 2024).

Respecto a los tribunales administrativos españoles, puede ser útil señalar que esta evolución jurisprudencial ha tenido su reflejo al examinarse la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales por tribunales, órganos administrativos o determinados cargos ante los cuales se han suscitados dudas sobre el cumplimiento de los criterios Vaassen-Göbbels. Una primera etapa corresponde a una corriente jurisprudencial menos focalizada en el criterio de la independencia. Así, el Tribunal de Justicia estimó que los tribunales económico-administrativos central^[13] o regionales^[14], el antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia^[15] y los tribunales administrativos que conocen de los recursos en materia de contratación pública^[16] cumplían con los criterios de independencia. En una etapa más reciente, el Tribunal de Justicia parece que ha aplicado una noción de independencia más estricta, particularmente tras la sentencia en el asunto de los jueces portugueses. Así, ha denegado la competencia para plantear cuestiones prejudiciales cuando la petición se ha presentado por un letrado de la Administración de Justicia^[17] o por un notario^[18]. De igual manera, ha revisado su jurisprudencia declarando inadmisible una cuestión prejudicial remitida por el Tribunal Económico-Administrativo Central, que ya no puede calificarse como «órgano jurisdiccional» a efectos del art. 267 TFUE. Como resulta de esta resolución, el Tribunal revisa la jurisprudencia en el asunto Gabalfrisa a la luz de la jurisprudencia en el asunto Associação Sindical dos Juízes Portugueses^[19]. De forma similar, el Tribunal ha declarado inadmisible una petición de decisión prejudicial de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por estimar que en la CNMC —a diferencia del antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia, que sí cumplía con ese criterio—, en su configuración actual, no puede apreciarse el cumplimiento de independencia exigido por el art. 267 TFUE^[20].

A este respecto, algunos autores (‍Alberti, 2023: 73; ‍Bradley, 2024) apuntan que, aunque las salas de recurso son definidas como independientes, mantienen características que no se ajustan a dicho concepto. Así, puede no ser del todo apropiado aplicar los requisitos de independencia establecidos por el Tribunal de Justicia para órganos judiciales a las salas de recurso. A ello hay que añadir que las salas de recurso no presentan un modelo único de independencia; de hecho, el grado de independencia puede considerarse muy heterogéneo al analizar ciertas de sus características, particularmente la remoción de sus miembros, el presupuesto financiero y el carácter permanente o no de las salas de recurso.

Respecto a la remoción de los miembros, las salas de recurso de la EUIPO y de la OCVV disponen de un mecanismo de destitución que involucra al Tribunal de Justicia, lo que puede considerarse como una garantía^[21]; por otro lado, los miembros de las salas de recurso de la EASA y ECHA pueden ser destituidos —previo dictamen de la agencia^[22]— por la Comisión Europea o incluso directamente por la propia agencia. En cuanto a las salas de recurso de las autoridades de supervisión bancaria (la AEB, la AEVM y la EUIOPA, en adelante las ESAs) y la JUR, la doctrina ha llegado a sostener que el procedimiento de destitución de sus miembros resulta en una falta absoluta de protección (‍Chamon y Fromage, 2022: 13). De hecho, aunque los miembros de las salas de recurso de las ESAs solo pueden ser destituidos por una causa justificada derivada de una conducta o falta grave, la decisión compete a los consejos de administración de estos órganos por mayoría simple. Este tipo de procedimiento no parece alinearse con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de independencia judicial, dado que esta exige un órgano independiente para decidir sobre la destitución^[23], ni tampoco con algunos aspectos que el propio Tribunal de Justicia validó en el asunto Consorci Marítim del Maresme^[24]. En definitiva, como señala la doctrina (‍Chamon y Fromage, 2022: 13; ‍Bradley, 2024), la configuración de estos tribunales no permite concluir que los miembros de las salas estén suficientemente protegidos frente a posibles injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la plena independencia de juicio de sus miembros, lo que el Tribunal de Justicia ha subrayado al analizar la independencia de los tribunales administrativos nacionales^[25].

En cuanto a la financiación, las salas de recurso dependen del presupuesto de la agencia, lo cual significa que sus recursos financieros son decididos en muchos casos por la entidad que deben supervisar, de manera que carecen de autonomía financiera (‍Lamandi y Ramos Muñoz, 2020: 153). Sin embargo, aunque no se pueda caracterizar como autonomía presupuestaria absoluta, es cierto que la JUR y la ACER cuentan con garantías financieras más estrictas al preverse en los reglamentos de estas agencias que deben existir recursos y medios suficientes. En el caso de la sala de recurso de la ACER está previsto que el presupuesto de la agencia incluya una línea de financiación específica para la sala de recurso, y en el de la sala de recurso de la JUR, debe asegurarse que tengan recursos suficientes, tal y como resulta del art. 25, apdo. 3, del Reglamento ACER^[26] y del art. 85, apdo. 2, del Reglamento que regula la JUR^[27].

Por último, en cuanto al carácter permanente de las salas de recurso, como advierte la doctrina parece que únicamente las salas de recurso de la EUIPO y la ECHA, por su volumen y experiencia, cumplen plenamente con este principio, siendo el resto de salas de recurso en realidad no permanentes (‍Alberti, 2023: 86-‍87). Los miembros de las salas de recurso no son funcionarios de la agencia ni de la Unión, por lo que no siempre gozan de los privilegios e inmunidades establecidos en el Protocolo n.º 7. Además, la remuneración de estos miembros se realiza caso por caso y solo por un número determinado de horas, a menudo definido ex ante. Por lo tanto, resulta imprescindible que, por un lado, exista una sólida «secretaría administrativa» que respalde las actividades de las salas de recurso, así como, por otro lado, se debe evitar que la función de secretaría sea desempeñada por funcionarios dependientes de la misma agencia (‍Lamandi y Ramos Muñoz, 2020: 153), asegurándose además de que dicha función esté claramente establecida, particularmente cuando en el caso de las salas de recurso de las ESAs no existe tal secretaría en sentido propio (‍Chamon y Fromage, 2022: 12).

A la luz de todos estos elementos, las dudas sobre la necesidad de garantizar un adecuado proceso neutral han sido subrayadas por algunos autores que ponen el acento en la falta de una reflexión sobre la naturaleza y la dimensión institucional de las salas de recurso o sobre su independencia e imparcialidad a efectos de garantizar un verdadero nivel de control de legalidad (‍Alberti, 2023: 73; ‍Bradley, 2024). Estas afirmaciones son más relevantes ahora que el legislador de la Unión ha decidido limitar el recurso de casación sometiendo su posible interposición al cumplimiento de las condiciones establecidas en el mecanismo de la admisión previa para todas las agencias que dispongan de salas de recurso independientes.

En cualquier caso, la cuestión de la independencia es clave a efectos de determinar el alcance del nuevo art. 58 bis del Estatuto tras la reforma de agosto de 2024. Por un lado, hasta el momento el Tribunal de Justicia no ha considerado que se planteen dificultades respecto de la supuesta independencia de las salas de recurso correspondientes a los órganos y organismos que aparecían identificados en el art. 58 bis hasta la reforma de 2024. En efecto, hasta la fecha, no existen resoluciones que pongan en tela de juicio el carácter independiente de las salas de recurso de la EUIPO, por ejemplo. Aunque no pueda descartarse que esta cuestión se suscite en el futuro, en el estado actual de la jurisprudencia, la mención individualizada de los órganos afectados en el párrafo primero del apdo. 58 bis parece implicar la aplicación directa del sistema de admisión a trámite del recurso a los asuntos que el Tribunal General resuelva en el marco del control de legalidad de las decisiones de esas salas de recurso. Por otro lado, respecto al resto de órganos u organismos cuya sala de recurso independiente sea constituida después del 1 de mayo de 2019, probablemente se planteará en un futuro recurso de casación la cuestión de determinar si la sala en cuestión es o no independiente, a efectos de poder concluir si procede la aplicación del mecanismo de admisión previa.

Por último, conviene señalar que la naturaleza de estas salas de recurso puede tener su relevancia a efectos de apreciar qué principios y derechos de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea son aplicables. En efecto, algunos autores apuntan a una progresiva «judicialización» del rol de las salas de recurso (‍Alberti, 2023: 85). En primer lugar, se puede hablar de una cierta judicialización de las salas de recurso derivada de la progresiva prohibición de que estas salas sustituyan la resolución impugnada por una resolución propia. Así lo demuestra, por ejemplo, la modificación de las competencias de la sala de recurso de la ACER sobre las que el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado^[28]. No obstante, conviene señalar que, aun siendo una tendencia, no es el caso siempre. Así, la legislación europea prevé específicamente que las salas de recurso de la EUIPO, la OCVV y la ECHA conserven la capacidad de sustituir la resolución recurrida con una nueva decisión. La facultad de sustituir la resolución de la agencia por una resolución propia es un indicio de que la sala de recurso ejerce competencias de la misma naturaleza que las de la agencia, es decir, competencias administrativas^[29] (‍Alberti, 2023: 75; ‍Ritleng, 2022: 301). En segundo lugar, se ha reconocido por la jurisprudencia el llamado principio de «continuidad funcional», el cual establece que las salas de recurso son independientes de su agencia, aunque permanecen «en continuidad funcional» con esta última^[30]. Una de las principales consecuencias de dicha continuidad es la dificultad de aplicar el derecho a la tutela judicial efectiva que deriva del art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (‍Ritleng, 2022: 306-‍307), quedando las salas de recurso sujetas al principio de buena administración del art. 41 de la Carta. Sin embargo, sobre la base de los textos que regulan las competencias de cada sala de recurso, es posible afirmar que la jurisprudencia parece alejarse del principio de continuidad funcional^[31].

Una parte de la doctrina estima que este nuevo enfoque, en realidad, implica que no puede excluirse la aplicación del art. 47 de la Carta a las salas de recurso. Sin embargo, al ser órganos administrativos, esa aplicación del art. 47 de la Carta en los procedimientos de la sala tiene por objeto asegurar la tutela judicial efectiva del Tribunal General que, al proceder solo a un control limitado, como veremos, debe fundarse sobre la existencia de una primera revisión de la decisión completa (‍Ritleng, 2022: 307-‍308, ‍Alberti, 2022: 77)^[32]. Precisamente esta interpretación es la que expone el abogado general en el asunto Aquind cuando pone de relieve la importancia del control completo^[33]. De manera más indirecta, la sentencia del Tribunal General y la sentencia en casación del Tribunal de Justicia parecen confirmar esta aproximación^[34].

En cuanto a esto último, como señalan algunos autores (‍Ritleng, 2022: 308; ‍Alberti, 2022: 77), puede considerarse que la jurisprudencia parece fundarse en una interpretación funcionalista del art. 47 de la Carta en relación con las salas de recurso. Eso significa que, aunque no tengan que cumplir con dicho principio, el examen que corresponde a estas salas puede contribuir al cumplimiento de los requisitos del art. 47 de la Carta compensando el control limitado ejercido por el Tribunal. De hecho, la existencia de estas salas justifica la limitación del acceso a la casación resultante de la reforma de 2024 porque, como recuerda el considerando 23 del reglamento recientemente adoptado, las resoluciones derivadas de las agencias con salas de recurso pueden ser objeto de un doble examen —primero, por una sala de recurso independiente y, después, por el Tribunal General—, de modo que el derecho a la tutela judicial efectiva (y por tanto el art. 47 de la Carta) está plenamente garantizado.

En definitiva, la reforma de 2024 parece otorgar un papel más relevante a las salas de recurso al configurarlas como la primera instancia y otorgarles un papel destacado en garantizar la tutela judicial efectiva del sistema jurisdiccional de la Unión. Por ello, la cuestión de la noción de sala de recurso independiente será un elemento importante que presumiblemente deberá ser analizado de nuevo por el Tribunal de Justicia, eventualmente en el marco de un recurso de casación contra resoluciones que se refieran a las salas de recurso creadas después del 1 de mayo de 2019.

III. EL CONTROL JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL GENERAL[Subir]

El control jurisdiccional que corresponde al Tribunal General derivado de los recursos de anulación que se presentan contra las resoluciones dictadas por las salas de recurso de las agencias no es diferente del tipo de control que el juez de la Unión debe aplicar al resto de recursos de la misma naturaleza^[35]. En efecto, de acuerdo con el art. 256, apdo. primero, TFUE, el art. 263 TFUE y el art. 51 del Estatuto, el Tribunal General será competente para controlar la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros y, por tanto, las decisiones de las salas de recurso de dichos órganos u organismos. A tal fin, el Tribunal General será competente para pronunciarse sobre los recursos de anulación interpuestos por un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión, o por toda persona física o jurídica contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente, y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

El art. 263 TFUE en sus párrafos segundo y cuarto determina el tipo de control jurisdiccional que corresponde realizar al Tribunal General. Así, el recurso de anulación podrá interponerse por motivos de legalidad externa (incompetencia o vicios sustanciales de forma), por motivos de legalidad interna (violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución) o por desviación de poder. Los motivos de legalidad externa son aquellos que corresponden a motivos de orden público y que pueden ser objeto de control incluso de oficio por el juez de la Unión. En caso de anulación, la Administración eventualmente podría llegar a dictar un acto en el mismo sentido, pero subsanando el error cometido. Por el contrario, los motivos de legalidad interna son aquellos que afectan al contenido del acto y su anulación puede conllevar que un nuevo acto deba adoptarse, aunque con un contenido distinto.

Un elemento importante del control jurisdiccional que corresponde al Tribunal General respecto de las decisiones adoptadas por las salas de recurso de las agencias es que estas decisiones corresponden a materias especialmente complejas desde un punto de vista científico, técnico o económico. Precisamente es esa complejidad o esa especialidad de la materia la que justificó la creación de la agencia e igualmente una sala de recursos que revise los actos adoptados por dicho órgano. Por ello, el tipo de control de legalidad de las decisiones adoptadas por estas agencias que deba hacer el Tribunal General no es un control completo, sino el derivado del llamado error manifiesto, ya que, en numerosos casos, la legislación aplicable otorga un cierto margen de apreciación al órgano decisorio. En esa situación, no corresponde al juez de la Unión sustituir a la Administración europea en la toma de decisiones y, por ende, el control que le corresponde es más limitado.

En efecto, desde que el Tribunal de Justicia en el asunto Tetra Laval^[36] estimó que, cuando la legislación aplicable otorga a la Comisión (o a las agencias margen de apreciación, es decir, la posibilidad de adoptar distintas decisiones u orientaciones en un marco determinado, el juez europeo —y, por tanto, el Tribunal General— no puede proceder a un control completo, sino que solo puede realizar un control de legalidad específico acerca de los datos de carácter económico, científico o técnico. En efecto, el juez europeo no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino que también debe comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. Un control de este tipo es aún más necesario cuando se trata de un análisis prospectivo, como ocurre, por ejemplo, en el ámbito económico de las concentraciones o de la probabilidad de entrar en situación de insolvencia de una entidad financiera, o en el ámbito científico para apreciar el potencial riesgo de una sustancia química para la salud humana o animal, o para el medio ambiente.

La jurisprudencia ha reconocido la existencia de este margen de apreciación en diferentes sentencias relacionadas con el control de legalidad ejercido por el Tribunal General respecto de decisiones adoptadas por las salas de recurso^[37].

En este sentido, la creación de las salas de recurso no ha cambiado sustancialmente el control jurisdiccional que correspondía al Tribunal General respecto de las decisiones adoptadas por la Comisión o por las agencias antes de su puesta en marcha. Por el contrario, es el tipo de control que deben ejercitar las salas de recurso el que ha planteado un mayor debate a nivel doctrinal a luz de la jurisprudencia tanto del Tribunal de Justicia como del Tribunal General.

IV. EL CONTROL DE LAS SALAS DE RECURSO[Subir]

El alcance del control o el tipo de control que deben realizar las salas de recurso es una de las cuestiones que han suscitado un debate más amplio a nivel doctrinal (‍Chamon, 2023: 434-‍443; ‍Lamandini y Ramos Muñoz, 2020), tanto antes como después de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Aquind^[38].

V. CONCLUSIONES [Subir]

En primer lugar, la presente contribución permite identificar que no ha habido cambios significativos sobre el tipo de control que el juez de la Unión debe realizar respecto a las decisiones adoptadas por las agencias, órganos u organismos que disponen de salas de recurso para controlar a nivel administrativo la legalidad de sus decisiones. El hecho de que estas agencias hayan sido creadas en áreas en las que se adoptan decisiones en ámbitos de complejidad técnica, científica o económica determina que el juez de la Unión, en esos casos, deba limitarse a un control del error manifiesto (aparte de errores de derecho derivados del procedimiento, la desviación de poder o la obligación de motivación).

En segundo lugar, el examen de la composición, facultades, financiación, procedimiento y competencias de las salas de recurso, así como los pronunciamientos tanto del Tribunal General como del Tribunal de Justicia, permiten indicar que, a pesar de la existencia de diferencias entre esas salas, existen una serie de características comunes que permiten concluir que estos órganos deben proceder a un control completo de la legalidad de las decisiones adoptadas por las agencias de las que dependen. Es la propia naturaleza y el objetivo de su creación los que justifican ese control, como pone de relieve la sentencia en el asunto Aquind.

En este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Aquind establece las bases del tipo de control que corresponde a la sala de recurso de la agencia ACER y parece válido que pueda extenderse su análisis a otras salas de recurso de las agencias. Hay quien estima que se ha creado la regla general de que, si el legislador de la Unión crea una sala de recurso en el seno de una agencia, esa sala de recurso debe efectuar un control más intenso del que debe realizar el juez de la Unión al reforzarse las características comunes minimizando las diferencias entre las salas (‍Chamon, 2023: 441). Este razonamiento se funda, en particular, en la propia sentencia Aquind en los apdos. 58, 59 y 69 a 71, en los que se constata que el hecho de que existan ciertas diferencias en cuanto a la estructura, el funcionamiento y las facultades o el procedimiento, los plazos y el régimen de personal con la sala de recurso de la ACER es suficiente para considerar que el Tribunal General concluyó acertadamente que la sala de recurso había incurrido en error de derecho al estimar que, respecto de las apreciaciones de carácter técnico o complejo, podía ejercer un control restringido y limitarse a determinar si la ACER había cometido un error manifiesto de apreciación. Esta posición también parece compartida por las conclusiones del abogado general en el asunto Aquind^[58].

Algunos autores no comparten que Aquind deba tener una lectura horizontal y estiman que concluir que esta sentencia establece una doctrina clara sobre el tipo de control que deben ejercer las salas de recurso sería prematuro y comportaría un error que estaría fundado en una supuesta similitud de todas las salas de recurso que no es real. Esta analogía no sería válida, según estos autores, al menos para las salas de recurso de la AEVM, la AEB, para la EUIOPA y la sala de recurso de la JUR. La diferencia radicaría en el hecho de que las salas de recurso de estas agencias solo pueden confirmar el asunto o devolverlo de nuevo a la agencia, según sus normas internas (‍Lamandini y Ramos Muñoz, 2024: 3)^[59].

En cualquier caso, se trate o no de una jurisprudencia definitiva sobre todos los órganos de recurso, lo cierto es que sí existe una tendencia jurisprudencial —al menos en el ámbito de la ECHA, de la EUIPO, de la OCCV y de la ACER— que parece indicar que, en principio, estas salas de recurso deben proceder a un control más intenso que el que realiza el juez de la Unión porque esta voluntad resulta de su propia creación. La reciente reforma del Estatuto y ampliación de las salas de recurso identificadas en el art. 58 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia abogaría por ello a efectos de garantizar una protección jurisdiccional efectiva, aunque este no haya sido un argumento que hayan tenido en cuenta ni el Tribunal General ni el Tribunal de Justicia, pero sí el abogado general en sus conclusiones en el asunto Aquind. En efecto, la reciente reforma del Estatuto refuerza el papel que estas salas de recurso deberán desempeñar como una primera instancia que contribuya a garantizar la protección jurisdiccional efectiva que se exige del sistema judicial europeo.

En tercer lugar, el asunto Aquind no termina de resolver los diferentes interrogantes que suscita la creación de estas salas de recursos. Un primer interrogante aparece en la sentencia del Tribunal General en el asunto Aquind y se refiere a qué efecto tiene sobre el tipo de control el hecho de que la normativa sustantiva aplicable a la sala de recurso establezca que este órgano deba limitarse a confirmar la decisión de la agencia o a anular y remitir de nuevo el asunto a esta última. Un segundo interrogante es el relativo a si es posible limitar la interposición del recurso administrativo, por ejemplo, restringiendo la legitimación exigible en vía administrativa respecto a la legitimación reconocida por los Tratados, tal y como se deriva de los asuntos T-95/23 y T-96/23, pendientes ante el Tribunal General. Por último, el Tribunal de Justicia también deberá resolver si el Tribunal General se ha excedido en su control de legalidad arrogándose competencias propias de una sala de recurso, en concreto, de la EUIPO, lo que ayudará también a aclarar la relación entre los dos tipos de control y su intensidad^[60].

En definitiva, el juez de la Unión deberá aclarar el papel importante al que han sido llamadas las salas de recurso, particularmente porque tras la reciente modificación de 2024 se configuran como un primer eslabón esencial para hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 47 de la Carta.