LA REFORMA DEL MARCO DE GOBERNANZA ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA DE LA UNIÓN EUROPEA: ¿UNA REVISIÓN REALISTA DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO?

1. La situación resultante de la Gran Recesión de 2008: la implantación de una rígida ortodoxia fiscal[Subir]

En el año 2020, cuando emergió, con toda su crudeza, la crisis causada por la pandemia de COVID-19, que obligó a adoptar medidas excepcionales inusitadas, el marco de gobernanza económica que afectaba a los Estados miembros de la Unión Europea y, particularmente, a aquellos pertenecientes a la unión económica y monetaria se consideraba en buena medida definido, tras la paulatina conformación de su arquitectura esencial. Así, de acuerdo con aquel, las instituciones y procedimientos destinados a coordinar las políticas económicas de unos Estados miembros (art. 121 TFUE) que retenían la competencia para determinar su propia política económica (art. 119 TFUE) se orientaban a la consecución de unos objetivos claros: garantizar la solidez y sostenibilidad de las finanzas públicas y hacer frente a los desequilibrios macroeconómicos, sentando así las bases de un crecimiento económico convergente. A tal fin, se entendió que tales metas solo se alcanzarían orientando y promoviendo la prevención, vigilancia y corrección de las medidas adoptadas por dichos Estados. De ahí la necesidad, en todo momento puesta de manifiesto, de supervisar la estabilidad presupuestaria y reclamar la consolidación fiscal, tanto fuera como, especialmente, dentro de la zona euro (‍Blanke, 2022a: 522).

Tal modelo, impulsor de la adopción de iniciativas de ajuste estructural y reforma económica, evidenciadas al hilo de la autorización y validación de los planes presupuestarios anuales, con la demanda de respeto a niveles acordados de déficit y deuda pública por parte de los Estados miembros, conllevaba la aplicación de un mecanismo corrector en los supuestos en los que los Estados miembros incurrieran en un déficit excesivo o superaran los límites de endeudamiento acordados. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento^[2], en sus vertientes o dimensiones tanto preventiva como correctiva, se erigía así, desde la introducción de la moneda única, en pieza esencial de un marco de gobernanza económica y presupuestaria, vinculado a un enfoque ortodoxo y, por ende, restrictivo de la política fiscal. Un planteamiento que, sin embargo, dificultaba apreciablemente a los Estados miembros afectados por las crisis adoptar decisiones en orden a desarrollar políticas expansivas, de carácter anticíclico, destinadas a favorecer su superación, asegurando así el retorno al crecimiento (‍Bertoncini, 2013: 14).

La grave crisis económica y financiera iniciada en 2008, al tiempo que testimonió esas fallas sistémicas, vino a insistir en los rasgos fundamentales de dicho planteamiento, ya que dio lugar, a modo de respuesta, a la aprobación de instrumentos apenas previstos en los Tratados constitutivos que ahondaron en la crisis al reforzar su orientación principal. De tal forma, teniendo en cuenta el carácter manifiestamente insuficiente que presentan los arts. 120 a 126 del TFUE, referidos a la coordinación y supervisión de las políticas económicas y presupuestarias nacionales, se estimó necesario recurrir al derecho derivado y a medios ajenos al marco normativo de la Unión para así atender las necesidades sobrevenidas (‍Ioannidis, 2016: 1237). Con ello, se vino a impulsar el desarrollo de nuevas y más incisivas normas, que supusieron una vuelta de tuerca, manifestándose por medio del llamado Six Pack, el cual incluía cinco reglamentos y una directiva^[3], y el Two Pack, con dos reglamentos^[4], que reformaron las normas contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Y se adoptaron dos tratados internacionales: el Tratado por el que se establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad^[5] y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria^[6]. Asimismo, se aprobaron algunos instrumentos de soft law muy destacados, entre los que sobresalen el Pacto Euro Plus^[7] y la Estrategia Europa 2020^[8]. A todos estos medios se sumaron los diferentes y sucesivos mecanismos de ayuda financiera, aprobados desde el estallido de la crisis, por medio de los cuales se intentó solucionar, bajo la intensa presión de los mercados, la crisis suscitada, prestando ayuda urgente a los países de la zona euro con dificultades de financiación (‍López Escudero, 2015: 361). El resultado cosechado es bien conocido, ya que supuso la virtual fragmentación de la zona euro, dividida entre países acreedores y deudores; y la condena a estos al desarrollo de severos programas de ajuste y reforma estructural, que contrajeron sus economías, suponiendo un grave deterioro de su competitividad y de la calidad de sus servicios públicos.

2. Las actuaciones extraordinarias destinadas a afrontar la crisis causada por la pandemia de COVID-19: ¿un cambio de paradigma?[Subir]

Dicho marco de gobernanza económica, así conformado, se vio sacudido por la pandemia desarrollada en 2020, causante de la emergencia sanitaria que en mayor forma ha afectado a los ciudadanos, las sociedades y economías de la Unión Europea desde los orígenes de esta, exigiendo una respuesta extraordinaria y coordinada de sus instituciones. Habida cuenta de su envergadura, se impuso la adopción desde un enfoque común de medidas temporales de gran determinación, basadas en la cooperación solidaria entre los actores en juego^[9], que interrumpieron la aplicación de algunos significativos criterios muy asentados.

En ese sentido, el principal paso dado consistió en la suspensión de las reglas fiscales y monetarias, considerando que la crisis, aunque profunda, tendría un carácter no demasiado prolongado en el tiempo. De este modo, los Estados miembros fueron autorizados temporalmente a incrementar su gasto público, sin las limitaciones dispuestas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, a fin de mitigar los efectos de la crisis, reactivar sus sistemas productivos y mejorar sus servicios sociales. Así, la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue considerada aplicable por el Consejo, con lo que las limitaciones de disciplina fiscal referidas a los Estados miembros de la zona euro se relajaron. La exigencia del techo de déficit público del 3 % fue suspendida para facilitar a los Estados la movilización de recursos contra la crisis^[10], permitiendo así a aquellos desviarse temporalmente de la senda de ajustes prevista, siempre que no se pusiera en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo^[11]. Asimismo, se facultó al Consejo para adoptar, a propuesta de la Comisión, una senda presupuestaria revisada^[12] (‍Mangiameli, 2021: 26; ‍Aranda Álvarez, 2021: 46).

Esa laxitud en el control del déficit fiscal incitaba a los Estados miembros a que, sirviéndose de sus presupuestos, emprendieran acciones orientadas a sostener sus debilitadas economías, amenazadas por los efectos de la pandemia. No obstante, tal medida se reveló pronto, aunque necesaria, insuficiente, al beneficiar claramente a unos Estados más que a otros, incrementando las diferencias y desigualdades en el seno de la Unión. No en vano, la capacidad de reacción de los Estados menos afectados por la crisis previa se demostró sustancialmente mayor que aquella de la que disponían los del sur de Europa, aún convalecientes de sus efectos (‍Larch et al., 2010: 14; ‍Porras Ramírez, 2020: 66). Parecía así que la Unión no hubiera aprendido de los errores cometidos durante dicha crisis, la cual puso en serio riesgo de supervivencia a la propia unión económica y monetaria (‍Habermas, 2011: 123).

Por esas mismas razones, la suspensión, temporal y extraordinaria, durante la pandemia de las reglas de derecho de la competencia, a fin de posibilitar las ayudas de Estado con la movilización de recursos financieros en beneficio de las empresas en crisis, se reveló, también, insuficiente^[13]. Como también lo fue la, aun así, muy relevante decisión por la cual se dejó temporalmente fuera de vigencia la regla que prohibía al Banco Central Europeo actuar como comprador de último recurso de la deuda pública de los Estados miembros más afectados por la pandemia, reduciendo, de tal modo, apreciablemente el coste de la financiación de los gastos asumidos por aquellos^[14].

Así, pese a tratarse de iniciativas muy sobresalientes, su limitado alcance se hizo muy pronto evidente. La Unión solo estaba interesada en la creación de condiciones favorables para que los Estados miembros pudieran efectuar gastos extraordinarios, sin temor a incurrir en sanciones, mas únicamente durante el período de tiempo limitado en el que las reglas restrictivas de gasto y endeudamiento que afectan a la gobernanza de la zona euro quedaban en suspenso. No se reparó en que tales normas, una vez restablecidas, situarían a aquellos en una situación de desequilibrio macroeconómico muy considerable, que exigiría la realización de ajustes severos en sus economías, con los perjuicios sociales ya experimentados (‍De Gregorio Merino, 2012: 1615). De ahí que se demandara la introducción de iniciativas adicionales, sobre todo por parte de los Estados del sur de Europa, cuya capacidad de obtención de recursos financieros para la realización de gastos necesarios se demostraba significativamente menor. Eso explica su solicitud de mecanismos de distribución de fondos más efectivos, que hicieran posible tanto una salida pronta de la crisis como evitar que las diferencias entre los competidores, ya existentes en el contexto del «mercado único», no se incrementaran, con el consiguiente riesgo de fragmentación y desintegración de una zona euro compuesta por Estados cada vez más desiguales entre sí (‍Gräbner et al., 2020: 647).

No obstante, fue conforme al modelo de actuación existente como se decidió la extensión del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para constituir una línea de crédito preventiva que sufragara los gastos sanitarios causados por la pandemia; como se creó, asimismo, un relevante instrumento temporal de apoyo para mitigar los riesgos asociados al desempleo en situación de emergencia (SURE)^[15]; y como se apoyó la decisión adoptada por la Junta Directiva del Banco Europeo de Inversiones, que puso a disposición de los Estados miembros que lo solicitaran una importante línea de crédito, destinada al apoyo de sus empresas, perjudicadas por la crisis^[16]. Se seguía, en fin, apostando por proporcionar préstamos reembolsables, los cuales estaban llamados a convertirse, a la postre, en una significativa carga para el futuro de los Estados beneficiarios, al incrementar el peso de una deuda pública, ya abultada, que aquellos deberían corregir realizando grandes sacrificios, una vez que, en un futuro no lejano, se recuperara la aplicación de las estrictas reglas expresadas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (‍Gräbner et al, 2020: 665; ‍Vita, 2017: 126).

La devastadora y persistente incidencia de la pandemia alentó la necesidad de promover otra clase de iniciativas inspiradas en el propósito de equilibrar la capacidad financiera de los Estados miembros, sin introducir, al tiempo, mayores hipotecas para aquellos. Tales medidas exigían incrementar sustancialmente el magro presupuesto de la Unión Europea y, consiguientemente, sus recursos propios, más que insistir en la multiplicación de préstamos y subsidios sujetos a una más o menos estricta condicionalidad. Se planteó así un auténtico «cambio de paradigma» (‍De Witte, 2021: 635), con la adopción de un plan de recuperación dotado de instrumentos fortalecedores de la solidaridad, integrado por actuaciones que implicaran transferencias directas (grants), y no solo préstamos (loans) a reembolsar. A tal efecto, se dispuso la creación de un fondo temporal y flexible para la solidaridad y el crecimiento que sería financiado, como gran novedad, por préstamos contratados en los mercados financieros, en nombre de la Unión, por la Comisión Europea, lo que supondría, a modo de innovación verdaderamente extraordinaria, el reconocimiento de su capacidad de endeudarse. La nueva situación pasó así a representar «el triunfo de los partidarios de la creación de instrumentos de deuda común en la Unión Europea, en un tiempo en el que no existe, aún, un Tesoro europeo» (‍Carrera Hernández, 2020a: 27).

Dicho fondo conllevaba un notable incremento en el marco financiero plurianual y una modificación de la Decisión sobre Recursos Propios^[17]. En todo caso, se hallaba sujeto a condicionalidad, expresada en el compromiso asumido por sus beneficiarios de adoptar políticas económicas sólidas y ambiciosos programas de reformas (‍Sánchez Barrueco, 2021: 564). La creación de un Fondo de Recuperación UE, conocido como Next Generation EU-Plan Europeo de Recuperación y Resiliencia^[18], con una asignación de 750 000 millones de euros, fue su consecuencia principal.

Se buscó así asegurar que el mercado único no se viera socavado por las disparidades existentes en la capacidad que tienen los Estados miembros para movilizar fondos (‍Olesti Rayo, 2023: 32). De ahí que se previera destinarlos, conforme a un espíritu de solidaridad, especialmente a aquellos cuyo margen fiscal de gasto discrecional estuviera seriamente limitado (‍Ferri, 2020: 176). Se favorecería así la adopción de políticas expansivas, necesarias para salir de la crisis y promover el crecimiento económico, combinadas con un mayor control de las cuentas públicas. De ahí que dicho gasto se orientara a satisfacer una estrategia económica coherente y coordinada entre los Estados miembros y las instituciones europeas. Se trataba, por tanto, de aportar una financiación subsidiaria, circunscrita en el tiempo y condicionada a su finalidad de uso y a la satisfacción de unos compromisos adquiridos, que abordaba el impacto de una crisis sin precedentes, no achacable a una desacertada gestión económica, a una escala acorde con los efectos causados. Por ello, la base jurídica del Fondo de Recuperación se fijó en el art. 122 TFUE. Y, teniendo en cuenta sus motivaciones, la fuente del derecho elegida para expresar mejor esos objetivos y medidas no fue otra que el reglamento, aprobado a través del procedimiento legislativo ordinario, implicando el reconocimiento de un alcance general y una directa e inmediata eficacia.

De ese modo, se vino a reforzar muy considerablemente el principio de solidaridad (‍Weber y Pilz, 2022: 598), haciendo que la asistencia financiera proporcionada se insertara plenamente en el marco normativo de la Unión, no presentando problemas de compatibilidad con el derecho primario u originario, a diferencia de lo advertido con algunos de los más significativos instrumentos aprobados durante la anterior crisis, época durante la cual se recurrió a la adopción de acuerdos intergubernamentales que no traían causa inmediata de los Tratados (‍Lamadrid y Buendía Sierra, 2020: 121; ‍De Witte, 2013: 14). De este modo, recurriendo ahora a un procedimiento de toma de decisiones acorde con la arquitectura institucional europea y con el llamado «método comunitario de toma de decisiones», no solo se evitó ahondar en el déficit democrático de la Unión, tal y como sucedió en la anterior crisis, sino que se avanzó en la línea correcta, promoviendo una más legítima y reforzada integración europea (‍Porras Ramírez, 2021: 851).

Asimismo, el paso dado vino a constituir un avance muy notable al conllevar la adopción de un reglamento que establece un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea^[19]. Según esta norma, siempre que los Estados miembros ejecuten el presupuesto de la Unión, incluidos los recursos asignados a través del Instrumento de Recuperación, establecidos de conformidad con el Reglamento 2020/2094, y los fondos y medios dispuestos, cualquiera que sea su forma de ejecución, será condición previa esencial para garantizar el principio de buena gestión financiera, establecido en el art. 317 del TFUE, asegurar su respeto al Estado de derecho (‍Fisicaro, 2019: 695; ‍Kirst, 2021: 101; ‍Lacny, 2021: 79; ‍De Gregorio Merino, 2022: 11). A tal fin, se contempla tanto un procedimiento como medidas sancionadoras, que pueden llegar a privar a los Estados miembros infractores del acceso a las partidas presupuestadas^[20]. De este modo, tal y como confirmó con rotundidad el Tribunal de Justicia de la Unión^[21], se viene a establecer un exigente vínculo entre solidaridad y responsabilidad, al determinar que la Unión transferirá fondos al Estado miembro que los necesite, siempre que este se comprometa a gastarlos en un marco de conformidad con los valores que aquella auspicia (‍López Escudero, 2023: 27).

1. ¿Por qué hay que flexibilizar las reglas fiscales de la UEM?[Subir]

Aun así, la cuestión que muy pronto se planteó fue la de determinar si, una vez superados los efectos inmediatos de la crisis, la Comisión obligaría nuevamente a los Estados miembros a cumplir, de forma estricta, con las exigencias macroeconómicas que van más allá de los compromisos contraídos por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Si así fuera, la reactivación de las reglas fiscales, previstas para 2024, exigiría a los Estados la corrección del sustancial incremento del gasto público realizado para revertir los efectos de la pandemia^[22]. Por tanto, una restauración incólume de dichas reglas de ajuste en relación con los límites de déficit y deuda condenaría al restablecimiento de unas políticas de austeridad que suscitarían los efectos contractivos bien conocidos, lo que supondría un retroceso muy apreciable con relación a los avances alcanzados^[23].

En ese contexto, aun tomándose conciencia de que el marco de gobernanza económica y presupuestaria de la Unión se hallaba en buena medida agotado, hubo de ser un nuevo acontecimiento exógeno el que vino a incidir en el estado de opinión existente, propiciando la creación de unas condiciones favorables para su reforma. Este no fue otro que el suscitado por la invasión rusa de Ucrania, acontecimiento que suscitó una nueva crisis obligando a alterar las previsiones de restablecimiento de las normas contenidas en el Pacto, tanto preventivas, de alcance fiscal y presupuestario, como correctoras, de efecto sancionador. Así, alentados por ese nuevo escenario, la Comisión y el Consejo se abrieron a renegociar esas rígidas reglas fiscales, promoviendo una modificación sustancial del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. De tal forma, se propuso la creación de un sistema más flexible y legítimo, que evitara el regreso al pasado. No en vano, dichas normas pertenecían a un mundo ya desaparecido, barrido por la pandemia y sus consecuencias. Por eso, debía buscarse el consenso para promover su reformulación, aunando la necesaria sostenibilidad fiscal con la concesión de un margen de acción sustancialmente mayor a los Estados miembros para que pudieran afrontar crisis extraordinarias futuras, desarrollando políticas orientadas a impedir, superar o minimizar los efectos adversos del ciclo económico, sin temor a incurrir en sanciones; y a promover, a la par, el crecimiento, por medio de inversiones y reformas, y la competitividad.

Así, inicialmente se pensó que algunos elementos incorporados al Instrumento de Recuperación y Resiliencia podían constituir los fundamentos de un mecanismo permanente de estabilización y respuesta común a las crisis sobrevenidas, marcando así el tono de las intervenciones que la Unión Europea realizara ante crisis futuras. Además, se consideró que dicho instrumento podía servir de ejemplo en la renegociación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. A su vez, en el curso del debate acerca de su futura modificación, se contempló que los Estados miembros que contaban con grandes volúmenes de deuda pública y la Comisión concretaran planes nacionales de reducción de aquella a medio plazo. Se pretendía así que la senda de ajuste fiscal no apareciera impuesta, como hasta entonces, por las instituciones europeas, sino que fuera el resultado de un acuerdo con los Gobiernos de los Estados afectados, lo que reforzaría su legitimidad democrática, facilitando su aceptación.

Tales propuestas se barajaron en los meses posteriores al inicio de la guerra en Ucrania, que trastocó el escenario geopolítico de forma muy apreciable, provocando el inicio de una nueva crisis económica, llamada a hacerse realidad afectando a la eurozona cuando apenas despuntaba la salida de la anterior. Ello obligó a las instituciones de la Unión a replantearse su modelo de gobernanza económica. Los planes de «normalización» y retirada progresiva de estímulos fueron suspendidos. Y la esperada desactivación de la cláusula general de escape fue postergada. Así, a pesar del interés en rebajar las abultadas deudas acumuladas durante la pandemia, la necesidad de no ahogar la cada vez más tímida recuperación obligó a diferir el restablecimiento de las reglas fiscales, vinculadas al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La ayuda a Ucrania, con la acogida de los desplazados, y las propias consecuencias económicas de la guerra (alta inflación, débil crecimiento, restricciones en los suministros de alimentos y energía), que en esta ocasión afectaron principalmente a los Estados del este, centro y norte de Europa, así lo aconsejaron. El apreciable empeoramiento de la situación económica llevó a que la Comisión Europea apostara por mantener en suspenso, hasta 2024, las normas de ajuste del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el ECOFIN lo ratificara. Se permitió así a los Estados mantener un déficit público superior al 3 % del PIB, no activándose aún la senda de la consolidación fiscal para reducir la deuda pública por debajo del 60 %.

Esta prórroga permitió que el debate abierto para revisar tales reglas a fin de hacerlas más sencillas, realistas y creíbles, sobre todo en lo que a la reducción del nivel de deuda se refiere, se viera redefinido. El documento conjunto presentado por España y los Países Bajos^[24] constituyó inicialmente la aportación más significativa en este terreno, aunque Francia e Italia también expresaran sus opiniones fuera de los cauces oficiales^[25]. En todo caso, parecía imponerse la idea de que la consolidación fiscal exigida debía tener en cuenta la situación que atravesaba cada país, perdiendo ahora peso la propuesta consistente en elevar del 60 % al 100 % el tope de deuda, lo que no beneficiaría a Estados con compromisos de pago muy abultados, que se verían obligados a efectuar, en tal caso, un ajuste muy severo que los sumiría en una inevitable recesión.

En ese sentido, los intentos de recuperar la normalidad que el modelo ortodoxo expresaba fracasaron. Así, el prematuro anuncio hecho por el Banco Central Europeo de dejar de comprar deuda, a partir de junio de 2022 generó un efecto pernicioso: una afectación negativa de las primas de riesgo y una penalización evidente de las emisiones de deuda de los países, todos ellos situados en el sur de Europa, sometidos a mayores desequilibrios macroeconómicos. Dicho anuncio provocó el regreso de la amenaza de fragmentación, la cual incide como una grave advertencia desde sus orígenes en la zona euro, dadas las deficiencias que persisten en la configuración de su arquitectura. Solo el anuncio posterior, realizado por el propio Banco Central, de su propósito de seguir comprando selectiva y flexiblemente, al vencimiento de los activos de deuda vinculados al extinto Programa para Combatir la Pandemia (PEPP), tantos bonos como fueran necesarios de los Estados afectados por ataques especulativos consiguió que se detuvieran esas acometidas, siquiera temporalmente. De ese modo, una cartera de 1,7 billones de euros comenzó a destinarse a ese fin, procedente de las reinversiones de deuda derivadas de aquel programa.

No obstante, esas medidas seguían siendo insuficientes. Se hacía perentorio crear un mecanismo anticrisis permanente que sustituyera el programa de compra de bonos para asegurar un impacto no discriminatorio y equivalente, dirigido a todos los socios potencialmente afectados. Se estimó así que el compromiso del Banco Central Europeo con la estabilidad del euro no debía conocer fronteras temporales, ni limitarse a una subida de tipos para tratar de atajar la inflación a costa de encarecer el pago de las obligaciones contraídas y ahogar, de ese modo, el crecimiento. No en vano, la fragmentación de los mercados de deuda constituye el riesgo permanente más significativo que afecta a la estabilidad de la zona euro, lo que revela hasta qué punto aquella se ha venido encontrando, hasta ahora, inerme para afrontar situaciones extraordinarias, no previstas en los Tratados.

2. ¿Un instrumento anticrisis permanente? El Mecanismo de Protección de la Transmisión [Subir]

La toma de conciencia acerca de la necesidad que tiene la Unión de dotarse de instrumentos legítimos y democráticos que prevean y afronten esas contingencias, a fin de evitar que la subsistencia del euro se vea periódicamente amenazada, condujo por fin a instituir en julio de 2022 como herramienta de último recurso, esto es, agotada la reinversión flexible de los bonos soberanos que el Banco Central Europeo tenía en cartera, el anhelado Mecanismo de Protección de la Transmisión (TPI)^[26], como instrumento extraordinario antifragmentación y requisito o componente ineludible, garante de una auténtica política monetaria común.

Dicho instrumento, que se agrega a los ya existentes, se destina a impedir que los tipos afecten desigualmente a los bonos y consiguientemente a las primas de riesgo de los diecinueve socios europeos, propiciando créditos baratos para unos y caros para otros. Consiste así en un programa extraordinario de compra de deuda, circunscrito en el tiempo, dotado de una cuantía prácticamente ilimitada y no restringido ex ante (debiéndose solo evitar que las compras de deuda provoquen un «impacto persistente» en el balance del Banco). De tal modo, se aplicará a aquellos países que lo requieran, sujetándose a una condicionalidad razonable y proporcional (a diferencia del antiguo programa de compras ilimitadas de deuda pública [OMT], puesto en práctica durante la gran recesión de 2008, el cual estigmatizaba al país que recurría al mismo dadas sus severas exigencias) (‍Lastra Leralta, 2016: 109; ‍Ruiz Ojeda, 2020: 385; ‍Aranda Álvarez, 2020: 93). Por el contrario, el nuevo mecanismo no aparece ligado a requisitos fijos, rígidos o estrictos, de carácter predeterminado.

Aun así, la excesiva falta de precisión acerca de cuándo y cómo emplear esta herramienta por parte del órgano de gobierno del instituto emisor, lo que sucederá «cuando se observe una dinámica injusta y desordenada en los mercados que amenace la transmisión de la política monetaria de la zona euro», ha generado una cierta incertidumbre, dado el gran margen de discrecionalidad para intervenir que se ha dejado en manos de aquel. A esta idea contribuye la constatación del carácter genérico que presentan los criterios dispuestos para hacer posible la intervención, los cuales no implican condiciones en sentido propio, sino la insistencia en exigencias ya en vigor, esto es: que el Estado en cuestión cumpla con el marco fiscal europeo, no viéndose sujeto a un procedimiento por déficit y desequilibrio macroeconómico excesivo determinado por la Comisión Europea; y que cumpla con los compromisos y reformas que establece el Fondo de Recuperación de la Unión observando las recomendaciones comunitarias fijadas cada semestre. Además, se llevará a cabo un estudio acerca de la sostenibilidad de la deuda, analizándose otras variables numéricas no detalladas; mas todo ello supeditado a la evaluación cualitativa del consejo de gobierno del Banco, lo que ha de considerarse, más bien, un inteligente rasgo de flexibilidad que facilita su activación conforme a un juicio de oportunidad, al no tener que atenerse aquel a un procedimiento riguroso y exigente, tal que antaño.

El buen funcionamiento de esta herramienta disuasoria, la cual hace efectiva la solidaridad al tiempo que descarta los riesgos de ruptura de la zona euro, permitirá a aquel centrarse en su mandato original: vigilar la estabilidad de los precios y conducir el IPC agregado a un horizonte, a medio y largo plazo, del 2 %. Además, con este sustancial refuerzo, los cometidos del Banco Central Europeo se aproximarán a los del instituto emisor de cualquier Estado federal del mundo, que interviene, ordinaria y extraordinariamente, cuando se lo necesita para evitar la fragmentación financiera de su área de regulación.

Los efectos de la pandemia y de la guerra en Ucrania, paradójicamente, han permitido abrir y transitar por un camino prometedor, imprevisible antes de su aparición. No en vano, la Unión introdujo un cambio de paradigma: un precedente muy significativo, con una emisión masiva de deuda conjunta con la que financiar sus políticas. La transformación de la gobernanza económica de la Unión Europea comenzaba así a vislumbrarse con tan considerables avances, necesarios, sin duda, para que la Unión Europea progresase en el proceso de integración política y económica.

Y fue en ese contexto en el que el Consejo y el Parlamento Europeo aprobaron, en la primavera de 2024, la modificación, tan esperada, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, materializando la actualización del marco de gobernanza económica y presupuestaria de la Unión, a fin de adaptarlo a las nuevas necesidades.

1. Los cambios en la dimensión preventiva del Pacto[Subir]

El Reglamento (UE) 2024/1263, relativo a la coordinación eficaz de las políticas económicas y a la supervisión presupuestaria multilateral, afecta apreciablemente al semestre europeo, de conformidad con los arts. 121 y 148 TFUE. Así, aun sin desvirtuar su arquitectura básica^[31], por la que sigue encomendando la vigilancia fiscal al Consejo y a la Comisión, con la participación, ahora más acusada, del Parlamento Europeo, los cuales deberán asegurar el alineamiento de las acciones económicas y presupuestarias ajustándose a las normas acordadas previamente en el ámbito de la Unión Europea, presenta como principal novedad la adopción de un enfoque diferenciado con respecto a cada Estado miembro.

La reforma se muestra así atenta a su distinta situación fiscal y presupuestaria, algo que se venía largamente reclamando, dada la demostrada insensibilidad de la normativa originaria para reconocer esa evidencia. Ello implicaba, hasta el presente, tratar de manera igual a Estados miembros que se encontraban en posiciones de partida diferentes, con los perjuicios que de aquí se derivaban (‍Porras Ramírez, 2020: 66). Consiguientemente, aunque se continúe, como no podría ser de otro modo, con la formulación y supervisión de la aplicación de las orientaciones generales de política económica de los Estados miembros y de la Unión, teniendo en cuenta las recomendaciones específicas por país y la recomendación general sobre política económica de la zona euro, y las orientaciones en materia de empleo, incluyendo los principios del pilar europeo de derechos sociales^[32], se contempla la exigencia de presentación, evaluación y aprobación de los planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo de los Estados miembros, así como el seguimiento de su aplicación a través de los informes anuales de situación.

De este modo, se permiten trayectorias fiscales plurianuales específicas a cada Estado miembro, que habrán de combinarse con la supervisión multilateral y el respeto al principio general de igualdad de trato. Se adapta así a cada caso concreto la reclamación que persigue a toda costa el equilibrio o, incluso, la consecución del superávit presupuestario. A tal fin, se parte de una evaluación apriorística de la viabilidad de la estrategia fiscal de cada país, en atención a la sostenibilidad de su deuda, lo que permitirá clasificar a aquellos conforme a niveles de riesgo, mediante una metodología acordada de forma conjunta.

A esos efectos, la trayectoria de referencia constituye uno de los dos pilares fundamentales de la reforma acometida. Así, a modo de condición previa, aquella se transmite por parte de la Comisión al Estado miembro que se halle incurso en una situación de deuda pública superior al 60 % del PIB o de déficit público mayor al 3 % del PIB^[33], cifras de referencia estas que se dispusieron cuando se implantó el euro y que, aun careciendo, en buena medida, hoy de sentido dada su evidente arbitrariedad, se ha deseado mantener. Al fijar esa trayectoria individualizada y basada en el riesgo se busca que, tras un período de ajuste presupuestario de cuatro años, ampliable por un máximo de tres, si se llevan a cabo las reformas e inversiones acordadas, la deuda pública del Estado afectado decrezca apreciablemente (siga una «senda descendente verosímil») o se mantenga a medio plazo en «niveles prudentes por debajo del 60 %», al tiempo que el déficit público desciende por debajo del 3 %^[34].

No obstante, cautelarmente, la trayectoria de referencia ha de cumplir con dos salvaguardias, ciertamente muy exigentes: la de sostenibilidad de la deuda y la de resiliencia del déficit. La primera obliga a que la ratio de deuda pública —variable esta, no hay que olvidar, muy ligada al déficit y al PIB, y, por tanto, de carácter no autónomo en tanto que resultante de aquellos— descienda una media anual mínima del 1 % del PIB cuando la correspondiente al Estado supere el 90 %, o disminuya el 0,5 % del PIB cuando la deuda de aquel se halle entre el 60 % y el 90 %^[35]. Es, pues, un mandato de ajuste probablemente condenado a la inefectividad, por lo complejo y difícil de llevar a cabo si no concurren las condiciones que favorezcan un crecimiento considerable. De esta valoración crítica no lo libra el hecho de aplicarse con gradualidad, al haberse previsto que su ejecución se lleve a efecto durante un período de tiempo que cabe considerar insuficiente, dados los abultados niveles de deuda alcanzados por muchos Estados tras la pandemia, lo que impedirá a estos alcanzar los exigentes umbrales de referencia estimados aceptables. Aun así, como principal dato positivo ha de destacarse que la reforma ha suprimido, cuando menos, la exigencia, de todo punto inverosímil, contemplada en el art. 4 del TECG, que imponía la reducción anual de una vigésima parte de la deuda pública.

Por su parte, la segunda salvaguardia, que obligará también a los Estados a realizar un acomodo restrictivo muy significativo, es aquella que requiere que el ajuste fiscal prosiga y, por tanto, no se detenga hasta que el Estado miembro alcance un déficit que proporcione un «margen común de resiliencia», en términos estructurales, del 1,5 % del PIB, en relación con el valor de referencia del déficit del 3 % del PIB. Con esta reforzada previsión, excesivamente inflexible en sus términos, pues ordena que la mejora anual del saldo primario estructural para alcanzar ese exigente valor requerido sea del 0,4 % del PIB, que se reducirá a razón de 0,25 % del PIB en caso de ampliación del período de ajuste^[36], se quiere generar una suerte de reserva de seguridad, un granero para tiempos difíciles, que permita la elaboración de los presupuestos nacionales futuros, disponiendo los Estados, a esos efectos, de un límite menos restrictivo en las previsiones de gasto para afrontar situaciones que así lo precisen.

Se fía así únicamente a la reducción del gasto de los Estados y no a un fondo de solidaridad europeo la obtención de un colchón individual de recursos que permita a aquellos contar con una capacidad fiscal propia para salir, por sus propios medios, de las crisis que les puedan afectar. Esa insistencia en el ajuste presupuestario entra en contradicción tanto con el Informe Letta sobre el futuro mercado único europeo^[37] como con el Informe Draghi sobre el fortalecimiento de la competitividad europea^[38], que recomiendan, recurriendo a argumentos complementarios, la articulación de una estrategia común europea que promueva la realización urgente de importantes inversiones en reformas para hacer posible la transición a un modelo de crecimiento, favorecedor de la competitividad de las economías europeas en el complejo escenario geopolítico internacional presente.

A su vez, el otro gran pilar de la reforma legislativa en lo que esta afecta a la dimensión preventiva del Pacto se refiere a los novedosos planes fiscales-estructurales nacionales a medio plazo, que, conforme a la regulación que los incorpora, deberá presentar cada Estado miembro a la Comisión y al Consejo aun si se encuentra en situación de equilibrio, a fin de así mantenerlo tras recibir por parte de aquella unas orientaciones previas acerca del marco subyacente de previsión de deuda pública a medio plazo y sus resultados, sus previsiones macroeconómicas y sus hipótesis, y la trayectoria de referencia, o la información técnica, y el saldo primario estructural correspondientes^[39]. Como excepción, se contempla que un Estado miembro no esté obligado a presentar un plan fiscal-estructural nacional a medio plazo, ni el consiguiente informe anual de situación, cuando se halle sujeto a un programa de ajuste macroeconómico con arreglo al Reglamento 472/2013. Mas, si ya lo tuviere, será tenido en cuenta para el diseño del programa indicado^[40].

El Plan incluye una senda de gasto neto con sus hipótesis macroeconómicas subyacentes y las medidas fiscales-estructurales previstas para demostrar su conformidad con los requisitos que serán objeto de evaluación. Asimismo, el Plan incluirá la trayectoria de referencia o la información técnica transmitida por la Comisión; explicará cómo garantizará el Estado miembro la realización de las reformas e inversiones a las que se compromete, de acuerdo con los retos y recomendaciones identificados en el semestre europeo, y cómo abordará las prioridades comunes de la Unión^[41]. Previamente, cada plan habrá sido presentado, discutido y aprobado en el correspondiente Parlamento estatal, que contará, a esos efectos, con toda la información adicional pertinente a fin de disipar cualquier crítica relativa a su desconocimiento por parte de la ciudadanía y, por tanto, en orden a asegurar su legitimidad democrática.

Con prudente flexibilidad, cuando un Estado miembro se comprometa a efectuar reformas e inversiones detalladas de carácter estructural, cabe que solicite la ampliación del período de ajuste, hasta tres años, siempre que cumpla con ciertos requisitos, los cuales se resumen en que tales reformas: se funden en hipótesis creíbles y prudentes; supongan una mejora del potencial de crecimiento y resiliencia de la economía del Estado; apoyen su sostenibilidad fiscal; supongan una mejora sustancial de sus finanzas públicas a medio plazo, reduciendo la ratio gasto público/PIB o aumentando la ratio ingresos públicos/PIB; y se acomoden a las recomendaciones y prioridades de la Unión^[42].

Haciendo, también, gala de realismo se contempla la posibilidad de revisar el Plan una vez en vigor, si así lo solicita a la Comisión el correspondiente Estado miembro, a más tardar doce meses antes de que finalice su conclusión. Para ello habrán de alegarse y demostrarse «circunstancias objetivas que impidan su aplicación en ese período». La autorización de la revisión conllevará que la Comisión elabore una nueva trayectoria de referencia^[43].

En todo caso, como era de prever, la ejecución insatisfactoria de las reformas e inversiones comprometidas en el plan fiscal-estructural nacional a medio plazo será tenida en cuenta por el Consejo y la Comisión a la hora de exigir medidas correctoras específicas al Estado miembro infractor, lo que obligará a aquel a presentar un plan fiscal-estructural nacional revisado^[44]. Corresponde así al Consejo, siguiendo una recomendación de la Comisión, establecer la senda de gasto neto del Estado miembro y refrendar los compromisos de reformas e inversiones que justifican una ampliación del período de ajuste^[45]. Será, también el Consejo quien, a instancias de la Comisión, recomendará a un Estado miembro presentar un plan revisado^[46]. En caso de incumplimiento por parte de aquel, el Consejo, siguiendo a la Comisión, recomendará al Estado miembro de que se trate que la trayectoria de referencia sea, por norma general, su senda de gasto neto^[47]. Y también el Consejo, si un Estado incumple los compromisos de inversiones y reformas que sustentan la ampliación de su período de ajuste, podrá recomendar una senda de gasto revisada por un plazo más breve^[48].

La aplicación de los planes exige un decidido control de seguimiento. Así, cada Estado miembro presentará a la Comisión un informe anual de situación, que se hará público, en el cual se dará cuenta de los avances en la aplicación de la senda de gasto neto establecida por el Consejo y de la ejecución de las reformas e inversiones comprometidas. En atención a ello, el Consejo, a propuesta de la Comisión, efectuará la evaluación correspondiente de la situación socioeconómica de los Estados miembros, en el marco del semestre europeo, dirigiéndoles las correspondientes recomendaciones^[49].

Complementariamente, la Comisión efectuará un seguimiento de esos planes. En particular, creará una cuenta de control para llevar un registro de las desviaciones acumuladas, al alza y a la baja, del gasto neto observado con respecto a la senda de gasto neto establecida por el Consejo. Y, así, en dicha cuenta de control se registrarán los débitos y los créditos consiguientes^[50]. De este modo, se sustituye —lo que constituye, sin duda, un acierto de la reforma— el uso que hasta entonces se producía de una variable no observable, basada en el complejo cálculo del déficit estructural, por una regla de gasto observable, no discutible, fundada en el cumplimiento o incumplimiento de la senda de ajuste, atendiendo a la evolución anual del gasto primario neto (‍Feás y Steinberg, 2024: 3-‍4).

En el Reglamento se insiste en el papel relevante que juegan otras instancias de verificación previstas, si bien de carácter únicamente consultivo, como son las instituciones fiscales independientes^[51] y el Consejo Fiscal Europeo^[52], que deberán evitar que las decisiones no dependan solo de órganos políticos, tentados a actuar conforme a criterios no objetivos, más bien basados en juicios de mera conveniencia u oportunidad.

En cualquier caso, el Reglamento contempla, prudentemente, una cláusula general de salvaguardia conforme a la cual el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá adoptar una recomendación que permita a los Estados miembros desviarse, durante un año ampliable durante otro más de una vez, de su senda de gasto neto en caso de grave recesión económica en la zona euro o en la Unión en su conjunto, siempre que no se ponga en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo^[53]. De igual modo, se prevé la existencia de cláusulas de salvaguardia nacionales, de acuerdo con las cuales el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá adoptar una recomendación que permita a un Estado miembro, durante el plazo que estime oportuno, el cual cabrá ampliar a solicitud de aquel por períodos de un año, desviarse de su senda de gasto neto establecida cuando circunstancias excepcionales sobre las cuales no tenga control alguno incidan significativamente en sus finanzas públicas, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo^[54].

Finalmente, introduciendo una clara mejora de la arquitectura institucional de la gobernanza económica y presupuestaria de la UEM, largamente reclamada (‍De Sousa, 2004: 31; ‍Blanke, 2022b: 574), se refuerza la función de control que el Parlamento Europeo desempeña en el semestre europeo, fortaleciendo así la transparencia y la rendición de cuentas, al tiempo que se insiste en su necesaria implicación en el llamado «diálogo económico», en el que se ven involucradas las demás instituciones de la Unión. A tales efectos, se dispone que no solo habrá de recibir de la Comisión toda la información precisa acerca de los planes fiscales-estructurales a medio plazo que hayan sido presentados por los Estados miembros y de la evaluación global que aquella haga de dichos planes, sino que se determina que la comisión competente del Parlamento Europeo podrá requerir la comparecencia de la Comisión ante ella. Además, no solo su presidente, sino también el del Consejo, el del Eurogrupo o, en su caso, incluso el del Consejo Europeo podrán ser llamados a dar testimonio y justificación de sus actuaciones ante el Parlamento^[55]. Se logra así, al recuperar el equilibrio institucional roto por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la UEM, que los resultados de la supervisión multilateral llevada a cabo por el Consejo y la Comisión puedan ser objeto de un control de oportunidad o conveniencia por parte del Parlamento Europeo, contribuyendo de ese modo a que un componente esencial de la gobernanza económica de la Unión adquiera la legitimación democrática de la que, en buena medida, hasta entonces carecía.

2. Los cambios en la vertiente correctora del Pacto[Subir]

Como es sabido, conforme al art. 126 TFUE y el Protocolo n.º 12, los Estados miembros están obligados a evitar déficits públicos excesivos o, en su caso, garantizar su pronta corrección. La aplicación estricta de las reglas fiscales sustentando la supervisión multilateral se considera así la contrapartida a un marco de vigilancia basado en el riesgo, que permite sendas fiscales individualizadas a cada Estado miembro. A este respecto, el objetivo perseguido con la reforma promovida por el Reglamento 2024/1264 ha sido simplificar y aclarar dicho procedimiento, considerado hasta ahora «muy rígido, prolongado y complejo» (‍Palmstorfer, 2022: 717), el cual, no obstante, se mantiene incólume en sus rasgos básicos, en su afán por reconducir y, en su caso, penalizar las desviaciones en el mantenimiento de la disciplina presupuestaria y la salvaguardia de la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Así, dicho procedimiento se activa por el incumplimiento del valor de referencia del déficit del 3 % del producto interior bruto, buscando contrarrestar su superación, y también cuando se constata que la deuda estatal es excesiva al rebasar el umbral del 60 %, lo que exige, asimismo, su reducción gradual a fin de que se sitúe por debajo de esa cifra, ya consolidada. No en vano, el déficit y la deuda son magnitudes estrechamente ligadas entre sí que, solo una vez reducidas hasta los límites estimados convenientes por la ortodoxia fiscal y convertidos en norma de obligatorio cumplimiento, pretenden asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En cualquier caso, en uno y otro supuesto, la evaluación sigue siendo competencia, como no podía ser de otro modo, de la Comisión y del Consejo, pudiendo activarse el procedimiento en virtud del criterio del déficit o de la deuda. Así, el procedimiento de déficit excesivo sobre la base del criterio del déficit se iniciará, a instancias de la Comisión, cuando la ratio déficit público/PIB exceda el valor de referencia del 3 %. Dicho procedimiento, que trae causa de un informe de la Comisión dictaminado por el Consejo Fiscal Europeo, del que se informa tanto al Estado afectado como al Consejo, puede desembocar, por decisión de este, en la exigencia de un severo ajuste estructural anual mínimo del 0,5 del PIB. Su incumplimiento podrá dar lugar a multas de hasta el 0,05 % del PIB, que el Estado miembro afectado deberá pagar cada seis meses, hasta que el Consejo confirme la adopción de medidas eficaces^[56].

A lo sumo, y a los efectos de librar de la aplicación del procedimiento por déficit excesivo, la reforma reglamentaria suprime ambigüedades, determinando mejor cuándo considera que el exceso alcanzado en el déficit público por un Estado miembro con respecto al valor de referencia se debe reputar excepcional, conforme a lo dispuesto en el art. 126.2 a) TFUE. Así sucederá cuando se constate la existencia de una recesión económica grave en la zona euro o en la Unión en su conjunto determinada por el Consejo o se aprecien circunstancias excepcionales fuera del control por parte del Gobierno que incidan significativamente en las finanzas públicas del Estado miembro. También, el nuevo Reglamento especifica en qué ocasiones el exceso de déficit se ha de estimar temporal, lo que se determinará cuando las previsiones presupuestarias facilitadas por la Comisión indiquen que dicho déficit se situará por debajo del valor de referencia al término de la grave recesión económica o de las circunstancias excepcionales antes mencionadas^[57]. Pero nada se indica en el nuevo Reglamento en referencia a aquellas situaciones en las que la proporción entre el déficit y el PIB haya descendido «sustancial y continuadamente, y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia», ya que esta valoración se sigue dejando al criterio discrecional, basado en informes técnicos, de la Comisión y del Consejo, por lo que no se ha considerado necesario realizar mayores aclaraciones al respecto^[58].

No obstante, la mayor novedad la presenta, en todo caso, la regulación del procedimiento de déficit excesivo basado en el criterio de la deuda, que se centrará, de conformidad con la reforma efectuada en la dimensión preventiva del Pacto, en las desviaciones producidas respecto de la senda de gasto neto. Por tanto, se considerará que la ratio de deuda con relación al PIB «disminuye suficientemente y se aproxima a un ritmo satisfactorio al valor de referencia», conforme al art. 126.2 b) TFUE, cuando el Estado miembro afectado se ajuste fielmente a la senda de gasto neto a la que se ha comprometido. Mas, si la Comisión detecta desviaciones en la cuenta de control que superan anualmente el 0,3 % del PIB o el 0,6 % del PIB acumulado, emitirá un informe solicitando la iniciación del procedimiento correspondiente^[59].

Una vez incoado y sustanciado aquel por el incumplimiento de los requisitos de uno de estos criterios (déficit y deuda) o de ambos, la Comisión evaluará periódicamente si el Gobierno del Estado miembro incurso en el procedimiento ha adoptado medidas eficaces para corregir el desajuste, enviando una recomendación al Consejo para que decida si pone fin a las sanciones que acuerde o si debe, por el contrario, mantenerlas o, incluso, reforzarlas. En la redacción de su informe, en referencia a la evaluación del cumplimiento de los criterios de déficit o deuda, la Comisión valorará determinados factores a tener muy en cuenta, los cuales se refieren, entre otros, al grado de dificultad en materia de deuda pública, la evolución de la situación presupuestaria, la evolución de la situación económica, los avances en la ejecución de las reformas e inversiones, y el aumento de la inversión pública en defensa. Estos, y cualesquiera otros considerados pertinentes, serán evaluados globalmente, de forma equilibrada, por la Comisión y el Consejo, siendo este último quien decidirá al respecto si existe o no incumplimiento, lo que le permite contar con un margen de discrecionalidad muy apreciable, lo cual, si bien introduce un rasgo de flexibilidad evitando dogmatismos, ha sido frecuentemente criticado, habida cuenta de su aplicación desigual a lo largo de la historia reciente según a qué Estados, en función de su peso político (‍Adamski, 2012: 1345).

En todo caso, el Estado miembro afectado deberá tomar decisiones efectivas en el plazo fijado conforme a las recomendaciones del Consejo, además de aplicar una senda de gasto neto correctiva que garantice el ajuste al valor de referencia establecido^[60]. El Consejo comprobará su adopción y puesta en práctica, en respuesta a sus advertencias, informando al Consejo Europeo^[61] y al Parlamento Europeo^[62]. En vistas de ello, podrá reforzar las sanciones o derogar todas o algunas de sus decisiones, e, incluso, suspender el procedimiento. Aun así, durante el período transitorio, que se desarrollará a lo largo de los años 2025, 2026 y 2027, se faculta a la Comisión para que ajuste el valor de referencia en el marco del procedimiento de déficit excesivo, a fin de tener en cuenta el aumento de los pagos de los intereses a la hora de fijar la senda correctiva. Se busca así no comprometer los efectos positivos generados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia durante esos años.