ACCESO A LA VIVIENDA, GENTRIFICACIÓN E IMPOSICIÓN DE RESTRICCIONES A LA ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR PARTE DE RESIDENTES NO ESPAÑOLES: SU POSIBLE JUSTIFICACIÓN POR RAZONES LEGÍTIMAS DE INTERÉS PÚBLICO Y LA COMPATIBILIDAD CON EL DERECHO DE LA UNIÓN

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

El aumento constante y sostenido en el tiempo del precio de la vivienda no solo en España, sino también en otros Estados de la Unión, se configura ciertamente como un problema social de primera magnitud en la medida en que sectores cada vez más amplios de la sociedad tienen grandes dificultades para acceder a la compra o alquiler de una vivienda digna. Los jóvenes, con trabajos inestables y una baja remuneración, son los principales perjudicados de esta alza de precios, lo cual, a su vez, tiene efectos muy negativos al no poder desplegar estos con unas mínimas expectativas su proyecto vital^[2]. Al amparo de lo dispuesto en el art. 47 de nuestra Constitución, el cual reconoce el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada e impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales y de establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, la vivienda se configura como un bien esencial de rango constitucional. Asimismo, el derecho a una vivienda digna incide en el goce del contenido de otros derechos fundamentales reconocidos también en la Constitución como los relativos a la integridad física y moral (art. 15), a la intimidad personal y familiar (art. 18), a la protección de la salud (art. 43), a un medio ambiente adecuado (art. 45) y al libre desarrollo de la personalidad en sociedad (art. 10.1)^[3].

La problemática del acceso a la vivienda es aún más grave en aquellos territorios en los cuales hay una fuerte demanda por parte de residentes no nacionales. Ello ha tensionado todavía más al alza los precios. La eliminación de trabas a la libre circulación de personas, servicios y capitales derivada del mercado interior, así como el efecto derivado del establecimiento del euro y la supresión de los costes cambiarios, ha tenido un impacto muy importante en la compra de inmuebles y terrenos en todo el litoral mediterráneo español. Estos lugares resultan muy atractivos para la inversión extranjera por sus encantos naturales y por las buenas conexiones aéreas existentes. El mayor poder adquisitivo de los ciudadanos de otros países de la Unión comparado con el de la población local facilita la compra de inmuebles por parte de no residentes españoles. Ello a su vez deriva en un proceso de gentrificación de las ciudades que implica la expulsión involuntaria de la población residente habitual de una zona o barrio y su sustitución por otra con un mayor poder adquisitivo^[4].

Un claro ejemplo de esta problemática lo constituye la situación en las Islas Baleares, territorio insular y, por tanto, limitado, con una gran demanda por parte de no residentes españoles, donde el acceso a una vivienda se ha hecho prácticamente imposible para un segmento muy importante de la población como consecuencia de la fuerte presión turística.

La compra de inmuebles por parte de nacionales de otros Estados miembros de la Unión ha aumentado de forma considerable en la última década en las Islas Baleares. El alza continua de los precios a lo largo de los años hace cada vez más inviable el acceso a una vivienda a un precio razonable por parte de los habitantes de estas islas de acuerdo con sus sueldos. Según datos del Colegio de Registradores de la Propiedad de España correspondientes al último trimestre de 2023, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares lidera la estadística nacional en materia de compra de viviendas por parte de extranjeros, con un 35,63 % del total de operaciones inmobiliarias frente al 15,12 % de la media nacional^[5]. En las Islas Baleares no solo se ha duplicado la compra de viviendas por parte de extranjeros respecto de los datos de 2010, sino que el precio medio ha aumentado casi un 50 %. Si en 2010 se pagaba a una media de 2524 € el metro cuadrado, actualmente se paga a una media de 3496 €, la cifra más alta en toda España (la media en el conjunto del Estado se sitúa en 1983 €). El 60 % de los compradores en la isla de Mallorca son alemanes, mientras que las compras de franceses y suecos van en aumento. Casi el 40 % de las viviendas que se vendieron en 2021 en las Islas Baleares las compraron personas físicas o jurídicas nacionales de otros Estados miembros de la Unión, lo cual representa un incremento de las ventas del 59 % respecto a 2020^[6]. Desde el Servicio de Estudios de la sociedad de tasación Tinsa se ha señalado, refiriéndose a las Islas Baleares, que «compradores —particulares o inversores— de otros países con ingresos superiores a los hogares locales buscan una segunda residencia y están dispuestos a pagar más de manera que, al final, las nuevas viviendas construidas se orientan hacia esta demanda de segunda residencia de más poder adquisitivo»^[7].

La limitación del territorio propia de cualquier isla condiciona un desarrollo urbanístico que pueda dar respuesta a la fuerte demanda de viviendas en una zona en la cual también ha aumentado de forma considerable la población en los últimos años. Asimismo, las viviendas que se construyen no se destinan necesariamente a vivienda habitual, sino al alquiler turístico o a la compra de segundas residencias por parte de no nacionales españoles^[8]. De esta manera, se produce un aumento de la demanda de vivienda habitual que no responde necesariamente a las necesidades de la demanda existente, lo cual genera un encarecimiento de los precios. El precio de los alquileres también ha aumentado casi un 60 % en la última década.

En este contexto, el 25 de octubre de 2022 el Pleno del Parlamento de las Illes Balears aprobó una resolución en la cual, después de constatar que había «un enorme porcentaje de compra de viviendas en Baleares por no residentes y que este es uno de los principales factores de las enormes dificultades existentes en Baleares para hacer efectivo el derecho a una vivienda asequible» (pto. 3), se instaba al Gobierno autonómico «a hacer las gestiones necesarias para que las Islas Baleares puedan establecer un límite a la compra de viviendas por parte de no residentes o de personas con menos de cinco años de residencia» (pto. 7) y a la Unión Europea «a establecer un régimen jurídico especial para todos los territorios insulares, permitiendo a los gobiernos de estos territorios establecer peculiaridades al régimen general en caso de que se den circunstancias extraordinarias, como por ejemplo la sobrepoblación o una presión humana excesiva» (pto. 10)^[9].

Posteriormente, el 16 de noviembre de 2022, el Pleno del Senado aprobó una moción en la cual se instaba al Gobierno de España a «colaborar con el Gobierno de las Illes Balears en el análisis de alternativas a la situación actual de adquisición de propiedades inmobiliarias por parte de no residentes en los territorios insulares, comparando las experiencias similares en el ámbito europeo e internacional y valorando la aplicabilidad de las mismas en nuestro entorno»^[10].

El 22 de diciembre de 2022, la Mesa del Parlamento de las Illes Balears admitió a trámite una proposición no de ley, a tramitar por el Pleno, en la cual se instaba al Gobierno autonómico «a impulsar una ley que prevea las medidas necesarias que permitan restringir la compra de viviendas a las personas físicas o jurídicas no residentes con la finalidad de evitar la especulación actual en torno a la vivienda»^[11].

El 2 de marzo de 2023, el Parlamento de las Illes Balears aprobó, en el marco de la moción 2060/22 presentada por el Grupo Mixto relativa a la política en materia de vivienda, la creación de un grupo de trabajo que, en el plazo de un año, tenía que elaborar «un informe que analice las normas que impiden limitar la compra de propiedades inmuebles por parte de extranjeros en las Illes Balears, proponga alternativas para modificarlas, estudie los casos y experiencias que existan en el ámbito europeo e internacional en esta materia y que extraiga las conclusiones aplicables a la problemática de las Illes Balears»^[12].

El objetivo de este estudio es analizar si, de acuerdo con el derecho de la Unión Europea y la jurisprudencia elaborada por el TJUE en relación con las excepciones a las libertades comunitarias y con la posible concurrencia de consideraciones relativas a la protección de intereses legítimos de interés público, resulta viable que, con el objetivo de luchar contra la presión inmobiliaria y de garantizar el acceso a una vivienda digna, se impongan limitaciones a la compra de inmuebles a no residentes.

II. INICIATIVAS QUE SE HAN PLANTEADO DIRIGIDAS A LIMITAR LA ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR PARTE DE NO RESIDENTES[Subir]

El debate sobre la posible imposición de restricciones a la adquisición de inmuebles por parte de no nacionales como consecuencia de los efectos que ello tiene en el aumento del precio de la vivienda ha ido adquiriendo relevancia hace relativamente poco tiempo. Si bien son iniciativas puntuales adoptadas en distintos territorios, estas ponen de manifiesto la gravedad de un problema con una enorme relevancia social. Así, junto con la iniciativa surgida en el Parlamento de las Islas Baleares, esta cuestión también se ha suscitado recientemente en las Islas Canarias, en otros países de la Unión como Francia, Italia y Portugal, y también en países como Nueva Zelanda, Canadá y Andorra.

En relación con las Islas Canarias cabe señalar que, con motivo de las importantes manifestaciones que tuvieron lugar el 20 abril de 2024 en todas las islas del archipiélago denunciando los graves perjuicios que la actividad turística tenía para la población local y en las cuales se reclamaba una moratoria turística, la regulación de la vivienda y la implantación de una ecotasa, el Gobierno de las Islas Canarias planteó distintas iniciativas dirigidas a «abrir el debate sobre la saturación demográfica en las zonas turísticas». Entre dichas iniciativas, según figura en una nota de prensa del Gobierno de Canarias del día 2 de mayo, está «solicitar a los servicios jurídicos un informe sobre la viabilidad de una reforma legislativa que permita establecer mecanismos para limitar la compra de viviendas por parte de capital extranjero en las islas»^[13].

Respecto a las iniciativas planteadas en otros Estados miembros de la Unión, el 24 de abril de 2014, el Parlamento de Córcega aprobó una resolución en la cual se preveía la figura del denominado «estatuto de residente», a través del cual se pretendía limitar el acceso a la compra de viviendas en la isla a aquellas personas que hubiesen residido previamente durante un mínimo de cinco años en ella. Los corsos de la diáspora quedaban excluidos de esta limitación. Si bien el Parlamento de Córcega carece de competencias legislativas, cabe señalar que, a fecha de hoy, este estatuto no entró en vigor. Durante una visita a la isla en septiembre de 2023, el presidente de la República francesa rechazó dicho estatuto al considerar que establecía una discriminación entre ciudadanos franceses, diferenciando entre ciudadanos de primera y de segunda^[14]. El debate sobre la imposición de restricciones a la compra de inmuebles también se ha suscitado recientemente en otros territorios franceses con un fuerte atractivo turístico e inversor como Bretaña y el País Vasco francés.

El 10 de julio de 2018, la junta provincial de la región autónoma italiana de Bolzano-Trentino-Alto Adige, fronteriza con Austria, aprobó la Legge provinciale n.º 9 que, con el objetivo de garantizar el acceso a la propiedad a las personas que trabajasen o hubiesen residido como mínimo cinco años en la provincia, prohibía hasta el 31 de diciembre de 2019 a los no residentes extranjeros y a los italianos de otras regiones comprar viviendas en 25 municipios (la provincia tiene un total de 116) y en 26 aldeas en las cuales la densidad de turistas superaba el 10 % de la población^[15]. La norma estuvo en vigor durante un año y no fue impugnada por el Gobierno italiano ni se planteó un recurso por incumplimiento por la Comisión o por otros Estados.

En enero de 2023, el partido Bloco de Esquerda presentó un proyecto de ley en el cual se planteaba prohibir la venta en Portugal de inmuebles a ciudadanos o empresas con sede o residencia permanente fuera del país como forma de combatir la subida de precios en el mercado inmobiliario (entre 2010 y 2022 se había producido un aumento del 80 %). La prohibición hacía referencia a las zonas con una fuerte presión urbana. El texto excluía de esta prohibición a los ciudadanos portugueses con residencia permanente fuera del país, así como a los demandantes de asilo^[16]. Asimismo, con efectos desde el 1 de enero de 2024, el Gobierno portugués decidió eliminar las ventajas fiscales, que se traducían en un impuesto fijo sobre la renta del 10 % para jubilados o del 20 % para autónomos y trabajadores cualificados, concedidas hace diez años a aquellos extranjeros que decidiesen fijar su residencia en Portugal (era suficiente haber vivido la mitad del año en el país). Al amparo de estos beneficios (que no eran aplicables a los ciudadanos portugueses), alrededor de 10 000 extranjeros (principalmente, nacionales de la UE, saudíes, chinos, rusos y australianos) optaron por trasladar su residencia a Portugal, lo cual tuvo un efecto muy negativo en el precio de la vivienda, puesto que este, entre los años 2012 y 2021, aumentó un 78 % cuando la media en la UE fue de un 35 %^[17].

Junto con estas iniciativas planteadas en estos tres Estados de la Unión, cabe hacer referencia a las adoptadas en otros países. Así, el 15 de agosto de 2018, el Parlamento de Nueva Zelanda adoptó la Overseas Investment Amendment Bill, la cual, con determinadas excepciones, prohibía a los extranjeros no residentes la compra de viviendas en el país con el objetivo de frenar la especulación inmobiliaria y contener el aumento desmesurado de los precios^[18].

El 23 de junio de 2022, el Parlamento de Canadá aprobó la Prohibition on the purchase of residential property by non-Canadian Act, la cual entró en vigor el 1 de enero de 2023 y que, con el objetivo de contener el aumento de precios de los inmuebles, estableció, por un período de dos años —que se ha extendido hasta 2027—, la prohibición de comprar, en determinadas zonas, viviendas residenciales a nacionales no canadienses o a extranjeros que no fuesen residentes permanentes en el país. Canadá tiene un grave problema de acceso a la vivienda. En los dos últimos años, los precios de la vivienda han subido un 50 %, lo cual sitúa el precio medio en 500 000 €, nueve veces el ingreso medio de las familias. Entre los motivos de este incremento están las masivas inversiones extranjeras en el sector inmobiliario^[19].

Finalmente, cabe destacar que, con el objetivo de desincentivar las compraventas con finalidades especulativas, el 4 de septiembre de 2023, el Consejo de Ministros de Andorra aprobó la suspensión transitoria de las autorizaciones de inversiones extranjeras en inmuebles a la espera de aprobar un impuesto que grave las inversiones inmobiliarias foráneas. En la nota de prensa del Gobierno de Andorra se señalaba que dicha moratoria se configuraba como «una medida puntual que contribuirá a afrontar la problemática que tiene el país de falta de viviendas de alquiler a precio asequible, y como paso previo necesario durante este otoño para el establecimiento de un tributo sobre la inversión extranjera en inmuebles»^[20].

III. LA COMPETENCIA NACIONAL EN MATERIA DE RÉGIMEN DE PROPIEDAD INMOBILIARIA Y SU SUJECIÓN AL DERECHO DE LA UNIÓN[Subir]

El art. 345 del TFUE establece que «los Tratados no prejuzgan en modo alguno el régimen de propiedad en los Estados miembros» y, de ahí, que estos sean competentes para establecer las normas pertinentes en materia de adquisición o uso de los bienes inmuebles^[21]. Si bien el art. 345 del TFUE preserva la competencia exclusiva de los Estados para tomar decisiones relativas al régimen de propiedad inmobiliaria, esta, como no puede ser de otra manera, está sujeta a los principios y a las libertades fundamentales de la Unión^[22]. En el asunto Ospelt de 2003, el TJUE observó que

Si bien el art. 345 del TFUE expresa el principio de neutralidad de los Tratados en lo que atañe al régimen de propiedad en los Estados miembros, este, como ha señalado el TJUE, «no produce el efecto de sustraer los regímenes de propiedad existentes en los Estados miembros a las reglas fundamentales del TFUE»^[24].

Ciertamente, las medidas que los Estados adopten relativas a cuestiones que incidan en el régimen de propiedad inmobiliaria deben enmarcarse en lo dispuesto en el derecho de la Unión, como ponen de manifiesto los distintos asuntos planteados sobre esta cuestión ante el TJUE. Así, este ha tenido que pronunciarse sobre la compatibilidad con el DUE de medidas nacionales en cuestiones como la adquisición de terrenos edificables para construir segundas residencias^[25]; la sujeción de la adquisición de ciertos predios rústicos a que el adquirente fije su residencia estable en el propio inmueble^[26]; la prohibición de la constitución de derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas salvo que el derecho constituido lo fuese en beneficio de un pariente próximo del propietario del inmueble^[27]; la subordinación de la transmisión de bienes inmuebles situados en determinados municipios a una serie de requisitos según los cuales se puedan vender, alquilar por más de nueve meses o someterlos a un derecho de enfiteusis o de superficie a personas con una determinada vinculación a dichos municipios^[28]; o la exigencia de ser residente durante más de cinco años para poder adquirir un terreno agrícola^[29].

Efectivamente, el análisis de las posibles restricciones en el acceso a la adquisición de bienes inmuebles por parte de nacionales de otros Estados miembros, incluida la exigencia de un período previo de residencia, se ha de llevar a cabo necesariamente desde la perspectiva del derecho de la Unión. El TJUE ha señalado que el término «restricción» —si bien referido a la libre circulación de capitales en el art. 63 del TFUE, pero que puede tener un ámbito más amplio— alude a toda medida nacional que limite las inversiones o que pueda obstaculizarlas, disuadir de llevarlas a cabo o hacer que resulten menos atractivas^[30]. Si bien una medida nacional que implique una prohibición total en el acceso al mercado de capitales es contraria a la libre circulación de capitales^[31], el TJUE ha hecho especial énfasis también en el efecto disuasorio que una medida nacional puede tener para considerarla incompatible con esta libertad^[32] o el hecho de supeditar la realización de una inversión a una autorización previa^[33].

Teniendo en cuenta la vigencia del principio de no discriminación por razón de nacionalidad recogido en el art. 18 del TFUE, el cual implica la eliminación de cualquier discriminación tanto directa como indirecta entre las personas físicas y jurídicas que tengan la nacionalidad de cualquiera de los 27 Estados de la Unión^[34], la imposición de restricciones al derecho a adquirir, utilizar o enajenar bienes inmuebles por parte de un Estado puede suponer una restricción al derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (recogido en el art. 21 del TFUE y en el art. 45 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión)^[35] en la medida en que se trataría de una medida que tendría el efecto de impedir o de disuadir a los nacionales de un Estado de abandonarlo y ejercer así la libre circulación y residencia en el territorio de la Unión.

Asimismo, se produciría una limitación a la libertad de establecimiento en la medida en que el art. 50. 2 e) del TFUE, en relación con el contenido de dicha libertad, alude a la necesidad de hacer posible «la adquisición y el aprovechamiento de propiedades inmuebles situadas en el territorio de un Estado miembro por un nacional de otro Estado miembro». El TJUE ha aludido a la complementariedad entre la libertad de establecimiento y la libre circulación de capitales, observando que «cuando se ejerce el derecho a adquirir, explotar y enajenar bienes inmuebles en el territorio de otro Estado miembro, como complemento del derecho de establecimiento, esto genera movimientos de capitales»^[36].

En último término, habría una restricción a la libre circulación de capitales prevista en el art. 63 del TFUE en la medida en que dicho artículo prohíbe cualquier medida que pueda «disuadir a los no residentes de realizar inversiones en un Estado miembro o a los residentes de dicho Estado miembro de hacerlo en otros Estados»^[37]. La Directiva 88/361, de 24 de junio de 1988, relativa a la aplicación del art. 67 del TCE (que regulaba la libre circulación de capitales) señala en su art. 1.º que «los Estados miembros suprimirán las restricciones a los movimientos de capitales que tienen lugar entre las personas residentes en los Estados miembros» y especifica en su anexo I que en la nomenclatura de los movimientos de capitales previstos en dicho artículo se incluyen las «inversiones inmobiliarias efectuadas en el territorio nacional por no residentes»^[38]. En una nota explicativa que figura en la misma directiva, se observa que las inversiones inmobiliarias hacen referencia a «las compras de propiedades edificadas o sin edificar así como la construcción de edificios realizada por particulares con fines lucrativos y personales. Esta categoría comprende también los derechos de usufructo, las servidumbres rústicas y los derechos de superficie». Así pues, la libre circulación de capitales ampara claramente los movimientos dinerarios dirigidos a la adquisición de bienes inmuebles en cualquier Estado de la Unión.

IV. LAS RESTRICCIONES A LA ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES Y TERRENOS AGRÍCOLAS Y FORESTALES INTRODUCIDAS A TRAVÉS DE LOS TRATADOS DE ADHESIÓN[Subir]

La posibilidad de no permitir, ya sea de forma permanente o temporal, el acceso por parte de no nacionales de un Estado a la propiedad de bienes inmuebles ha sido una cuestión que han planteado distintos Estados en el momento de su incorporación a la Unión al introducir a través de los tratados de adhesión protocolos que prevén restricciones a la compra de bienes inmuebles, así como de terrenos agrícolas y forestales por parte de no nacionales.

Así, el protocolo n.º 32 anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento relativo a determinadas disposiciones sobre adquisición de bienes inmuebles en Dinamarca permite que este país mantenga la legislación existente que restringe la adquisición de segundas residencias por parte de no nacionales daneses^[39]. El protocolo n.º 2 del Acta de Adhesión de Finlandia de 1994 permitía el mantenimiento de restricciones específicas en las islas Åland, incluida la adquisición de bienes inmuebles^[40]. A su vez, el art. 70 (en relación con Austria), el art. 87 (en relación con Finlandia) y el art. 114 (en relación con Suecia) del Acta de Adhesión de 1994 de estos tres países a la Unión Europea, redactados en idénticos términos, permitían que estos mantuviesen la legislación vigente sobre segundas residencias durante un período de cinco años a partir de la fecha de adhesión^[41]. Dicha legislación establecía que los adquirentes de bienes inmuebles debían solicitar previamente una autorización administrativa a efectos de controlar que esta no se destinaría al establecimiento de una residencia secundaria. A su vez, el protocolo n.º 6 del Acta de Adhesión de Malta de 2003 permitía el mantenimiento del régimen de autorizaciones que implicaba mantener en vigor las disposiciones nacionales sobre adquisición y tenencia de bienes inmuebles utilizados como segundas residencias si no se había residido en la isla como mínimo durante cinco años^[42].

Teniendo en cuenta la trascendencia económica de la actividad agrícola, un número importante de países de Europa central y oriental concedieron, antes de su adhesión a la Unión, una protección especial a las tierras agrícolas, sujetando su adquisición a determinadas condiciones y restricciones y ello con el objetivo de evitar una especulación excesiva sobre las tierras^[43]. De esta manera, se mantendría su uso agrícola y se frenaría la concentración de tierras. En este contexto, la República Checa, Hungría, Letonia, Lituania, Estonia, Eslovaquia, Polonia, Bulgaria, Rumanía y Croacia previeron en sus respectivos tratados de adhesión a la Unión excepciones transitorias de entre cinco y siete años (con posibilidad de prórroga de tres años más) a la libre circulación de capitales en relación con la adquisición de tierras agrícolas^[44]. Ello permitió que estos países mantuviesen sus regímenes nacionales que prohibían la compra de tierras por nacionales de otros Estados miembros de la UE y del Espacio Económico Europeo.

En este punto resulta oportuno señalar que, hace un tiempo, tanto a escala mundial como a escala europea y vinculado a la libre circulación de capitales, se está produciendo un proceso de acaparamiento y concentración de tierras en manos tanto de grandes inversores no dedicados a la agricultura como de grandes explotaciones agrícolas que ponen en peligro la seguridad alimentaria, las estructuras económicas de las zonas rurales basadas en un modelo familiar, y generan un modelo de agricultura industrializada^[45]. A su vez, este proceso pone en peligro los objetivos previstos en el art. 39 del TFUE en relación con la política agrícola común y en el art. 191 del TFUE en relación con el medio ambiente.

En este contexto, una vez expirado dicho régimen transitorio, determinados países como Bulgaria, Hungría, Letonia, Lituania y Eslovaquia adoptaron disposiciones nacionales dirigidas a regular la adquisición de tierras agrícolas, lo cual motivó que la Comisión Europea, como fase previa a la interposición de un recurso por incumplimiento ante el TJUE, enviase cartas de emplazamiento a estos países al considerar que, si bien los Estados podían regular aspectos dirigidos a la promoción del desarrollo rural, a la lucha contra la especulación del suelo agrícola y a la preservación del uso agrícola de las tierras, las medidas dirigidas al mantenimiento de la propiedad en manos de pequeños propietarios y a evitar el acaparamiento de tierras eran medidas excesivamente restrictivas y discriminatorias^[46]. Tanto el Comité Económico y Social como el Parlamento Europeo, en el marco de resoluciones relativas a la problemática del acaparamiento de tierras agrícolas en la UE, han considerado oportuno otorgar a estas tierras un tratamiento específico en el marco del derecho de la Unión a efectos de que los Estados pudiesen regular su venta e imponer restricciones^[47].

Junto con estos tratamientos específicos previstos para determinados Estados en el momento de la adhesión, cabe señalar que la adquisición de segundas residencias y las posibles restricciones que pudiesen establecer los Estados han tenido un tratamiento global para el conjunto de los Estados de la Unión a partir de 1995. En este sentido, llama la atención el hecho de que en el Acta de Adhesión de 1994 de Suecia, Finlandia y Austria se incorporase una declaración conjunta quinta adoptada por los plenipotenciarios con el siguiente tenor literal:

V. ORDEN Y SEGURIDAD PÚBLICA COMO POSIBLES EXCEPCIONES A LA LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES[Subir]

Al margen del tratamiento diferenciado en relación con la adquisición de inmuebles por parte de nacionales o residentes previsto en el propio derecho originario, las disposiciones que regulan la libre circulación de capitales, como también sucede respecto de las otras tres libertades que configuran el mercado interior, prevén la posibilidad de que los Estados invoquen razones de orden público y de seguridad pública para restringir los movimientos de capitales que puedan hacerse para la adquisición de inmuebles. En este sentido, el art. 65.1 del TFUE prevé la posibilidad de que los Estados impongan restricciones «por motivos de orden público o de seguridad pública» en la medida en que no constituyan «ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales y de pagos».

Al igual que en relación con la libre circulación de personas, de mercancías, de servicios y de establecimiento, el TJUE ha ido elaborando los contornos de los supuestos en que los Estados pueden excepcionar la libre circulación de capitales^[49]. En este sentido, ha señalado que las exigencias de orden público y de seguridad pública deben interpretarse en sentido estricto, de tal manera que cada Estado miembro no puede determinar unilateralmente su alcance sin control de las instituciones de la Unión, solo pueden invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, no pueden servir para fines puramente económicos y toda persona afectada por una medida restrictiva basada en dicha excepción debe disponer de un recurso judicial^[50]. Si bien se configura como un principio general del derecho, el TJUE ha exigido asimismo que toda restricción que se adopte en este ámbito respete el principio de seguridad jurídica, lo cual implica limitar el margen de maniobra de los Estados respecto de las excepciones aplicables a las otras libertades (‍Sarmiento, 2022: 620). La defensa de la seguridad y del orden público de los Estados en relación con las inversiones extranjeras directas ha recibido un tratamiento específico por parte de la Unión al considerar que era necesario encontrar un equilibrio entre la apertura general de la UE a los flujos de inversión extranjera directa y la defensa de los intereses esenciales de la UE y, de ahí, la adopción del Reglamento 2019/452 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2019, para el control de las inversiones extranjeras directas en la Unión^[51]. En relación con las restricciones que se puedan establecer a las inversiones intracomunitarias, los motivos de orden público y de seguridad pública «solo pueden invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad», teniendo presente, en todo caso, que «no se puede alterar la función propia de dichas razones para servir, en realidad, a fines puramente económicos»^[52].

Asimismo, el TJUE ha proyectado sobre la libre circulación de capitales el contenido que ya había otorgado a las excepciones por motivos de orden público y de seguridad pública respecto de las otras libertades en la medida en que son excepciones comunes. Así, por ejemplo, en el asunto Albore^[53], en el cual se planteaba si era posible alegar razones relacionadas con las exigencias de la defensa del territorio nacional al valorar la compatibilidad con el derecho de la Unión de una ley italiana que exigía a los adquirentes no italianos una autorización administrativa previa para comprar un bien inmueble situado en una zona del territorio nacional declarada de importancia militar, el TJUE aludió al concepto de seguridad pública elaborado en el marco de su jurisprudencia sobre libre circulación de mercancías^[54].

VI. LA CONCURRENCIA DE RAZONES DE INTERÉS GENERAL COMO VÍA PARA RESTRINGIR EL ACCESO A BIENES INMUEBLES POR PARTE DE NO NACIONALES O NO RESIDENTES[Subir]

Al margen de las dos excepciones expresamente previstas en el art. 65 del TFUE, el Tribunal de Justicia ha señalado que es posible que los Estados adopten medidas restrictivas si se alegan

De esta manera, pueden concurrir determinados intereses o razones que sean considerados de necesaria protección y, de ahí, que se puedan poner límites a las cuatro libertades fundamentales. En el asunto Cassis de Dijon de 1979^[56], dictado en el ámbito de la libre circulación de mercancías, el TJUE aludió a la posibilidad de que los Estados pudiesen invocar la concurrencia de «razones imperativas de interés general» para limitar la circulación intracomunitaria de bienes, lo cual ha llevado posteriormente al TJUE a referirse a la existencia de un interés «público» o «general» o de «justificaciones objetivas». Las razones justificativas que alegue un Estado para restringir una libertad como la libre circulación de capitales «deben ir acompañadas de pruebas adecuadas o de un examen de idoneidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por dicho Estado, así como de datos precisos en los que pueda sustentarse»^[57].

En los distintos asuntos que se han planteado ante el TJUE relativos a la compatibilidad con el derecho de la Unión de determinadas medidas restrictivas adoptadas por los Estados en materia de acceso a bienes inmuebles por no nacionales (básicamente, segundas residencias y propiedades agrícolas y forestales), estos han invocado la existencia de razones de interés general como elemento determinante. Así, en el asunto Konle, dictado en 1999, en el cual se planteaba si era factible por parte de las autoridades de la región del Tirol exigir a los no nacionales austríacos una autorización administrativa previa para poder adquirir unos terrenos edificables para construir una segunda residencia, los Gobiernos de Austria y Grecia, después de señalar que el régimen de propiedad privada era una competencia exclusiva de los Estados, observaron que

En el asunto Reisch y otros, dictado en 2002, en el cual, a efectos de restringir la adquisición de parcelas edificables para establecer una residencia secundaria, se planteaba si la exigencia prevista en una ley del Estado federado de Salzburgo de que el interesado acreditara que era una primera residencia era compatible con la libre circulación de capitales, el TJUE señaló que

El TJUE volvió a afirmar estas consideraciones en los asuntos Salzmann^[60] y Burtscher^[61], ambos de 2003, en los cuales se resolvían cuestiones prejudiciales planteadas por tribunales austríacos y en los que se volvía a cuestionar la compatibilidad con el derecho de la Unión de los procedimientos nacionales dirigidos a controlar y a restringir el acceso a segundas residencias.

En el asunto Festersen, dictado en 2007, en el cual, a raíz de un cuestión prejudicial planteada por un tribunal danés con motivo de un proceso penal iniciado contra un ciudadano alemán que había comprado un predio rústico en Jutlandia Meridional al entenderse que había infringido la legislación aplicable, el TJUE tuvo que determinar si era compatible con la libre circulación de capitales la exigencia prevista en la ley agraria danesa que sujetaba la adquisición de ciertos predios rústicos a que el adquirente (fuese o no nacional danés) fijase su residencia estable (siendo factible su exención por parte de una autorización del Ministerio de Agricultura) en dicho inmueble, en la medida en que ello podía perjudicar claramente a los nacionales de otros Estados miembros. A juicio del Gobierno danés, dicha norma satisfacía un objetivo de interés general en la medida en que pretendía

El TJUE entendió que, efectivamente, al margen de si se respetaban los otros requisitos exigidos en relación con la posibilidad de adoptar medidas restrictivas, «tales objetivos tienen en sí mismos carácter de interés general y pueden justificar restricciones a la libertad de movimientos de capitales»^[63].

Evitar la exclusión del mercado inmobiliario de la población con una menor capacidad económica o desfavorecida como objetivo de interés general fue el motivo que alegaron las autoridades de Flandes para justificar un decreto adoptado en 2009, el cual subordinaba la transmisión de bienes inmuebles situados en determinados municipios de la región a un requisito específico según el cual estos bienes solo podían venderse, alquilarse por más de nueve años o someterse a un derecho de enfiteusis o de superficie a personas que, de acuerdo con el dictamen de una comisión de evaluación, tenían un «vínculo suficiente» con los municipios afectados. Las dudas sobre la compatibilidad de dicho decreto con la libre circulación de capitales y si la protección de la población con menor capacidad económica se configuraba como un objetivo de interés general que permitía la adopción de este tipo de medidas siempre que fuesen necesarias y proporcionadas llevaron al Tribunal Constitucional belga a plantear una cuestión prejudicial que fue resuelta a través de una sentencia dictada el 8 de mayo de 2013^[64]. En dicha sentencia, el TJUE analizó la compatibilidad del decreto flamenco con el derecho de la Unión desde la perspectiva de la consecución de un interés general, lo cual le llevó a afirmar que, si bien «la política de vivienda social de un Estado miembro puede ser una razón de interés general»^[65], la exigencia de un vínculo suficiente con un determinado municipio no se podía justificar sobre la base de la existencia de un interés general, puesto que los criterios previstos en la norma no solo beneficiaban a la población más desfavorecida, sino también a otras personas residentes que no se encontraban en situación de vulnerabilidad económica. El régimen de autorización previo a la transmisión inmobiliaria era demasiado amplio y discrecional al hacer referencia a un vínculo profesional, familiar, social o económico entre el adquirente o el inquilino y el municipio como elemento que permitía una evaluación positiva por parte de la comisión evaluadora y, de ahí, que no se pudiese justificar una excepción a la libre circulación de capitales.

En dos asuntos dictados en 2018 y 2019 en los que se planteaba la compatibilidad con la libre circulación de capitales de la prohibición adoptada por Hungría de constituir derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas salvo que el derecho constituido lo fuese en beneficio de un pariente próximo del propietario del inmueble, lo cual privaba claramente a las personas originarias de Estados miembros distintos de Hungría de la posibilidad de seguir disfrutando de sus derechos de usufructo y de transmitirlos a otras personas, Hungría alegó la concurrencia de un interés general pues la normativa en cuestión

así como «sancionar infracciones de la normativa nacional en materia de control de cambios y […] combatir, como cuestión de orden público, las prácticas de adquisición a través de un fraude de ley»^[67].

El TJUE admitió que la preservación de la gestión de los terrenos agrícolas en régimen de explotación directa por parte de los propietarios para mantener una población permanente en el medio rural a efectos de la ordenación del territorio y hacer frente a la presión inmobiliaria era un objetivo de interés general. Cuestión distinta era si los argumentos alegados por Hungría eran congruentes con dicho objetivo.

En último término, cabe señalar que consideraciones de interés general fueron alegadas por Bulgaria para justificar la exigencia prevista en la ley relativa a la propiedad y al uso de los terrenos agrícolas referida a que las personas físicas o jurídicas que quisieran adquirir un derecho de propiedad de terrenos agrícolas debían residir o estar establecidas en Bulgaria durante más de cinco años. En una cuestión prejudicial resuelta en enero de 2024 en el asunto JD y OB, y en la cual el tribunal de instancia preguntaba al TJUE sobre la compatibilidad de dicha regulación con los arts. 18, 49, 63 y 345 del TFUE y con el derecho de circulación y residencia previsto en el art. 45 de la Carta de Derechos Fundamentales, el TJUE aceptó que la lucha contra la especulación inmobiliaria que pretendía la norma búlgara era un objetivo que tenía carácter de interés general que podía justificar restricciones a la libre circulación de capitales. Así, reconoció la existencia de un interés general en la prohibición prevista en la norma puesto que «las operaciones especulativas relativas a tales terrenos agrícolas y su venta a inversores extranjeros con el fin de explotarlos para otros fines habrían llevado a cabo una reducción significativa de las tierras de cultivo, así como una correlativa desaparición tanto de grandes como de pequeños productores agrícolas búlgaros»^[68].

Del análisis de la jurisprudencia dictada por el TJUE en relación con las restricciones adoptadas por los Estados en el sector inmobiliario, se observa una sensibilidad por parte de dicho órgano jurisdiccional respecto del objetivo pretendido con esta al considerar que las restricciones sobre los inmuebles responden a la consecución de un interés general. De hecho, el TJUE ha ampliado de forma significativa el alcance del interés general en las cuatro libertades que configuran el mercado interior^[69]. De ahí que sea factible pensar que sería aceptable alegar motivos de interés general para que los Estados (o las regiones, en caso de tener competencia) pudiesen adoptar medidas que limitasen la adquisición de inmuebles en aquellas zonas en las que hay una fuerte presión especulativa y sobre los precios como consecuencia de la inversión inmobiliaria llevada a cabo por personas físicas o jurídicas no nacionales. La propia Comisión Europea, en una respuesta a una pregunta parlamentaria relativa precisamente a la adopción por parte de la Comunidad Autónoma de Islas Baleares de medidas dirigidas a restringir el acceso a la compra de inmuebles por parte de no residentes con el objetivo de garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada por parte de los residentes en dichas islas, ha señalado recientemente que «el objetivo de garantizar una oferta de vivienda suficiente para las personas con escasos ingresos o para categorías desfavorecidas de la población local» podía considerarse como un «interés público superior con arreglo al art. 65 del TFUE»^[70]. El legislador español, en la exposición de motivos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda, ha aludido al interés general existente en relación con el acceso a la vivienda al postular «un cambio de paradigma en la consideración jurídica de la vivienda, para reforzar su función como servicio social de interés general»^[71].

En todo caso, junto con la justificación por motivos de interés general existen otros parámetros a tener en cuenta a efectos de determinar su compatibilidad con el derecho de la Unión. Así, el TJUE ha exigido que las medidas que invoquen los Estados respeten los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de Derechos Fundamentales, así como el principio de proporcionalidad, lo cual exige que «sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo»^[72].

VII. EL RESPETO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSAGRADOS EN LA CARTA COMO PARÁMETRO EN LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS RESTRICTIVAS[Subir]

El respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de Derechos Fundamentales cuyo carácter vinculante resulta de la remisión que efectúa el art. 6.1 del TUE hace que estos se configuren como un parámetro de legalidad que condiciona las actuaciones que puedan llevar a cabo los Estados miembros^[73]. Como ha señalado el abogado general Saumandsgaard Øe, «exigir a los Estados miembros que respeten en sus actuaciones los derechos fundamentales, tal y como esos están establecidos en el Derecho de la Unión, tiene por efecto limitar los enfoques políticos y reglamentarios disponibles en dichos Estados miembros, mientras que aumenta correlativamente la facultad de la Unión para determinar el ámbito de posibilidades»^[74].

Asimismo, cuando un Estado miembro adopta, mediante una normativa nacional, una restricción a las libertades fundamentales^[75] y, por tanto, una excepción, e invoca una justificación reconocida por el derecho de la Unión para defender dicha normativa, únicamente podrá beneficiarse de esta justificación si tal normativa es conforme con los derechos fundamentales reconocidos en la Carta^[76]. Si bien inicialmente la Comisión Europea no interpuso ningún recurso por incumplimiento basado en la infracción de los derechos reconocidos en la Carta, con motivo del recurso planteado en 2017 contra Hungría en relación con las restricciones a determinados derechos de usufructo sobre bienes inmuebles, esta invocó por primera vez la violación de la Carta por parte de la normativa nacional que se impugnaba como motivo autónomo, al margen de la vulneración de la libertad de capitales. De esta manera, el respeto de los derechos reconocidos en la Carta se integra en el contenido de las libertades garantizadas por los Tratados y, por tanto, cualquier medida restrictiva que se adopte al amparo de la existencia de un interés general también deberá valorarse de acuerdo con los derechos reconocidos en la Carta^[77].

En relación con la adopción de limitaciones relativas al acceso a bienes inmuebles por no residentes hay que tener en cuenta que el art. 17.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea señala que «toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos», si bien se podrá regular su uso por ley «en la medida en que resulte necesario para el interés general». A su vez, el art. 52.1, referido al alcance e interpretación de los derechos y principios, dispone que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta deberá ser establecida por ley y que estas solo podrán introducirse «cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás». El derecho a la propiedad privada y su respeto, particularmente en el seno de una economía liberal como la europea, se vincula con la misma vigencia del Estado de derecho a nivel de la Unión, puesto que este no puede ser privado de forma arbitraria (‍Groussot et al., 2019: 83). De esta manera, el respeto de los derechos reconocidos en la Carta adquiere un papel muy relevante^[78].

En el asunto Comisión/Hungría dictado en 2019, en el cual se consideró que la supresión, a partir del 1 de mayo de 2014, de derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas situados en Hungría era contraria a la libre circulación de capitales al perjudicar claramente a nacionales de terceros países, el TJUE recurrió a la Carta de Derechos Fundamentales, en particular a los arts. 17 y 52, para valorar la compatibilidad de la norma con el derecho de la Unión^[79]. Sobre la base de esta misma normativa, el TJUE volvió a recurrir en el asunto Grossmania, dictado en 2022 al respecto del derecho de propiedad como parámetro de legalidad al considerar que las personas desprovistas de sus derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas en Hungría en incumplimiento del derecho de la Unión debían poder reclamar la reinscripción de esos derechos en el Registro de la Propiedad, aunque estas no hubiesen interpuesto recurso contra la cancelación de la inscripción registral en cumplimiento de la normativa considerada incompatible con el derecho de la Unión^[80].

En el caso de las limitaciones a la compra de inmuebles por no residentes, debería analizarse el efecto que dicha medida tiene respecto del propietario de dichos bienes en tanto que este no podría vender sus inmuebles a no residentes y, por tanto, se produciría una violación del derecho a la propiedad recogido en el art. 17.1 de la Carta. Cabe pensar que no se produciría una violación de dicho derecho si esta restricción se estableciese por ley y respondiera a un interés general como puede ser el acceso a la vivienda o la lucha contra la especulación. Seguramente, el aspecto más difícil de justificar haría referencia a argumentar la necesidad de la medida, lo cual lleva a analizar la aplicación del test de la proporcionalidad en estos supuestos y la adecuación de la medida restrictiva adoptada a la consecución del objetivo perseguido.

VIII. EL TEST DE PROPORCIONALIDAD Y LA ADECUACIÓN DE LA RESTRICCIÓN PARA CONSEGUIR EL OBJETIVO PERSEGUIDO[Subir]

Si, en último término, se analiza la exigencia prevista en la moción del Parlamento de las Islas Baleares en 2022 relativa al establecimiento de un límite a la compra de viviendas por parte de no residentes o de personas sin una residencia mínima de cinco años en las islas o las distintas iniciativas que se han planteado en otros Estados, cabe plantearse si dicha medida es proporcional al objetivo perseguido, esto es, facilitar el acceso a la vivienda de los residentes y si dicha medida es adecuada para conseguir dicho objetivo^[81]. Solo de esta manera parece posible que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre su compatibilidad con los Tratados en caso de que la medida nacional restrictiva se adoptase, entrase en vigor y fuese impugnada a través de un recurso por infracción o bien con motivo del planteamiento de una cuestión prejudicial suscitada ante un tribunal interno.

Ciertamente, la prohibición planteada resulta una medida drástica que debería ser objeto de una importante argumentación por parte de los poderes públicos que quisieran adoptarla^[82]. Ello necesariamente implicaría justificar con datos contrastados la incidencia negativa que tiene en el mercado inmobiliario la compra por no residentes, puesto que dicha medida se configura como la ultima ratio a adoptar después de que otras medidas destinadas a promover y facilitar el acceso a la vivienda hubiesen fracasado^[83]. Por ello, la restricción a no nacionales o a no residentes debería ser el corolario de una política ambiciosa y creíble en materia de vivienda.

No sería, por tanto, posible plantear dicha medida sin haber intentado adoptar otras menos drásticas, puesto que, de esta manera, no se adecuaría al objetivo perseguido y sería desproporcionada. Como ha señalado el TJUE, es necesario que, al adoptar una medida restrictiva que afecte al mercado interior, las autoridades aporten datos que permitan valorar la necesidad de la medida adoptada. En este sentido, quizás podría plantearse la viabilidad de la restricción a no residentes si, previamente, los poderes públicos hubiesen adoptado medidas dirigidas a promover y a facilitar el acceso a la vivienda que hubiesen fracasado como, por ejemplo, la adopción de iniciativas legales dirigidas a la regulación de precios, la penalización a través de los impuestos locales sobre la vivienda a aquellas viviendas que no estuviesen habitadas durante un determinado plazo de tiempo a lo largo del año, el desarrollo de una política seria de fomento del arrendamiento de inmuebles con bonificaciones fiscales, la existencia de una política de promoción y construcción de vivienda pública, la limitación del número de viviendas en manos de un único propietario, la exigencia de residencia efectiva en un inmueble para evitar la adquisición especulativa o el establecimiento de una tributación más elevada de las plusvalías obtenidas en operaciones de reventa de inmuebles antes de un determinado plazo de tiempo. Sería, a su vez, necesario precisar si la restricción se aplicaría a primeras y a segundas residencias y si afectaría a todo tipo de inmuebles. También se debería valorar, a la luz del objetivo previsto en la medida, que, al no establecer ninguna restricción para los residentes, estos, pero no los no residentes, podrían adquirir sin problema aquellos inmuebles que deseasen, lo cual podría tener el mismo efecto que el que se pretende combatir con la adopción de la medida restrictiva.

Asimismo, sería necesario definir claramente qué se entiende por «residente» y «no residente», si ello, para las personas físicas, implicaría estar empadronado en un municipio o se aplicaría el concepto de residente previsto en la normativa fiscal y si, para las personas jurídicas, sería suficiente tener una sucursal o filial en el territorio.

Sería oportuno, pues, perfilar mucho más a quién se dirige la prohibición y argumentar claramente la necesidad de adoptar una medida tan drástica que entra en conflicto con principios de naturaleza constitucional consagrados en los Tratados.

IX. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

La libre circulación de factores de producción constituye la esencia de la integración europea y ha contribuido, sin duda, a la prosperidad económica en toda la Unión. Son muchos los aspectos positivos ligados al establecimiento del mercado interior, del cual se han beneficiado, efectivamente, tanto las empresas como los personas. Ahora bien, junto con estos beneficios, se han producido una serie de aspectos negativos que no eran previsibles, como los efectos que ha tenido la inversión por parte de no residentes en bienes inmuebles, lo cual ha tensionado al alza los precios de las viviendas y ha perjudicado seriamente a la población local.

La realidad es que, en un número importante de zonas del litoral mediterráneo español y, particularmente, en las Islas Baleares y en las Islas Canarias, pero también en otros territorios de la Unión con un especial atractivo turístico e inversor, el acceso a la vivienda por parte de los residentes es prácticamente una quimera, lo cual constituye un problema social de primera magnitud y al cual es necesario que los poderes públicos den una respuesta. Si bien los motivos que imposibilitan la compra o alquiler a residentes locales son multifactoriales, la inversión en bienes inmuebles por parte de nacionales de otros Estados miembros con un mayor poder adquisitivo constituye un factor que ha influido de forma significativa en el aumento del precio de la vivienda. Asimismo, un número importante de inmuebles se construyen para ser vendidos a sociedades o a personas que no residen de forma habitual en el territorio. Ciertamente, entre la población de estos territorios existe una clara percepción de que el aumento descontrolado del precio de la vivienda y el proceso de gentrificación que viven las ciudades, con el consiguiente desplazamiento de la población local, están claramente relacionados con la compra de inmuebles por parte de no nacionales españoles.

El propio Banco de España, en un reciente informe publicado en 2024 relativo al mercado de la vivienda en España, ha aludido de forma expresa al impacto que tiene tanto sobre el precio de la vivienda como del alquiler la importante demanda de vivienda por parte de ciudadanos extranjeros no residentes, de ahí que sea legítimo que las distintas Administraciones públicas de aquellos territorios donde el impacto de esta inversión tiene unos efectos más negativos se hayan planteado adoptar medidas legislativas dirigidas a restringir la compra por parte de no nacionales o de no residentes durante un determinado plazo de tiempo. Esta restricción parece incompatible no solo con el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, sino también con la libertad de establecimiento y con la libre circulación de capitales, así como con determinados derechos como el de propiedad recogido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión. De ahí que sea necesario analizar de forma detallada y rigurosa si dichas medidas tienen encaje en las excepciones previstas en los Tratados y en la jurisprudencia del TJUE.

La lucha contra la especulación y la garantía de una oferta de vivienda suficiente se configura como un interés legítimo a proteger aceptado por el TJUE, pero es preciso que, puesto que se produce una restricción contraria al derecho de la Unión, las medidas que se adopten para conseguir dicho objetivo, siendo legítimo y objeto de protección, sean compatibles con los derechos reconocidos en la Carta de Derechos Fundamentales, proporcionales y adecuadas. Las medidas restrictivas planteadas no parece que cumplan con estos dos últimos requisitos en la medida en que no consta que las autoridades que han promovido dicha iniciativa hayan desarrollado una política mínimamente creíble y ambiciosa en materia de acceso a la vivienda, de la cual los residentes en dicho territorio deberían ser los primeros beneficiarios. En los términos en que se han planteado las distintas iniciativas, resulta difícil pensar que estas puedan tener un impacto real en la consecución del objetivo que se pretende con la medida, esto es, facilitar el acceso a una vivienda digna a un precio asequible. En todo caso, el drama social que supone la imposibilidad para amplias capas de la sociedad de acceder a una vivienda exige que los poderes públicos de aquellos territorios donde el precio de la vivienda parece no tener límite adopten medidas urgentes en este ámbito, lo cual pasa por establecer una auténtica política en materia de vivienda. En el diseño de una política real en esta materia, ciertamente, la restricción a la compra de inmuebles por parte de no residentes podría tener cierto sentido y configurarse como una medida más que formaría parte necesariamente de esa política global, ambiciosa y creíble de vivienda.