¿HACIA UNA RESTAURACIÓN EFECTIVA DE LA BIODIVERSIDAD EN EUROPA? EL NUEVO REGLAMENTO (UE) 2024/1991 RELATIVO A LA RESTAURACIÓN DE LA NATURALEZA

1. El Pacto Verde Europeo y la Estrategia de Biodiversidad 2030[Subir]

En 2019 la Comisión planteó la aprobación de un PVE como una de las seis prioridades para su mandato (2019-‍2024)^[8]. El PVE es un plan de acción amplio y ambicioso para promover la transición ecológica en el sistema productivo de los Estados miembros que nace bajo la promesa de implementar las medidas necesarias para mitigar el cambio climático, detener la degradación ambiental e impulsar el crecimiento económico (‍Fernández de Gatta, 2020). La respuesta de la UE ante la crisis sanitaria derivada del COVID-19 se tradujo en un plan de recuperación^[9] con una dotación de fondos orientados a la transformación de la economía y la sociedad, incluyendo un plan más ambicioso para la transformación ecológica y digital (‍Sánchez-Barrueco, 2021: 581).

En este contexto también se renovó la estrategia para la protección de la biodiversidad en la UE para el año 2030. La Estrategia de Biodiversidad de la UE para 2030^[10] es un plan europeo para proteger la naturaleza y revertir la degradación de los ecosistemas que renueva los objetivos y ambiciones de la Estrategia para 2020^[11]. Por ello, junto con el PVE, se incorpora una estrategia para mejorar la biodiversidad y aumentar la resiliencia de las sociedades ante los peligros derivados de los daños ambientales (‍Hermoso et al., 2022).

A partir de esta estrategia y siguiendo lo establecido en el PVE, la Comisión comunicó en junio de 2022 la propuesta de Reglamento para restaurar la naturaleza^[12]. La Comisión justificó la competencia de la UE debido a la magnitud de la pérdida de biodiversidad y la degradación de los ecosistemas, el inherente carácter transfronterizo de la biodiversidad y la falta de acción individual de los Estados en la consecución de los objetivos marcados por la Estrategia sobre la Biodiversidad hasta 2020 (2011)^[13].

2. La aprobación in extremis del Reglamento: la reforma de la política agrícola común (2023-‍2027) y la presión de la revuelta agrícola europea[Subir]

Las crecientes protestas de los agricultores originadas por los límites propuestos en la reforma de la política agrícola común (PAC) de cara al período de 2023-‍2027 avivaron tensiones políticas en el sector agrario y pesquero que fueron respaldadas por algunos Estados miembros (‍Decleer y Cliquet, 2023). La Comisión presentó en el Consejo de Agricultura y Pesca en diciembre de 2017 una comunicación titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura»^[14] en la que establecía su posición para responder a los problemas relacionados que deberán afrontar a partir de 2020 en la política agrícola. Después de sucesivas reuniones^[15] en las que los Estados deliberaron sobre el contenido de esta propuesta y la nueva arquitectura verde de la PAC^[16], en el primer acuerdo se aprobó una orientación general sobre el paquete de reformas de la PAC^[17] y se adoptaron las Conclusiones sobre la Estrategia «De la granja a la mesa»^[18]. Finalmente, el Consejo adoptó la reforma de la PAC, que entró en vigor en enero de 2023^[19].

La PAC para 2023-‍2027 incorporaba modificaciones en el plano ambiental vinculadas con los objetivos del PVE y la Estrategia de Biodiversidad 2030 (‍Talavera Cordero, 2023). A pesar de que la reforma inicial de la PAC no era suficientemente ambiciosa para responder a los problemas ambientales (‍Guyomard, 2023: 1334-‍1335), suponía un avance para mejorar las condiciones del suelo y la protección de los ecosistemas agrícolas, e incluía recomendaciones para que los planes estratégicos nacionales contribuyeran a los objetivos marcados por el PVE. También incorporaba una condicionalidad vinculada a requisitos obligatorios más estrictos en materia ambiental y la creación de regímenes ecológicos para incentivar a los agricultores a llevar prácticas agrícolas más sostenibles^[20].

Las tensiones en el sector agrario preceden a la entrada en vigor de la reforma de la PAC 2023-‍2027. En los Países Bajos, uno de los Estados de la UE con mayores emisiones de nitrógeno, el Consejo de Estado^[21] dictaminó que la normativa sobre nitrógeno^[22] no podía servir como base para permitir nuevas actividades bajo la Directiva sobre los Hábitats (92/43/EEC). En respuesta a esta sentencia, el Gobierno propuso una reforma normativa para reducir las emisiones de nitrógeno el 50 % para 2030, a lo que los agricultores y ganaderos, en octubre del mismo año, respondieron con fuertes manifestaciones por todo del país (‍Van der Ploeg, 2020)^[23].

Esta confrontación, con diferencias y matices, también ha ocurrido en otros Estados. La crisis energética originada tras la invasión rusa a Ucrania —que disparó el precio del diésel y de los insumos—, la entrada en vigor de la reforma de la PAC en enero de 2023 y la aprobación de los planes estratégicos de cada Estado^[24] avivaron el descontento de los agricultores y ganaderos alrededor de Europa, que entre enero y marzo de 2024 se movilizaron en Bruselas. Las demandas de los agricultores, a pesar de ser muy heterogéneas^[25], impactaron de lleno en la agenda política de la Unión a cinco meses de las elecciones al Parlamento Europeo (‍Mathews, 2024a: 83-‍87). Ante esta movilización social, las instituciones de la Unión deliberaron para tomar medidas a corto plazo para dar respuesta a las protestas de los agricultores^[26]. El 26 de marzo el Comité Especial de Agricultura aprobó la revisión de la PAC propuesta por la Comisión^[27] y el Parlamento y el Consejo la aprobaron el 13 de mayo. Esta modificación redujo las exigencias en materia de condiciones agrarias y medioambientales (condicionalidades), los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal incluidas en la PAC.

Estas tensiones políticas pusieron en riesgo la aprobación del Reglamento de Restauración de la Naturaleza (‍Cliquet et al., 2024). El Parlamento, en primer lugar, debatió y rechazó por una mayoría ajustada (338 a favor, 300 en contra y 7 abstenciones) una moción para declinar la propuesta de la Comisión^[28]. El Parlamento Europeo estableció su posición el 27 de febrero de 2024 reduciendo algunos de los principales objetivos establecidos en la propuesta de la Comisión en las 136 enmiendas aprobadas (‍Cliquet et al., 2024: 4). Con la aprobación del Parlamento, se preveía que el Consejo deliberara sobre su posición en la reunión del 26 de marzo de 2024, sin embargo, debido a la negativa de algunos Estados a aprobarlo^[29], se pospuso indefinidamente. Finalmente, el Consejo, a pocas semanas de las elecciones al Parlamento Europeo, adoptó el Reglamento con los votos en contra de Finlandia, Hungría, Italia, Países Bajos, Polonia y Suecia, y la abstención de Bélgica, ya que Austria, que había abogado por el no, decantó la balanza para que el Reglamento se aprobara con los votos de veinte Estados que representan el 66,07 % de la población^[30]. Esta adopción in extremis muestra la debilidad política en la que nace la norma. Los desacuerdos entre Estados para aprobar el Reglamento y las tensiones políticas originadas con la reforma de la PAC señalan la importancia de los problemas latentes en la relación entre la política agrícola y la política ambiental de la UE. En la tensión aparente entre la protección del medio ambiente y la política agrícola subyace un problema de primer orden para el futuro del campo. Coincide la necesidad de hacer que el sector agrícola sea sostenible para garantizar el futuro de la actividad y la sostenibilidad de los ecosistemas y, a la vez, que el sistema agrícola sea económicamente viable y socialmente justo. No obstante, no es baladí acentuar que la orientación de algunos Estados y de la UE en la actualidad parece menos dirigida a implementar medidas en favor de la protección del ambiente. Esto, junto con la debilidad política en la que nace el Reglamento y la apresurada reforma de la PAC, denota un problema de fondo que podría dificultar la aplicación o, incluso, la vigencia de la norma.

1. La obligación de restaurar bajo el Convenio sobre la Diversidad Biológica[Subir]

El CDB^[34] tiene por objetivo la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, y el reparto justo y equitativo de los beneficios derivados de los recursos genéticos. La estructura del CDB establece un mecanismo por el que las partes contratantes instituyen sus propios programas de conservación a la luz de lo establecido en el convenio. Además de medidas y objetivos orientados a la conservación, también hace referencia explícita a la obligación de restaurar los ecosistemas dañados. Específicamente, establece que cada Estado parte, en la medida de lo posible, «rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados» (art. 8.f). El lenguaje utilizado en este artículo, sin embargo, no es obligacional, sino que establece una pauta de comportamiento^[35].

Ante el proceso de degradación de la biodiversidad, las partes del CDB adoptaron el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-‍2020, por el que se establecieron unas metas que debían ser logradas colectivamente a través de programas nacionales. Las veinte Metas de Aichi (2010)^[36] pretendían dar respuesta a cinco objetivos estratégicos para reaccionar ante la pérdida de la biodiversidad. El Plan Estratégico planteó objetivos ambiciosos para la restauración ecológica^[37]. No obstante, el informe presentado en 2020^[38] sobre la evolución de las metas de todos los Estados señaló que ninguna de estas se ha logrado plenamente y, además, de los sesenta elementos específicos de las Metas de Aichi, solamente siete se han logrado y treinta y ocho muestran avances^[39]. En el año 2015 se incorporó la meta de restaurar la tierra degradada para 2030 en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Asamblea General de Naciones Unidas declaró que la década siguiente sería la Década de Naciones Unidas para la Restauración de los Ecosistemas.

Atendiendo a estos informes, al conocimiento científico disponible y a la decisión acordada en la COP14^[40] para llevar a cabo el proceso preparatorio de un marco mundial para la diversidad biológica posterior a 2020, en la COP15^[41] se aprobó el Marco Mundial Kunming-Montreal de la Diversidad Biológica (‍Hughes, 2023). En cuanto a las pretensiones en materia de conservación, el Marco Mundial plantea diferencia entre objetivos mundiales para 2050 y las metas mundiales para 2030. Entre los objetivos establece (a) el mantenimiento, aumento y restablecimiento de la integridad, la conectividad y resiliencia de los ecosistemas; y (b) detener la extinción de especies y utilizar y gestionar la biodiversidad de manera sostenible, manteniendo y restableciendo las que se deterioren. Entre las metas cabe destacar las cuatro primeras, que la conservación efectiva de la biodiversidad a través de la conservación y de la restauración activa de los ecosistemas terrestres y marinos.

El Reglamento aquí estudiado, si bien sigue una estructura y enfoque distinto al del Marco Mundial (‍Aggestam, 2024: 7-‍8), está conectado con el compromiso de la Estrategia de Biodiversidad pos-2020 y el Marco Mundial Kunming-Montreal, en los que la UE ocupa un lugar de liderazgo en la comunidad internacional (‍Fajardo del Castillo, 2020: 44). A pesar de que los objetivos marcados por el Marco Mundial no son jurídicamente vinculantes, sino que establecen metas generales que los Estados deben trasladar a su acción política, pueden servir como un fundamento para homogeneizar los objetivos de los Estados parte en materia de biodiversidad y aportar razones para acometer cambios normativos más ambiciosos en los Estados parte.

2. La obligación de restaurar la naturaleza en el derecho derivado[Subir]

El sistema de la UE de conservación de la biodiversidad queda anclado en dos actos jurídicos clave: la Directiva sobre las Aves y la Directiva sobre los Hábitats. La protección creada por las directivas ha sido determinante para la conservación de ecosistemas y especies en los Estados la UE (‍Chapron et al., 2014). Existen más antecedentes normativos en la política sectorial que incorporan la obligación de los Estados de tomar medidas para restaurar la naturaleza, aunque con denominaciones diversas: «restaurar», «mejorar» o «regenerar». Estos antecedentes son cuatro directivas (aves, hábitats, agua y estrategia marina) y un reglamento (especies exóticas invasoras). Además, la Decisión 2022/591^[42], que establece el VIII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, tiene por objeto, entre otros, restaurar y mejorar el estado del medio ambiente (art. 1.2).

La jurisprudencia del TJUE en materia de biodiversidad no establece ninguna definición ni ningún criterio específico que permita identificar qué se debe entender por «restauración» (‍Mendes et al., 2022: 11). A pesar de que en ninguno de los actos jurídicos utiliza el concepto «restauración» y de que el TJUE tampoco desarrolla detalladamente el contenido normativo de los conceptos incorporados en cada uno de los actos, el TJUE, en la interpretación de la Directiva sobre las Aves y la Directiva sobre los Hábitats, ha dado cuenta de la relevancia de la «restauración» en la correcta aplicación de las directivas. Por ello, es relevante para evaluar el Reglamento estudiado aquí dar cuenta de estos actos jurídicos y la interpretación que el TJUE ha hecho de su contenido.

1. Obligaciones sustantivas a medio y largo plazo de los Estados en materia de restauración[Subir]

El Reglamento nace con la pretensión de ser el instrumento jurídico central para lograr la «recuperación» a largo plazo de los ecosistemas de la UE mediante la «restauración» de los ecosistemas degradados (art. 1.1.a), y para contribuir a alcanzar los objetivos de la UE en materia de mitigación del cambio climático, la adaptación a este y la neutralidad en la degradación de las tierras (art. 1.1.b). Se trata de un marco normativo para que los Estados establezcan las medidas apropiadas para alcanzar los objetivos de restauración de, al menos, el 20 % de las zonas terrestres y el 20 % de las zonas marinas^[67] para 2030 y todos los ecosistemas que necesiten restauración hasta 2050 (art. 1.2).

Los Estados deben establecer medidas de restauración para alcanzar dichos objetivos colectivos. Las medidas específicas no están establecidas en el Reglamento, sino que cada Estado debe ocuparse de introducir aquellas medidas necesarias para lograr tal objetivo en su propio Estado. Esto es, la obligación concreta establece «tomar medidas» para lograr, eventualmente, el objetivo marcado por el Reglamento. Es acertado que el Reglamento no establezca medidas concretas habida cuenta de la disparidad de ecosistemas, necesidades y estado de conservación en todos los Estados de la UE. La Comisión Europea, en las guías sobre la aplicación de la Directiva sobre los Hábitats, deja clara esta lógica, pues los objetivos obedecen a una estrategia a largo plazo y, sin embargo, las medidas son contingentes a una situación específica en un momento determinado^[68]. En este sentido, la obligación de los Estados es el establecimiento de medidas oportunas para lograr los objetivos del Reglamento y, por ello, no se establece una fecha en la que se deban lograr los objetivos, sino que se fijan los plazos en los que los Estados deben tomar estas medidas. La clave obligacional reside en tomar medidas y no en alcanzar los objetivos.

El Reglamento incorpora un marco temporal en el que se deben tomar medidas para cada uno de los ecosistemas protegidos. Los objetivos se centran en seis tipos de ecosistemas diferentes: terrestres, marinos y de agua dulce (arts. 4 y 5), urbanos (art. 8), agrícolas (art. 11) y forestales (art. 12). Adicionalmente, incorpora objetivos específicos determinantes para la restauración: la obligación de tomar medidas para la restauración de la conectividad de aguas fluviales (art. 9), la restauración de polinizadores (art. 10) y la plantación colectiva de tres mil millones de árboles (art. 13). Esto supone que las obligaciones de restauración no solamente son aplicables a los ecosistemas protegidos en los actos jurídicos de la UE mencionados anteriormente, sino que se amplía la conservación a otros ecosistemas, incluyendo también mecanismos de no regresión análogos al establecido en el art. 6.2 de la Directiva sobre los Hábitats.

El art. 4 —referido a los ecosistemas terrestres, marinos y de agua dulce— establece la obligación de tomar medias sobre el 30 % de los ecosistemas para 2030, el 60 % para 2040 y el 90 % para el año 2050 de las zonas establecidas en el anexo I —prioritariamente aquellas situadas en los espacios Natura 2000—. La división tripartita de terrestre, marino y agua dulce es, sin embargo, ficticia, porque el Reglamento hace una separación entre seis tipos de ecosistemas para hacer hincapié en distintos niveles de ecosistemas, ya que, por ejemplo, los sistemas forestales y agrícolas son ecosistemas terrestres. En el art. 5 se establecen las obligaciones en ecosistemas marinos con la misma estructura (restauración y no degradación) y con un plazo temporal análogo (2030, 2040 y 2050)^[69]. Además, estos dos artículos establecen mecanismos para la «mejora continua» de algunas zonas (arts. 4.11 y 4.12; 5.9 y 5.10), lo que implica que el estándar debe orientarse tanto hacia la no regresión como a mejorar la calidad del estado del hábitat (‍De Leeuw y Backes, 2024). No obstante, estos preceptos que incorporan la no regresión pueden quedar sin efecto bajo ciertas circunstancias: fuerza mayor; transformaciones del hábitat provocadas por el cambio climático; un plan o proyecto de interés público superior para el que no se disponga de soluciones alternativas menos perjudiciales; y la acción u omisión de terceros países. En este sentido, el art. 6 establece que los proyectos de energía renovable (planificación, construcción y explotación de instalaciones) y su conexión a la red, y la propia red correspondiente y activos de almacenamiento serán siempre considerados proyectos de interés público superior. Esto permitiría una derogación de la no regresión fuera de los espacios Natura 2000, que se sumaría a la salvedad incorporada para la aprobación de los proyectos en los espacios Natura 2000 bajo el art. 6.4 de la Directiva sobre los Hábitats. (arts. 4.16 y 5.13 del Reglamento). En este sentido, el Reglamento permite, bajo autorización pública, la implementación de proyectos de energías renovables que deterioren los ecosistemas. Esto podría generar conflictos socioambientales, pues el Reglamento prioriza claramente la seguridad energética y el acceso a la energía sobre la protección de la biodiversidad.

En este sentido cabe indicar que el Reglamento también establece la obligación de tomar medidas para no degradar los ecosistemas urbanos y elevar la superficie de «zonas verdes» a partir de 2031 (art. 8); la restauración de la conectividad de los ríos (art. 9); la restauración y mejora de la diversidad de polinizadores y evitar su declive (art. 10); mejorar la biodiversidad de los ecosistemas agrícolas hasta 2030 y restaurar las turberas drenadas —hasta el 50 % en 2050— (art. 11); la restauración de ecosistemas forestales hasta 2030 (art. 12); y la obligación colegiada de plantar tres mil millones de árboles adicionales (art. 13).

2. Obligaciones formales: plan nacional de restauración, seguimiento y control del cumplimiento[Subir]

Los planes nacionales de restauración (art. 14) son el mecanismo clave para que los Estados miembros implementen las medidas de restauración. Los Estados están obligados a elaborar planes nacionales y llevar a cabo investigaciones y seguimiento para determinar las medidas de restauración para cumplir con sus obligaciones de restauración y los objetivos. Los planes nacionales se configuran como un instrumento bottom-up para lograr unos objetivos colectivos, en el que la Comisión debe supervisar la evolución de las medidas establecidas por los Estados en relación con los objetivos y el cumplimiento de las medidas. Las obligaciones dentro de los planes nacionales diferencian entre las medidas que los Estados deben implementar para cumplir los objetivos establecidos en los arts. 4 y 5, hábitats del anexo I y II (terrestres, marinos y agua dulce), y aquellos establecidos en los arts. 8 al 13. En relación con los arts. 4 y 5 se establece la superficie a restaurar, incluyendo el estado del hábitat a restaurar, el área favorable de referencia y las zonas más adecuadas para el restablecimiento de los tipos de hábitats a la vista de los cambios en curso y previstos en las condiciones medioambientales provocados por el cambio climático (art. 14.2.a); y la calidad y cantidad suficientes de los hábitats de las especies necesarias para alcanzar un estado de conservación favorable (art. 14.2.b).

En cuanto a los objetivos de los arts. 8 a 13, cabe destacar que los Estados deberán cartografiar los ecosistemas urbanos (art. 14.4); establecer un marco orientador para evaluar los niveles satisfactorios de polinizadores (art. 14.5); cartografiar las zonas agrícolas y forestales que necesiten restauración (art. 14.6); determinar las prácticas agrícolas y forestales vigentes que contribuyan a los objetivos del Reglamento (art. 14.10). En el proceso de elaboración de los planes nacionales, los Estados deberán tener en cuenta que las medidas establecidas sean coherentes con los actos jurídicos anteriormente mencionados: las Directivas sobre Hábitats, Agua y Medio Marino, con el Reglamento para la reforma de la PAC y con el CDB (art. 14.14). El contenido de los planes deberá abarcar el período hasta el año 2050, con los plazos intermedios establecidos en el articulado —2030 y 2040— (art. 15.1), y deberán presentarlos, a más tardar, el 1 de septiembre de 2026 (art. 16). Es relevante que el Reglamente incorpore —a diferencia de las directivas— plazos para la implementación de las medidas. Esta estructura temporal puede ser una herramienta de gran utilidad para monitorear —a través de indicadores— el actuar de los Estados y la implementación, evolución y efectividad de las medidas adoptadas para así mejorar el cumplimiento de los Estados y lograr los objetivos de la norma.

En cuanto a la evaluación y seguimiento, la Comisión evaluará la idoneidad y contribución de los planes a la consecución de los objetivos y metas generales (art. 17.1 y 17.2). Una vez presentados, los planes serán objeto de revisión por parte de los Estados^[70] y, si fuera necesario, los reformularán incluyendo medidas complementarias (art. 19.1). Los Estados realizarán un seguimiento de los indicadores de calidad y la evolución de los ecosistemas incluidos en los objetivos del Reglamento (art. 20.1). También deberán notificar cada tres años a la Comisión la superficie sujeta a las medidas de restauración a que se refieren los arts. 4 a 12; la extensión de las zonas en las que los tipos de hábitats y los hábitats de especies se hayan deteriorado significativamente y de las zonas sujetas a medidas compensatorias; el inventario de barreras que eviten la conectividad de aguas —en relación con el art. 9— y su contribución a la plantación de árboles —en conexión con el art. 13— (art. 21.1). También notificarán a la Comisión cada seis años los progresos en las aplicaciones de los planes de restauración y el resultado del seguimiento efectuado (art. 21.2).

1. Retos de la aplicación del Reglamento y el futuro de la biodiversidad en Europa[Subir]

A pesar de que la aprobación del Reglamento ha sido una noticia positiva para la mejora de la protección jurídica de la biodiversidad en la UE, es necesario evaluar algunos aspectos, tanto jurídicos como políticos, que nos permitan comprender los retos de la aplicación del Reglamento para lograr los objetivos que persigue.

En primer lugar, el Reglamento nace después de un momento de gran tensión política en el seno de la UE. El Reglamento se aprueba con un Parlamento Europeo muy dividido, en el que superó una moción para rechazar la propuesta de la Comisión por pocos votos. Las elecciones que configuraron el nuevo Parlamento Europeo reforzaron a los grupos parlamentarios que impulsaron la moción y que votaron en contra de la aprobación del Reglamento. Este Reglamento difícilmente se aprobaría en el Parlamento actual. Además, el Consejo aplazó su decisión para que no fuera rechazado ante la negativa de buena parte de los Estados. El Consejo aprobó el Reglamento con el voto en contra de países con un sector agrícola relevante, como Italia o Países Bajos, y con el apoyo de Estados que solamente representan un 66,07 % de los ciudadanos de la UE. Estos dos factores no solo ponen en cuestión la correcta aplicación de la norma en los Estados, inicialmente en aquellos contrarios a su aprobación y, como consecuencia, en el resto, sino que también cuestionan la vigencia de la norma durante el tiempo necesario para lograr el cumplimiento de los objetivos marcados a medio y largo plazo (2030, 2040 y 2050). Está por ver el futuro de algunos Gobiernos nacionales, pero en algunos países ya están en el poder partidos de corte euroescéptico (Países Bajos, Italia, Hungría, Suecia y Finlandia —y Polonia hasta las recientes elecciones—) y todos ellos se opusieron a la aprobación de la norma. En el plano político, no se debe olvidar el movimiento de los agricultores en toda Europa. Este factor será determinante para evaluar la ambición de los Estados en la aplicación de la norma y es uno de los factores políticos internos que pueden desestabilizar la ambición ambiental de aquellos países que implementen medidas para cumplir con los objetivos del Reglamento.

En segundo lugar, es preciso mencionar el factor de inestabilidad y cambio en los ecosistemas debido a una situación ecológica cambiante, incierta y caracterizada por la imprevisibilidad (‍Jaria-Manzano, 2022: 465). Los impactos antrópicos sobre la base biofísica en la que habita el ser humano han deteriorado los ecosistemas de todo el mundo. La crisis climática ya es observable y los impactos sobre los ecosistemas no harán más que agravarse si no se detienen las emisiones de gases de efecto invernadero y se desarrolla una estrategia de adaptación ambiciosa. Además del cambio climático, la presión de la agricultura y la ganadería intensiva, el urbanismo y la polución han causado daños significativos en los ecosistemas de todo el mundo. Como he expuesto anteriormente, la restauración obedece a la necesidad de conservar los ecosistemas en un estado positivo o favorable según los estándares que se hayan determinado previamente. Es importante resaltar que la restauración está vinculada a unos criterios de conservación de un estado de la naturaleza determinado que, habida cuenta de la crisis ambiental global, del rol del ser humano como agente causante de cambios biofísicos en el planeta y de la imprevisibilidad del cambio ecológico, puede ser ya una estrategia insuficiente. En ese esquema podemos ver el nuevo planteamiento en relación con los anteriores y observamos que la estructura normativa parece algo más ambiciosa, pero sigue anclada en la pretensión de recuperar aquello que existió en el pasado.

Esto consagra el ideal de certeza y estabilidad que ha dado el mantenimiento de unas condiciones ambientales y climáticas estables a lo largo de los siglos, pero que en la actualidad están en duda (‍Richardson et al., 2023). La configuración de la «recuperación» se da bajo la promesa de que es recuperable aquello que existió, porque aquello que fue podrá seguir existiendo si se establecen mecanismos de manejo adecuados. A pesar de que el Reglamento nos introduce en un nuevo esquema de conservación, en el que la restauración debe tener un rol central en el esquema normativo de protección de la biodiversidad en el marco de la UE, esta restauración y no regresión debería tener en cuenta la posibilidad de incluir un esquema normativo vinculado con la «renaturalización» (o rewilding en inglés). La estructura normativa del Reglamento es análoga a los planteamientos anteriores: restaurar y reparar aquello dañado. Esto implica que es necesario implementar medidas sobre los hábitats degradados, pero aquí radica una cuestión que debe ser abordada: ¿cuál es el límite de la degradación para que sea aplicable el Reglamento?

Los Estados podrán justificar la imposibilidad de alcanzar los objetivos de completa restauración de cara a 2050 y plantear otros objetivos menos ambiciosos (art. 4.5). Pero, la clave aquí no está solamente en la capacidad —y voluntad— de los Estados, sino en el cambio constante de los ecosistemas debido a los cambios en el clima previstos y su afectación a la biodiversidad en Europa^[71]. El Reglamento incorpora medidas ante estos posibles cambios, estableciendo excepciones a la restauración y no regresión ante las «transformaciones inevitables del hábitat provocadas directamente por el cambio climático» (arts. 4, 5, 11 y 12); y la obligación de incorporar en los planes nacionales los cambios previstos por el cambio climático (arts. 14 y 15). Este articulado plantea excepciones ante los posibles cambios derivados del cambio climático, pero no introduce la posibilidad de que la «restauración» se trace a partir de una realidad diferente en un ecosistema determinado. Por ello, resulta de interés introducir la idea de «renaturalización» como herramienta conceptual que supere el paradigma que ha gobernado hasta el presente la restauración de ecosistemas dañados para introducir fórmulas novedosas en las que la naturaleza se desarrolla por ella misma^[72].

La renaturalización no sería una alternativa a la restauración, sino un complemento que permita conmensurar la renaturalización con los problemas ecológicos latentes en los ecosistemas y en el sistema climático. Esto es, permite responder a la pregunta que cuestiona qué es lo degradado, qué es lo natural y qué se puede recuperar dentro de un ecosistema. La renaturalización no plantea una restauración del estado anterior a la degradación, sino permitir que los procesos ecológicos se reanuden por su propia cuenta a partir de la constatación de que la naturaleza no es un conjunto de elementos estáticos, sino un sistema evolutivo: en lugar de reconstruir o restablecer ecosistemas degradados, se busca que la naturaleza evolucione sin la necesidad de que esté estrictamente vinculada con aquello que otrora existió en un lugar determinado (‍Monbiot, 2014: 9-‍11). Esta perspectiva se aleja del paradigma conservacionista para transitar hacia uno en el que la naturaleza puede resurgir por ella misma a través de sus propias necesidades. La pretensión de este enfoque no es alcanzar una meta de conservación en el horizonte (como plantea el Reglamento de cara a 2030, 2040 y 2050), sino alejar la influencia humana en el proceso propio de los ecosistemas.

Si bien es cierto que existen diferentes definiciones de renaturalización (‍Pettorelli et al., 2017: 1117), el elemento central de la renaturalización es implementar una política que supere el modelo conservacionista, en el que el ser humano se encarga de «cuidar» de la naturaleza para que tenga un estándar de conservación determinado, para transitar hacia un modelo de no intervención. Como afirma Corlett (‍2016: 128-‍129) «mientras que la ecología de restauración recurre a la intervención humana para alcanzar objetivos predeterminados que no pueden lograrse por otros medios, la renaturalización recurre a la mínima intervención humana posible para permitir que los ecosistemas se desarrollen espontáneamente».

A pesar de que el Reglamento configura un sistema de restauración ambicioso con un programa de implementación a medio y largo plazo para lograr que los ecosistemas en Europa vuelvan a un estadio de conservación favorable, es importante tener en cuenta que los cambios ambientales, principalmente provocados por la crisis climática, transformarán la estructura de los ecosistemas. La incertidumbre sobre el estado futuro de los ecosistemas debido a la variabilidad introducida por el cambio climático nos obliga a replantear esta forma de pensar cómo entendemos la conservación de los ecosistemas. En este sentido, la degradación de los ecosistemas debido a los impactos del cambio climático y a las transformaciones disruptivas del medio ambiente no debería ser una razón para permitir la pérdida de la biodiversidad, sino que se deberían incorporar mecanismos que atiendan a esta situación socioecológica para dar una respuesta alternativa. La tensión entre la restauración conservacionista y la renaturalización puede ser piedra de toque para generar un desacuerdo en el modo de actuar entre los diferentes actores relevantes y, por ello, es importante estar atento a la evolución de estas dos diferentes formas de actuar ante la degradación del medio ambiente.

En tercer lugar, y vinculado con los dos argumentos anteriores, es también relevante destacar la conexión entre la reforma de la PAC y la conservación de la biodiversidad. Anteriormente ya he expuesto las dificultades políticas para llevar a cabo la reforma de la PAC y las modificaciones posteriores ambientalmente regresivas. La pretensión del documento original de la PAC previo a la reforma, en el que se apostaba por fórmulas de producción agrícola algo más sostenibles, debería haber sido la primera piedra para construir una PAC que atendiera a los problemas ecológicos presentes y futuros. Así, a pesar de que uno de los argumentos centrales de los agricultores en su protesta fue la continua pérdida de ingresos en su actividad (‍Mathews, 2024b: 345), la respuesta de la Comisión se fundamentó principalmente en revisar regresivamente los avances ambientales de la reforma de la PAC. Como he mencionado en el inicio, la agricultura es uno de los factores que conducen a una pérdida de la biodiversidad y un 42 % del territorio de la UE es tierra agrícola (‍Castillo et al., 2018). El sector agrícola es clave para responder a la crisis de la biodiversidad y, habida cuenta de que la PAC es la política con mayor peso económico de la UE, es determinante que exista una integración entre las políticas orientadas a la protección de la biodiversidad y la PAC para que esta sea un instrumento clave para su protección (‍Pe’er et al., 2023a: 4-‍8)^[73]. En este sentido, no solamente la Comisión rebajó las ambiciones ambientales, sino que, además, el Reglamento incorpora mecanismos muy débiles en cuanto a la restauración de ecosistemas agrícolas. Son buena muestra las obligaciones en torno a la restauración de las turberas drenadas, que representan el 3 % de la tierra agrícola y el 25 % de las emisiones de gases de efecto invernadero (‍PNUMA, 2022: 13), que debería ser más ambiciosa si se tiene en cuenta su impacto ambiental.

En cuarto lugar, es oportuno mencionar que la estructura temporal que marca el Reglamento puede dar lugar a posponer su desarrollo. Si bien es cierto que es muy relevante incorporar fechas para la implementación de medidas que puedan ser evaluadas de manera constante, el control sobre la ejecución de las medidas debe ser férreo.

Así, la norma no configura obligaciones concretas en materia de restauración, sino la imposición de medidas bajo unos objetivos de restauración. Tampoco establece un límite temporal para el cumplimiento de estos objetivos, sino un marco temporal para tomar las medidas adecuadas. La obligación de tomar medidas para conseguir objetivos en el futuro puede ser el origen de controversias en torno al incumplimiento de las obligaciones. La crítica no descansa en la existencia de una obligación nacional de elaborar los planes nacionales por parte de los Estados en concierto y revisión con la Comisión, sino en la dificultad de partida de tomar medidas a medio plazo para lograr objetivos a largo plazo y esperar que estos tengan lo efectos deseados. Esto es, los objetivos a largo plazo del Reglamento son contingentes a las medidas establecidas por los Estados, pero los resultados serán observables a largo plazo en un contexto político cambiante y, sobre todo, en un contexto ecológico incierto. Las medidas incluidas en los planes, de cumplirse, deberán tener efectos a largo plazo y ahí será observable el éxito de estas. A pesar de que los planes deben incluir el mejor conocimiento científico a disposición y que las medidas deban implementarse en concordancia con este, la complejidad de conmensurar los efectos a largo plazo de las medidas propuestas en la actualidad podría traducirse en que las medidas fueran implementadas, pero que sus efectos no fueran los deseados, no surgiendo incumplimiento por parte del Estado a pesar de que los objetivos no se hayan alcanzado.

En quinto lugar, y conectado con lo anterior, debemos tener en cuenta posibles dificultades en el establecimiento y aplicación de los planes nacionales de restauración. Trazando una analogía con los planes nacionales de energía y clima, estos son un instrumento positivo para que cada Estado cumpla con la obligación de presentar las medidas que obedecen a criterios establecidos por el Reglamento, pero decidiendo por propia cuenta los criterios a través de sus procesos internos de decisión política y a la luz de las necesidades de sus propios ecosistemas. Sin embargo, es preciso mencionar la dificultad de que los Estados planteen objetivos coherentes y análogos^[74], lo que puede llevar a un incumplimiento en cascada. En este sentido, la inacción por parte de algunos Estados puede llevar a la inacción de otros, por lo que es relevante una vigilancia exhaustiva de la Comisión y de los actores interesados dentro de los Estados miembros^[75]. El cumplimiento de los objetivos depende de las medidas establecidas a nivel nacional, pero, a la vez, su éxito depende de políticas coherentes y uniformes de los Estados miembros. Una de las razones que esgrimió la Comisión para que la UE asumiera subsidiariamente la potestad de aprobar este Reglamento era la necesidad de dar una respuesta vinculante y coordinada desde la UE a un problema urgente y transfronterizo. Los planes nacionales son una buena estrategia, pero requieren mecanismos constantes de control y fuerte voluntad de los Estados para cumplir con lo pactado, un rol que la Comisión debe llevar a cabo de manera efectiva y los Estados cooperar para logarlo. Los planes nacionales, de forma análoga que aquellos en materia de energía y clima (‍Krämer, 2020: 273-‍274)^[76], son un instrumento central para el seguimiento y control de los avances de los Estados. Es preciso recordar que la falta de cumplimiento de las normas de la UE en materia ambiental es un problema que desde hace tiempo está sobre la mesa en el seno de la Unión (‍Börzel y Buzogány, 2019: 333-‍334)^[77].

En sexto lugar, es preciso notar que en los objetivos comprendidos entre los arts. 8 y 13 del Reglamento se utiliza un lenguaje más vago. En primer lugar, la obligación de tomar medidas no se fundamenta en un criterio homogéneo basado en una evaluación previa, sino que existe un punto de partida desconocido y se debe «mejorar» la situación presente hasta el año 2030 y seguir avanzando en dicha mejora en el futuro. El aspecto positivo es la presencia de la prohibición de la regresión, pero no existen mecanismos claros para hacer efectivos estos objetivos. En segundo lugar, existen objetivos colectivos desvinculados de elementos específicos. Estos deberán ser analizados a nivel nacional. Los objetivos marcados por el art. 9 y el art. 13 requieren un estudio pormenorizado, caso por caso, en la elaboración de los planes nacionales. En tercer lugar, como se observa en este análisis, estas obligaciones ponen el peso en la acción de los Estados a través de sus planes de restauración nacionales. La diferencia sustantiva de los arts. 4 y 5 con el articulado posterior es clara. En los primeros se detalla un recorrido ambicioso con metas detalladas para establecer las medidas. Sin embargo, en los segundos se plantea una evolución fundamentada en la mejora desde una base desconocida a priori y obligaciones colectivas de todos los Estados. En este sentido, los planes nacionales de restauración deberán ser la base para la buena aplicación de las medidas, pues es aquí donde los Estados darán cuenta del estado de los ecosistemas que deben ser restaurados.

En séptimo lugar, como anteriormente se ha mencionado, el Reglamento permite exceptuar la aplicación de las medidas de no regresión en aquellas situaciones en que sea necesario implementar proyectos de energía renovable. En este sentido, la permisión de regresión que incorpora el Reglamento en los casos en que sea necesaria la implementación de sistemas de energía renovable hace vislumbrar posibles conflictos socioambientales que ya hemos observado (‍Quevedo de Anta, 2020). El impacto en la biodiversidad de los parques eólicos y fotovoltaicos puede suscitar una tensión entre la protección de la biodiversidad y la transición energética. Parece que el Reglamento, en línea con la estrategia para la transición energética, pondera la seguridad energética sobre la conservación de la biodiversidad. Esta ponderación, sin embargo, debería incorporar mecanismos eficaces para la reducción de la demanda energética para evitar la implementación de dichos proyectos en zonas ambientalmente sensibles y ecológicamente relevantes. Si no es así, la autorización de estos proyectos bajo un «interés público superior» puede conducir a conflictos socioambientales en zonas afectadas, lo que podría suscitar litigios en torno a la «transición justa» (‍Savaresi et al., 2024).

2. ¿Un punto de inflexión para el litigio en materia de biodiversidad?[Subir]

Este Reglamento se integra en un cuerpo normativo amplio que contiene obligaciones a diferentes niveles. Estas obligaciones, como he mencionado, consagran normas de protección de la biodiversidad y están vinculadas con una estrategia consolidada a través del PVE y los actos jurídicos conectados a este. Este conjunto de normas, que muestran un camino coherente en la protección del clima y la biodiversidad, apuntalan mecanismos jurídicos que pueden ser relevantes para que los actores no estatales presionen a los Estados a través del litigio estratégico. Como señalan Rodríguez-Garavito y Boyd (‍2023: 507), trazando una analogía con la expansión del litigio climático a nivel global —por el que los activistas por la justicia climática a nivel global han buscado la implementación de medidas más ambiciosas en materia de mitigación, adaptación y resarcimiento por daños y pérdidas a través del litigio ante tribunales nacionales e internacionales—, plantean la posibilidad de que el Marco Mundial Kunming-Montreal podría ser una base para aumentar el litigio en materia de biodiversidad alrededor del mundo. Así, este instrumento podría servir como fundamento común para desarrollar estrategias de litigio en materia de biodiversidad que, junto a otros instrumentos normativos vinculantes en distintos niveles, den razones normativas a los litigantes para obligar a los Estados a elevar su ambición en materia de conservación.

En un sentido similar, a pesar de la imposibilidad de que los actores individuales accedan al TJUE debido a la persistente doctrina Plaumann^[78], el rol activo de la Comisión ante casos de graves daños a los ecosistemas protegidos permite algo de optimismo para obtener una respuesta del TJUE por incumplimiento de los Estados (‍Born y Schoukens, 2022: 297-‍298). El TJUE puede tener un rol muy positivo ante la presumible inacción de algunos Estados a través de recursos por parte de la Comisión. La tendencia jurisprudencial del TJUE en materia de biodiversidad a través de las Directivas sobre las Aves y sobre los Hábitats podría verse fortalecida con este Reglamento.

Además, este Reglamento se suma al conjunto de normas, a nivel sustantivo y procesal, que podrían llevar a los movimientos sociales y a las ONG a presionar a los Gobiernos nacionales «desde abajo», utilizando todos los mecanismos normativos a su disposición (‍Evangelidis, 2024). Esto es, a trasladar sus demandas ambientales a los tribunales nacionales para hacer efectiva la conservación de la biodiversidad y, en particular, las obligaciones estipuladas en el Reglamento. Sin embargo, como ha sido detallado anteriormente, el contenido obligacional del Reglamento se fundamenta en el establecimiento de medidas vinculadas con los objetivos generales a través de los planes nacionales. Este contenido obligacional deberá superar el requisito de claridad, precisión e incondicionalidad para que tenga eficacia directa.

En cualquier caso, la ampliación de la ambición en los planes nacionales, la búsqueda concreta de restauración y la aplicación de la no regresión en los tribunales nacionales permiten pensar en un resultado más positivo con la entrada en vigor de este Reglamento que con los mecanismos precedentes. Esta norma incorpora mayor coherencia en el sistema de protección de la biodiversidad de la UE.