La magnitud del desplazamiento forzado de personas desde Ucrania motivado por la invasión rusa ha obligado al Consejo a activar la directiva de protección temporal tras más de veinte años de vigencia. Es la Decisión del Consejo 2022/382, que entra en vigor el 7 de marzo de 2022, la que permite la rápida activación por vez primera de la Directiva 2001/55, provocando de esta forma una ola de solidaridad sin precedentes en la Unión. Fijando el foco en la Decisión 2022/382, el presente trabajo analiza si tras esta solidaridad sin precedentes existe un tratamiento discriminatorio. Para realizar el estudio nuestra mirada se fija en un doble ángulo: se analiza la respuesta de la Unión ante crisis anteriores como la vivida con la guerra en Siria en 2015 y también se compara el tratamiento otorgado por la Unión en función del origen racial o del estatus migratorio de las personas que huyen de Ucrania. Se trata de examinar si la protección temporal activada por la Decisión 2022/382 es una singularidad que encierra en el fondo una discriminación racial.
The scale of the forced displacement of people from Ukraine caused by the Russian invasion has forced the Council to activate, after more than twenty years of validity, the Temporary Protection Directive. It is Council Decision 2022/382, which enters into force on 7 March 2022, that allows for the rapid activation of Directive 2001/55 for the first time, thus provoking an unprecedented wave of solidarity in the Union. This paper analyzes, focusing on Decision 2022/382, if behind this unprecedented solidarity there is discriminatory treatment. To carry out the study, our gaze is fixed on two angles: the EU’s response to previous crises such as the war in Syria in 2015 is analysed; and it also compares the treatment given by the Union on the basis of racial origin or migration status of persons fleeing Ukraine. It is necessary to examine whether the temporary protection triggered by Decision 2022/382 is a special feature which essentially contains racial discrimination.
La magnitud del desplazamiento forzado de personas en Europa provocado por la invasión rusa en Ucrania ha obligado al Consejo —a iniciativa de la Comisión Europea
La Directiva 2001/55 no se ha activado en más de veinte años desde su adopción, lo que justifica que se haya ganado el apelativo de la «bella durmiente» (
La Decisión 2022/382 ha provocado una ola de solidaridad unánime sin precedentes no solo en la ciudadanía, sino también de las instituciones comunitarias. Este hecho llama la atención, principalmente si tenemos en cuenta que en el ámbito de las políticas migratorias y de asilo comunitarias es uno de los mayores puntos de fricción y de desencuentro entre los Estados miembros desde el sistema de cuotas obligatorias impulsado por Alemania en 2015, y hasta el día de hoy sigue en disputa cómo entender e implementar el sistema de solidaridad obligatoria al que alude la Comisión en el «Nuevo» Pacto sobre Migración y Asilo.
En las siguientes páginas, nuestra atención se centrará en analizar si tras esa solidaridad —abrumadora, «inaudita» (
Como es conocido, la activación de la Directiva 2001/55 el 7 de marzo de 2022 a través de la ya mencionada Decisión 2022/382 adoptada por el Consejo no ha dejado indiferente a nadie y no son pocas las reacciones de distinta índole que ha provocado tal Decisión. Unas reacciones que mayormente son críticas y que están fundamentadas en la diferente vara de medir utilizada esta vez en comparación a cómo la Unión ha enfrentado crisis anteriores.
Ursula Von Der Leyen el pasado 14 de septiembre de 2022, en el marco del discurso sobre el estado de la Unión, tras afirmar que los ucranianos serían «recibidos con los brazos abiertos», pronunciaba las siguientes palabras: «Nuestras acciones hacia los refugiados ucranianos no deben ser una excepción. Pueden ser nuestro modelo para el futuro. Necesitamos procedimientos justos y rápidos, un sistema a prueba de crisis [...] y un mecanismo permanente y jurídicamente vinculante que asegure la solidaridad [...]. Quiero una Europa que gestione la migración con dignidad y respeto [...]». Etienne Piguet, vicepresidente de la Comisión Federal de Migración, escribió en su blog que: «la afirmación de que la apertura hacia las víctimas de la guerra en Ucrania constituiría un rasgo racista hacia los refugiados sirios, afganos o yemeníes debe ser analizada cuidadosamente por varias razones. Podemos soñar que la simpatía y la hospitalidad superarán un día todas las distancias y barreras, pero debemos tener cuidado de no quebrar la solidaridad de los más cercanos en nombre de ideales lejanos». Y Filippo Grandi, Alto Comisionado del ACNUR, emitía el 21 de marzo de 2022 —Día Internacional de la Eliminación de la Discriminación Racial— unas contundentes declaraciones. Grandi afirma lo siguiente: «Aunque me siento honrado por la gran cantidad de apoyo que presenciamos por parte de los países y comunidades de acogida, también somos testigos de la fea realidad de que personas racializadas
que huyen de Ucrania [...] no han recibido el mismo trato que los refugiados ucranianos». A lo que añade haber recibido por parte del ACNUR «indicios inquietantes de discriminación, violencia y racismo». Y además de estas declaraciones no puede obviarse el hecho de que expertos en derecho internacional advierten del «doble rasero» o la «doble moralidad» de la UE en la gestión de la crisis migratoria ucraniana con respecto, por ejemplo, a la siria en el 2015. Una diferente vara de medir que bien queda resumida en las siguientes palabras de Zeena Saifi: «[...] a diferencia de los sirios que huyen del conflicto, los ucranianos encuentran una bienvenida mucho más cálida en Europa»
Como puede advertirse, la desigualdad jurídica y la discriminación racial
Tras la lectura de los mensajes transcritos se nos plantea una doble reflexión. Por un lado, se realiza una doble interpretación de la activación de la directiva de protección temporal que se ha producido en el año 2022. La interpretación institucional, que identificamos con las palabras de Ursula Von Der Leyen, y que considera que esta activación conforma un punto de inflexión que ha de fijar el modelo de solidaridad que la Unión tiene que seguir en el futuro con los solicitantes de protección internacional. Y la interpretación del resto de los agentes, entre las que incluimos a Filippo Grandi, que entienden la activación de la Directiva 2001/55 como una singularidad que bien podría resultar discriminatoria. Así, cabe preguntarnos por qué no se ha activado hasta ahora la directiva de protección temporal. Dicho de otra forma, cabe cuestionarnos qué elementos se dan en la afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania para activar en este caso la protección temporal y si esta protección resulta discriminatoria.
Tal y como hemos avanzado, con la adopción de la Decisión 2022/382 no tardaron en aflorar múltiples reacciones, muchas de las cuales van, principalmente, en una dirección: cuestionar la discriminación que se produce con la activación por primera vez de la Directiva 2001/55 en los términos concretados por el Consejo. En ello centraremos nuestra atención en las siguientes páginas y a estos efectos se analizarán los indicadores o variables en los que la Decisión 2022/382 justifica la activación de la protección temporal
Es el art. 5 de la Directiva 2001/55 el que contempla cómo debe constatarse la existencia de una «afluencia masiva». De la lectura de este precepto puede evidenciarse el amplio margen de apreciación que en este orden se otorga al Consejo
No parece difícil defender que nos situamos ante un concepto jurídico indeterminado por cuanto cuantitativamente la «afluencia masiva» se identifica con «un número importante de personas desplazadas». Una definición «vaga y flexible» (
En estos casos, siempre arroja cierta luz el reparar en los antecedentes o trabajos preparatorios, de modo que en la Propuesta de Directiva 2001/55
Por un lado, se constata que no puede catalogarse de afluencia masiva una llegada gradual de personas. Algo que no podemos decir que ocurra en el caso del desplazamiento desde Ucrania, puesto que se califican de significativas tanto el número de llegadas a la Unión como la velocidad en la que llegan las personas que huyen de Ucrania.
Y, por otro lado, se reafirma la idea de que estamos ante un concepto jurídico indeterminado porque en opinión de la Comisión cuantificar a partir de qué cifra estamos ante un «flujo masivo» es imposible, salvo que se trate de cifras incontestables.
Como puede observarse, la Directiva 2001/55 renuncia a precisar cuándo la magnitud de un desplazamiento de personas puede ser catalogado de «flujo masivo», lo que significa que será el Consejo el que deberá, atendiendo a la casuística, fijar si el número de personas desplazadas es suficientemente importante como para ser considerado «flujo masivo» y justificar el dispositivo de protección temporal. A ello hay que añadir que la Directiva 2001/55, además de no concretar cuándo cuantitativamente el flujo puede ser etiquetado de «afluencia masiva» apuesta por una evaluación subjetiva que exige tomar en consideración otra serie de indicadores.
Veamos qué dice en el caso concreto que nos ocupa la Decisión 2022/382.
Es la Decisión 2022/382 la que por primera vez tras veinte años constata que existe una afluencia masiva de personas desplazadas a la Unión, lo que lleva a la activación de la protección temporal. En el art. 1 dice: «Queda constatada la existencia de una afluencia masiva a la Unión de personas desplazadas que han tenido que abandonar Ucrania como consecuencia de un conflicto armado»
Una situación de «afluencia masiva» que el Consejo sustenta sobre la base de una serie de cifras. En la propia Decisión 2022/382 se evidencia que desde que se iniciara la invasión rusa se ha producido la huida de miles de personas
Posteriormente, la Decisión 2022/382 entra al plano de las estimaciones y afirma que resulta probable que el número de desplazados a la Unión alcanzará entre los 2,5 millones y los 6,5 millones de personas, siendo entre 1,2 millones y 3,2 millones el número de desplazados que soliciten la protección internacional, situando en el peor de los casos en 4 millones la cifra de las personas que podrían huir de Ucrania
Ahora bien, no solo es el elemento de las cifras el que nos va a permitir etiquetar a una situación de «afluencia masiva» y, por ende, justificar la activación de la protección temporal. En efecto, es la causa que provoca el desplazamiento una de las claves tenidas en consideración tanto por la Comisión como por parte del Consejo. En opinión de la Comisión una situación podrá ser caracterizada como de «afluencia masiva» no solo por las cifras de desplazados, sino también por la gravedad de la guerra y su proximidad con las fronteras exteriores de la Unión
Con relación a este último criterio, como ya hemos avanzado, la «afluencia masiva» constituye un concepto jurídico indeterminado no cuantificable
De forma preliminar, podemos avanzar que todo apunta a que lo determinante en esta ocasión para que el Consejo adopte la Decisión 2022/382 ha sido que la invasión armada proviene de Rusia y la directa implicación de tal invasión para la Unión. La Unión ve en Rusia un potencial agresor y un enemigo, de modo que también se considera «parte» de este conflicto. En esta línea, en la Decisión 2022/382 se subraya que el conflicto es consecuencia de la invasión militar rusa, no provocada e injustificada, que implica una grave violación del derecho internacional y de los principios de la Carta de Naciones Unidas, y que busca socavar la estabilidad europea y mundial
Además de la «afluencia masiva» y del hecho de que el motivo del desplazamiento radique en la invasión militar rusa y sus implicaciones para la Unión, la Decisión 2022/382 justifica la activación de la Directiva 2001/55 con base en una serie de criterios o indicadores explicitados en los arts. 2.a), c) y d), 3.4), 7 y 28. En concreto: la definición de unos peligros específicos como causa última del desplazamiento; los requisitos geográficos y temporales, y el estatuto migratorio de quienes huyen de Ucrania son algunos de esos indicadores.
La Decisión 2022/382 reproduce el art. 2.a) de la Directiva 2001/55 y establece como criterio que justifica la activación de la protección temporal,
Por su parte, los requisitos geográficos y temporales vienen delimitados en el art. 2 de la Decisión 2022/382, referido a «personas a las que se aplica la protección temporal». Respecto al espacio geográfico la protección alcanza, en consonancia con lo previsto en la Directiva 2001/55
Con relación al indicador temporal, la Decisión 2022/382 especifica que podrán beneficiarse de la protección que dispensa la Directiva 2001/55 las personas desplazadas a partir del 24 de febrero de 2022 a raíz de la invasión militar de las fuerzas armadas rusas en esa fecha
Corresponde ahora analizar quienes son los colectivos de personas beneficiarias de la protección temporal, que es el elemento que mayores críticas ha generado por parte de ciertos sectores doctrinales. En este orden de cosas, Boza Martínez califica de «punto crítico» la incorporación de nacionales de otros Estados junto con los nacionales ucranianos en el marco de aplicación subjetivo de la Decisión 2022/382 (2022: 1).
La Decisión 2022/382 especifica en su art. 2 a quiénes se les aplicará la protección temporal, si bien cabe señalar que cada Estado miembro es libre de ampliar la protección temporal a personas diferentes a las identificadas en la Decisión 2022/382, aunque la realidad nos demuestra que esta opción ha sido una excepción utilizada solo por algunos Estados parte
En particular, la Decisión 2022/382 se refiere a los siguientes colectivos de personas:
Por otro lado, si bien la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo incluía a los solicitantes de asilo, esta categoría de personas queda fuera del ámbito de aplicación personal de la Decisión 2022/382
A esta categoría de personas la Decisión 2022/382 exige que se les otorgue protección, pero abre la posibilidad de que sean los Estados miembros los que decidan si esta debe ser la que resulta de la aplicación de la Decisión o «una protección adecuada en virtud del Derecho interno»
Con respecto a esta categoría de personas en el considerando 11 de la Propuesta de Decisión se establece que: «[...] para respetar el espíritu de la Directiva 2001/55/CE, debe introducirse también una protección temporal para los nacionales de terceros países que residieran legalmente en Ucrania desplazados a partir del 24 de febrero de 2022 (..)». De este tenor literal puede deducirse que la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo se refiere a «residentes de larga duración» en Ucrania o a las personas que residan en Ucrania «de forma duradera». Por su parte, la Decisión 2022/382 exige demostrar la residencia legal con un permiso de residencia «permanente» válido. La conclusión es sencilla: la Decisión 2022/382 cierra la puerta a la protección temporal a las personas con permiso de residencia temporal (en el mismo sentido que la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo) y a las que vivieren en Ucrania en situación administrativa irregular.
Y, además, la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo no exige para esta categoría de personas —nos referimos a apátridas y nacionales de terceros Estados que residan legalmente en Ucrania antes del 24 de febrero de 2022 con un permiso de residencia permanente válido otorgado conforme al Derecho ucraniano— el requisito de no poder regresar a su país o región de origen en condiciones seguras o duraderas. Sin embargo, este último requisito para la Comisión sí que resulta exigible si los nacionales de terceros países o apátridas residen legalmente de forma duradera en Ucrania. Así, atendiendo a la literalidad de la Decisión 2022/382, aun contando estos con un permiso de residencia permanente les resulta aplicable la exigencia de no poder regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas. No resulta fácil interpretar que significa esta exigencia relativa a la imposibilidad de regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas, puesto que la misma no ha sido precisada ni en la Directiva 2001/55 ni en la Decisión 2022/382. En este sentido, y siguiendo a la Comisión, debemos entender que estamos ante un «concepto
En todo caso, esta exigencia de la imposibilidad de regresar de forma segura y duradera al país o región de origen deja un importante margen de discrecionalidad a los Estados a la hora de decidir sobre la aplicación o no de la protección temporal. Una previsión que a nuestro modo de entender justifica que surjan dudas razonables de si la seguridad y durabilidad del retorno se examina adecuadamente en cada caso particular sin que se incurra en tratamientos discriminatorios en función de la nacionalidad de quien solicita la protección.
Q
Como resulta evidente, llegados a este punto puede decirse no solo que la Decisión 2022/382 resulta más restrictiva que la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo
Para terminar el análisis del ámbito de aplicación
Respecto a este particular, y para ir finalizando, añadir que la propia Decisión 2022/382 anima a los Estados a hacer uso de esta posibilidad, por ejemplo, respecto a los siguientes colectivos: los nacionales ucranianos que huyeron de Ucrania antes del 24 de febrero de 2022
Nacionales ucranianos que se encontrasen en situación de estancia en España antes del 24 de febrero de 2022 que, como consecuencia del conflicto armado, no pueden regresar a Ucrania.
Nacionales de terceros países o apátridas que residieran legalmente en Ucrania sobre la base de un permiso de residencia legal válido (sea permanente u otro tipo como estudiantes) expedido de conformidad con el derecho ucraniano y no pueden regresar a su país o región.
Nacionales de Ucrania que se encontraban en situación irregular en España antes del 24 de febrero y que, como consecuencia del conflicto armado, no pueden regresar a Ucrania
Miembros de las familias de las personas a que se refiere los apartados 1 y 2 en los siguientes términos:
Al cónyuge o su pareja de hecho;
A sus hijos menores solteros o de su cónyuge, sin distinción en cuanto a si nacieron dentro o fuera del matrimonio o fueran adoptados;
A otros parientes cercanos que vivieran juntos como parte de la unidad familiar en el momento de las circunstancias relacionadas con la afluencia masiva de personas desplazadas y que dependieran total o principalmente de ellos
En numerosas ocasiones, el Consejo alude a la presión migratoria a la que va a someterse a la Unión como consecuencia de la invasión de Ucrania por parte de Rusia para justificar la adopción de la Decisión 2022/382. En este orden de cosas, el considerando 4 afirma: «La presente Decisión forma parte de la respuesta de la Unión a la presión migratoria resultante de la invasión militar de Ucrania por parte de Rusia», y por su parte, en el considerando 5 puede leerse lo siguiente: «El conflicto ya tiene implicaciones para la Unión, incluida la probabilidad de una gran presión migratoria en sus fronteras orientales a medida que se desarrolle el conflicto»
Pero lo cierto es que la Unión casi de forma constante está sometida a una fuerte presión migratoria, principalmente en los países que conforman la frontera exterior. Entonces la pregunta que cabe formularnos es la siguiente: ¿cuál es la nota diferencial o el
Como se ha señalado en numerosas ocasiones, la presión migratoria sobre la Unión es casi una constante que se produce por los movimientos de personas que traen su causa en diversas razones y, a veces, como en esta ocasión de Ucrania, por motivos de índole bélica. Es más, podría sostenerse que los flujos migratorios hacia la Unión en volúmenes que permitan hablar de presión migratoria, especialmente para los países que constituyen la puerta de entrada a Europa, es un fenómeno que se ha cronificado, como lo demuestra la declaración por parte de Italia del estado de emergencia en 2023 o el aumento de solicitudes de demandantes de asilo desde el año 2021
Los desplazamientos de personas hacia la Unión no constituyen un fenómeno reciente. Primero en el año 2011 y posteriormente en el 2015
La cuestión es que el Consejo, basándose en su margen de apreciación, no consideró que esos desplazamientos de personas hacia la Unión pudieran catalogarse de «flujo masivo» como, sin embargo, sí lo ha hecho en 2022 en el caso de la invasión de Ucrania por parte de Rusia. Y la petición de activar la protección temporal de la Directiva 2001/55 recibió como única respuesta no la acogida, sino el cierre de las fronteras, cuando
Así pues, todo parece indicar que en 2011 y 2015 el Consejo, aun encontrándose ante cifras de desplazamientos en principio incontestables, ha optado por no activar el dispositivo de la protección temporal que ofrece la Decisión 2001/55
En el apartado segundo de este trabajo se ha analizado el supuesto de hecho habilitante que resulta identificable con el concepto de afluencia masiva y se han descrito los indicadores que legitiman la activación de la protección temporal de la Directiva 2001/55. Como hemos podido observar, es el Consejo el que en la Decisión 2022/382 justifica la puesta en marcha del dispositivo de protección temporal sobre la base, entre otros, de los siguientes indicadores o variables: la afluencia masiva, la proximidad geográfica del país o zona concreta desde donde se produce el desplazamiento o el interés geopolítico de la Unión en ofrecer protección a los desplazados desde Ucrania con motivo de la invasión militar de Rusia.
Partiendo de esta base, plantea dudas razonables el hecho de que solo se haya activado esta protección temporal para el caso de los desplazados de Ucrania cuando la mencionada Directiva 2001/55 no incluye ningún tipo de restricción geográfica. Esto es, no se restringe geográficamente el país del que provienen los desplazados al ámbito europeo. Resulta muy claro en este sentido el Consejo Económico y Social Europeo, que en su dictamen a la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo llama la atención sobre el hecho de que la Directiva 2001/55 no debe operar como una «Directiva Balcanes», sino que debe ser utilizada como un instrumento geográfica e históricamente neutro cuando se compruebe su necesidad
La mencionada neutralidad, a nuestro modo de entender, no se ha respetado. En este sentido, la Decisión 2022/382 utiliza como argumento justificativo para activar el dispositivo de la protección temporal el hecho de que la invasión rusa sobre Ucrania «[...] busca socavar la seguridad y la estabilidad europeas y mundiales»
El Consejo en la Decisión 2022/382 parece considerar que es la proximidad de la guerra con las fronteras exteriores de la Unión la que pone en riesgo la seguridad y estabilidad europeas, lo que le sirve de justificación de la activación de la protección temporal. En este sentido, no hay que perder de vista, como recuerda Arenas Hidalgo, que la voluntad del dispositivo de la protección temporal no es atender solo a crisis de desplazamientos producidas en vecinos directos de la Unión
La exigencia que contempla la Decisión 2022/382 de que la afluencia masiva provenga de un país próximo geográficamente a la Unión, constituye una reformulación del supuesto de hecho que habilita activar la protección temporal, y que lleva implícito de forma oculta algo más; a saber, la proximidad o cercanía cultural de los desplazados. En efecto, tras el requisito de la proximidad geográfica se oculta la voluntad de proteger a unas personas que tienen una conexión cultural con los ciudadanos europeos. Y esto implica introducir un elemento que no se prevé en la Directiva 2001/55. Merece la pena destacar en este momento que en el caso de la afluencia de desplazados de Libia en 2011 se trata de un país con una población mayoritariamente árabe, en el que más del 90 % profesa el islam, siendo el cristianismo junto con el budismo totalmente residual; en el caso de Siria se da la circunstancia de que, aunque su población presenta una gran diversidad étnica, está mayoritariamente integrada por árabes musulmanes; y en el caso de África, aun estando próxima a ciertos países que conforman la frontera sur de la Unión, se trata de un país en el que, si bien no está tan erradicado el islamismo, la población es mayoritariamente negra. Estos datos nos inducen a pensar que la inmigración árabe que profesa la religión islámica y la inmigración africana negra resultan, como se ha señalado en varias ocasiones, más difíciles de asimilar a la
Así pues, a pesar de la proximidad geográfica de otros países de donde también ha habido desplazamientos de personas hacia la Unión en busca de asilo, en esos casos su no proximidad con la «identidad cultural europea» ha permitido «demonizar» la imagen del refugiado africano o árabe, considerándolos «extraños cercanos» (
En suma, este entramado conceptual referido a la exigencia de la proximidad geográfica del país del que provienen los flujos de desplazados que construye el Consejo en la Decisión 2022/382 resulta neutral ideológicamente, pero esconde que la protección va a desplegarse sobre desplazados europeos que responden a una
Como puede observarse, el Consejo redefine o reformula el concepto de afluencia masiva prevista en la Directiva del año 2001 en el sentido de que se considera que se produce ese supuesto de hecho solo si los flujos de desplazados provienen de un espacio geográficamente próximo a la Unión. Pues bien, esa exigencia de la cercanía geográfica para justificar la activación de la protección temporal en el caso de Ucrania, por una parte, tal y como constata Arenas Hidalgo (2022: 9), carece de base jurídica en la normativa y por ello resulta discriminatoria. Por otra, oculta la exigencia de una «proximidad» o identificación racial y cultural que permite construir una política de protección basada en una ética «parroquial, comunitaria y excluyente» (
Resulta claro que la Decisión 2022/382 activa la protección temporal para el caso de personas que se desplacen desde Ucrania o procedentes de Ucrania. Y, tal y como hemos analizado, esa protección alcanza a las personas con nacionalidad ucraniana y a quienes no siendo ucranianos disfrutan de un determinado estatus migratorio, excluyéndose a ciertas personas, aunque se encontraran en Ucrania cuando se produce la invasión por parte de Rusia. Así pues, la Decisión 2022/382 limita el alcance de los posibles beneficiarios sobre los que extender la protección temporal, permitiendo a los Estados miembros no aplicar el régimen de protección temporal que prevé la Directiva 2001/55 a personas no ucranianas. Veamos con más detenimiento este trato diferenciado que se dispensa con relación al ámbito de aplicación subjetivo de la Decisión del año 2022.
La Decisión 2022/382, en particular respecto a los ucranianos, utiliza la siguiente argumentación, fundamentada en la nacionalidad para justificar el despliegue de la protección temporal. En el considerando 6 se dice que el estatus migratorio —exención de estar en posesión de un visado para estancias de corta duración— que se le reconoce a una persona por ser de nacionalidad ucraniana permite prever que en la mitad de los casos estas personas se reunirán con familiares que están ya en países de la Unión o que buscarán empleo
Por su parte, con relación a las personas procedentes de Ucrania, pero que no tienen la nacionalidad ucraniana, tal y como ha quedado constatado al analizar el ámbito de aplicación subjetivo de la Decisión 2022/382, el Consejo ha decidido excluir a determinados colectivos de personas que estaban en Ucrania cuando se produce la invasión rusa. Esta aplicación restrictiva por la que opta el Consejo parece no encontrar respaldo en la Directiva 2001/55. Esta directiva define el concepto de «personas desplazadas» en su art. 2.c) y únicamente determina en qué ha de basarse la decisión del Consejo una vez que este constate que estamos ante una situación catalogable como de «afluencia masiva». En particular, se expone que la Decisión del Consejo se fundamentará en: «a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personas desplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal, teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones
La cuestión que surge a este respecto es por qué el Consejo —una vez constatada la existencia de una «afluencia masiva» de personas desplazadas y una vez adoptada la Decisión 2022/382 en base a lo que le exige la Directiva 2001/55— decide excluir expresamente a determinadas categorías de personas por su origen étnico, procedencia o por su estatus migratorio. Como ya hemos avanzado, bajo el paraguas del argumento de no tensionar los sistemas de acogida nacionales, el Consejo excluye a ciertos colectivos de personas bien por su nacionalidad —no ser ucranianos— o bien por su estatus migratorio. En efecto, en el caso de los no ucranianos el estatus migratorio es el criterio utilizado para diferenciar, excluyéndose directamente de la protección temporal a las siguientes categorías de personas: los solicitantes de asilo, los refugiados o personas con protección equivalente y a los nacionales de terceros Estados que se hallen en Ucrania de manera temporal o se encuentren en situación de irregularidad administrativa.
Avancemos un paso más. Cabe preguntarse si este tratamiento diferente que dispensa la Decisión 2022/382 a determinadas categorías de personas, fundamentado en el origen racial o el estatus migratorio, casa con las obligaciones derivadas del derecho internacional sobre no discriminación por motivos de identidad racial.
No resultan pocas las voces que, desde diversos ámbitos, sostienen que este diferente tratamiento basado en el origen racial o estatus migratorio nos sitúa ante un supuesto de discriminación racial. Por un lado, tanto la Agencia Aljazeera como la Unión Africana han denunciado incidentes de rechazo y trato discriminatorio hacia estudiantes africanos cuando trataban de huir de Ucrania
Por otro lado, el Grupo de Trabajo de Expertos sobre los Afrodescendientes, la Relatora Especial sobre las Formas Contemporáneas de Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y Formas Conexas de Intolerancia y el Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes de Naciones Unidas han denunciado que la Decisión 2022/382 es atentatoria de la prohibición de discriminación racial
La Red Europea contra el Racismo, igualmente, manifiesta que la activación de la protección temporal en este supuesto que estamos analizando, tras más de veinte años de vigencia y cuando ya se consideraba obsoleta, resulta discriminatoria. En concreto, afirma que «la declaración de invocar la Directiva de protección temporal es histórica, y, sin embargo, decepcionante porque todavía aplica un doble rasero racista que impide a los no ucranianos tener la misma protección legal». Como puede observarse, y aunque esta afirmación debería matizarse porque sí que hay ciertos colectivos a los que se les otorga la protección temporal al igual que a los ucranianos, se alude nuevamente a la reiterada idea del doble rasero racista que ha quedado de manifiesto en estas páginas.
Asimismo, en la doctrina encontramos apoyo para sustentar que estamos ante un supuesto de discriminación racial. Como se ha señalado, está documentado el trato discriminatorio y xenófobo. Garcés Mascareñas tras enfatizar que los ucranianos han sido tradicionalmente migrantes económicos deseados por la Unión, sostiene que existe un tratamiento diferenciado entre los ciudadanos europeos que califica de discriminatorio (
Por el contrario, son muy pocos los que defienden que este tratamiento diferenciado no puede ser catalogable de discriminación racial. En esta dirección parece apuntar, por ejemplo, Achilles Skordas, para quien el tratamiento otorgado a las personas de ascendencia africana en comparación con el dispensado a otros nacionales blancos de terceros países que huyen de Ucrania puede vulnerar el art. 3 del CEDH, pero no puede tildarse de «discriminación racial a menos que existan patrones claros de discriminación sobre la base de características protegidas» (
Como puede observarse, la academia, pero también organismos no gubernamentales y diferentes agencias internacionales, han mostrado su preocupación por prácticas discriminatorias contra ciertos colectivos de personas que, al igual que los ucranianos, pretenden huir de Ucrania cuando se produce la invasión rusa. Y todo parece apuntar a que la Decisión 2022/382 constituye un ejemplo de discriminación por origen nacional y posible racismo institucionalizado por lo que respecta a la garantía del asilo y la protección de los derechos humanos en Europa. Sirve para fundamentar la precedente afirmación el hecho de que conforme a la Recomendación General n.º
En suma, la Decisión 2022/382 categoriza a las personas en función de la nacionalidad o su estatus migratorio en Ucrania, y con base en ello el Consejo excluye a determinadas personas de la aplicación de la protección temporal. Se evidencia, por tanto, «un perfil selectivo» (
La invasión militar de Rusia sobre Ucrania ha llevado al Consejo a adoptar por primera vez, tras más de dos décadas, una medida sin precedentes: la Decisión del Consejo 2022/382 con la que se activa el régimen de protección temporal de la Unión Europea. Tampoco debe pasarse por alto que ante la incapacidad de los Estados de ponerse de acuerdo sobre el modelo de solidaridad, en el caso de la guerra en Ucrania no ha habido discrepancias para acordar la rápida activación de la directiva de protección temporal, una circunstancia que llama la atención frente al bloqueo de ciertos países ante la gestión, por ejemplo, de la crisis de los refugiados de 2015. A diferencia de la respuesta ante la crisis de los refugiados provocada por el conflicto armado en Siria o en Libia, esta vez Europa ha respondido de forma solidaria y unánime. En esta ocasión, podríamos aseverar, por lo menos a primera vista, que la Unión ha sabido estar a la altura de las circunstancias al dar una respuesta ejemplar basada en los valores democráticos en los que se sustenta.
No se discute la bondad de la Decisión del Consejo 2022/382. La anterior afirmación se basa en que la Directiva 2001/55 debe ser un ejemplo que seguir, principalmente para sentar las bases de un modelo de solidaridad efectivo en la Unión. Ahora bien, ello no significa que esta decisión no tenga aspectos que resultan criticables. Es más, no son pocas las sombras que plantea la Decisión 2022/382. Sobre este particular, si bien se ha afirmado que la guerra de Ucrania ha dejado al descubierto fracturas e incongruencias del sistema de asilo (
La principal pregunta que se nos plantea —y es a la que hemos intentado dar una respuesta en este estudio— es si el no activarse la protección temporal con respecto a crisis migratorias anteriores que ha vivido la Unión y, asimismo, si el excluir de esa protección temporal a ciertas personas por su pertenencia a un grupo étnico, resulta discriminatorio. A lo largo de este trabajo hemos intentado desentrañar por qué se ha activado la protección temporal en el caso del conflicto en Ucrania y no en casos en los que el conflicto tiene lugar en países que quedan fuera de la órbita europea. A nuestro entender, este trato diferenciador que se produce al no activar un instrumento que ya existe para desplegar la protección temporal
Por su parte, la exigencia de la proximidad geográfica ha permitido justificar la respuesta a esta crisis de refugiados provenientes de Ucrania, que solo despliega la protección sobre los flujos de personas que llegan de Europa y que responden a un concreto origen racial —puesto que se excluyen a determinados colectivos de la protección temporal en razón a su origen étnico—
Nadie discute e, incluso, merece ser aplaudida la ola de solidaridad que ha provocado la invasión de Rusia sobre Ucrania por parte de la Unión; ahora bien, resulta criticable la diferenciación de trato en la acogida por parte de la Unión de refugiados que no son europeos y que no comparten
La aplicación de la exigencia de la proximidad geográfica, lejos de ser neutral, implica desplegar la protección temporal para un tipo concreto de personas desplazadas: a saber, los desplazados europeos. Y esto, consideramos a todas luces que resulta discriminatorio, puesto que el tratamiento diferenciado se basa en la nacionalidad o en el estatus migratorio, y lejos de responder a un objetivo legítimo solo pretende otorgar la protección temporal a unas categorías de personas que resultan
Llegados a este punto, conviene llamar la atención sobre la necesidad de garantizar la protección temporal a toda persona que huye a la Unión en busca de un lugar seguro al margen de su nacionalidad y origen étnico, acabando así con formas institucionales de discriminación que ponen en peligro uno de los valores en los que según el art. 2 del Tratado de la Unión Europea se sustenta la Unión, y que es el del Estado de derecho
A modo de colofón, cabe señalar que la respuesta de la Unión a la guerra en Ucrania, además de hacer aflorar formas estructurales o institucionalizadas de discriminación, nos plantea la necesidad de un replanteamiento del modelo de solidaridad en la Unión para construir una solidaridad global basada en el respeto de los derechos humanos con un enfoque ético centrado en la persona. Es necesario apostar por una Unión Europea que destierre de sus políticas toda forma de discriminación y que reconozca a toda persona su condición de sujeto de derecho con independencia del colectivo u origen étnico al que pertenezca.
Este trabajo ha sido realizado en el marco del grupo de investigación consolidado del Sistema Universitario Vasco IT1699-22, que lleva por título «La interpretación multidisciplinar y multinivel de los derechos fundamentales a partir de un derecho antidiscriminatorio con perspectiva interseccional y sistémica» y del proyecto de investigación del MICIINN (PID2021-123171OB-100) que lleva por título «Resiliencia del derecho antidiscriminatorio a los sesgos y estereotipos: desafíos y propuestas de intervención (RESEST)».
La Comisión Europea propone el 2 de marzo de 2022 la iniciación del procedimiento para la adopción de la Decisión de Ejecución 2022/382 —
Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DOUE L71/1, de 4 de marzo de 2022, pp. 1-6). En lo sucesivo, Decisión 2022/382.
Téngase en cuenta que la Decisión 2022/382, por la que se concede protección temporal a las personas que huyen de la agresión militar de Rusia contra Urania tras activarse en 2022 para un plazo de un año se prorrogó automáticamente por un año. Y el Consejo ha acordado en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior celebrado el 28 de septiembre de 2023 prorrogar su vigencia, desde el 4 de marzo de 2024 hasta el 4 de marzo de 2025. Con relación a esta prórroga, España ha dictado la Orden 169/2024, de 26 de febrero, por la que se prorroga la validez de las tarjetas de identidad de extranjero expedidas a las personas afectadas por el conflicto en Ucrania beneficiarias de protección temporal (BOE núm. 51, de 27 de febrero de 2024, pp. 23164-23165). El art. único de la Orden 169/2024 dispone lo siguiente:
«1. Se prorroga hasta el 4 de marzo de 2025 la validez de las tarjetas de Identidad de Extranjero expedidas a las personas afectadas por el conflicto en Ucrania beneficiarias de protección temporal en España.
2. No será necesaria la obtención de una nueva Tarjeta de Identidad de Extranjero a efectos de cumplir con las obligaciones dispuestas en el art. 210 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.
3. Lo acordado en esta orden se comunicará a las Instituciones de la Unión Europea con el fin de que dicha prórroga sea conocida por los demás Estados miembros».
DOCE L 212/12, de 7 de agosto de 2001, pp. 12-23. Esta Directiva 2001/55, que se aplica a todos los Estados miembros, a excepción de Dinamarca, pretende garantizar, a través de procedimientos simplificados, una acogida rápida de solicitantes de protección internacional cuando estos llegan de forma masiva a la Unión. Este objetivo viene a paliar, ante el rechazo por parte de los Estados miembros de reconocer el estatuto de refugiado a grupos enteros de personas
En España se da cumplimiento al art. 39 de la Directiva 2011/55, que contempla la obligación de adopción por parte de los Estados Miembros de las disposiciones necesarias para su implementación, a través del Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (BOE núm. 256, de 25 de octubre de 2003, pp. 38160-38167).
COM (2020) 613 final, 2020/0277 (COD), Bruselas, 23.9.2020.
Considerando 9 de la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo.
Palabras de Zeena Saifi, que pueden consultarse en el siguiente enlace:
Según el art. 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, que como es conocido resulta el instrumento más relevante a nivel internacional en materia de discriminación por origen racial y étnico: «[...] denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública». Asimismo, conviene poner de relieve que en opinión de Equinet en cuanto organización encargada de la promoción de la igualdad en Europa y del apoyo a los organismos nacionales de igualdad, «la discriminación por motivos de raza u origen étnico sigue siendo una de las formas de desigualdad más experimentadas».
Para realizar el análisis de la Decisión 2022/382 resulta de interés la Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices operativas para la aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382 del Consejo por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DOUE de 21.3.2022, C126 I/1). En esta comunicación la Comisión ofrece orientaciones a los Estados miembros acerca de la aplicación de la Decisión 2022/382.
Según lo dispuesto en el art. 5 de la Directiva 2001/55 cuándo se da una afluencia masiva será constatado por una decisión del Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que puede actuar de oficio o a instancias de un Estado miembro.
Propuesta de Directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida. Exposición de motivos, explicación al art. 2.d) —COM (2000) 0303 final, CNS 2000/0127, DO C311, de 31 de octubre de 2000, art. 2.d)—.
El Consejo en la Decisión 2022/382 reitera en los mismos términos prácticamente lo que asevera la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo. La Comisión afirma que la Directiva sobre protección temporal «[...] estaba prevista para hacer frente a una situación extraordinaria de afluencia masiva de personas desplazadas, como ocurre actualmente debido a la invasión de Ucrania por parte de la Federación de Rusia».
El considerando 2 de la Decisión 2022/382 dice: «Como consecuencia de ello, importantes zonas del territorio ucraniano se han convertido en zonas de conflicto armado de las que han huido o están huyendo miles de personas».
Considerando 5 de la Decisión 2022/382. Estas cifras coinciden con las que aporta la Comisión, que apunta que en los primeros días de marzo de 2022 las personas desplazadas que llegan a la Unión superan los 650 000 y en tan solo diez días los huidos de la guerra ascienden a 1 8000 000 personas —Comunicación de la Comisión por la que se proporcionan directrices operativas para la gestión de las fronteras exteriores a fin de facilitar el cruce de fronteras en las fronteras entre la UE y Ucrania (2022/C 104 I/01. Bruselas, 02.03.2022)—. Y Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Solidaridad europea con los refugiados y con quienes huyen de la guerra en Ucrania (Estrasburgo, 8 de marzo 2022).
Considerando 6 de la Decisión 2022/382. La fuente utilizada para extraer los datos señalados es la estimación que hace el ACNUR y son los mismos datos que maneja la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo. La Comisión, basándose en los resultados de las evaluaciones ex post de las consultas con las partes interesadas y de las evaluaciones de impacto, realiza la previsión de cinco escenarios iniciales en función de la intensidad de la intervención rusa en Ucrania y sostiene lo siguiente: «[...] Sobre la base de estos escenarios, cabe calcular que entre 2,5 y 6,5 millones de personas desplazadas entrarían en la Unión. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados estima que, en el peor escenario, hasta 4 millones de personas podrían huir de Ucrania. Teniendo en cuenta las tendencias registradas en relación con los permisos de residencia y las solicitudes de protección internacional tras los acontecimientos de 2014, es probable que aproximadamente la mitad de la personas desplazadas sean absorbidas por la importante diáspora en toda la UE y aprovechen las oportunidades de migración legal, principalmente, pero no exclusivamente, en los países de destino
Datos que se pueden consultar en:
UNHCR, Operational Data Portal. «Ukraine refugee situation», 7 march 2023. Otra fuente para obtener datos de los desplazados es ACNUR. Regional Bureau for Europe.
Datos extraídos a fecha 27 de febrero de 2024 del Ministerio del Interior.
Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania a tenor del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001 y entra en vigor la introducción de la protección temporal (COM (2022) 91 final. Bruselas, 2 de marzo 2022, pág. 2). En concreto, la Comisión utiliza como criterios para caracterizar la situación de «afluencia masiva» junto a las cifras de desplazados «la gravedad de la guerra y su proximidad con las fronteras exteriores de la UE [...]».
En semejantes términos se pronuncia la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo de 2 de marzo de 2022. El Consejo justifica la adecuación y pertinencia del instrumento de la protección temporal en la situación actual debido al: «[...] carácter extraordinario y excepcional de la invasión militar de Ucrania por parte de Rusia y la magnitud de la afluencia masiva» (página 3).
Adviértase que el Tribunal de Justicia de la Unión ha caracterizado de «afluencia masiva de personas desplazadas» la crisis migratoria vivida por la Unión previa al gran éxodo provocado por la invasión de Ucrania —STJUE, de 6 de septiembre de 2017,
Considerandos 1, 2, 3 y 5 de la Decisión 2022/382.
El art. 2.c) de la Directiva 2001/55 define a «persona desplazada» a los efectos de ser beneficiaria de la protección temporal como aquella persona nacional de un tercer país o apátrida que haya debido abandonar su país o región de origen o que haya sido evacuada, en particular en respuesta al llamamiento de organizaciones internacionales. En suma, el ámbito de aplicación subjetivo se identifica con los desplazados de un país o región de origen cuyo regreso en condiciones seguras y duraderas sea imposible debido a la situación existente en ese país, y que puedan eventualmente caer dentro del ámbito de aplicación del art. 1.a) de la Convención de Ginebra de 1951 u otros instrumentos internacionales o nacionales de protección internacional.
El art. 2.1 de la Decisión 2022/382 dice: «1. La presente Decisión se aplica a las siguientes categorías de personas desplazadas
Art. 2.1 de la Decisión 2022/382. En semejantes términos se había pronunciado la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo en su art. 2.
Sobre los términos de la protección temporal en cada Estado resulta de interés la siguiente comunicación de la Comisión: Communication from de Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economía and Social Communitte and the Committee of the Regions. Welcoming those fleeing war in Ucraine: Reading Europe to meet the needs. Brussels, 23.3.2022, COM (2022) 131 final.
Orden PCM/169/2022, de 9 de marzo, por la que se desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania (BOE núm. 59, de 10 de marzo de 2022, pp. 28304-28307).
Si atendemos al Real Decreto 672/2022, de 1 de agosto, puede comprenderse mejor la necesidad de articular esta protección temporal: «La respuesta a la crisis de Ucrania se ha producido [...] de manera paralela y no integrada en el sistema de acogida. Es una respuesta de urgencia creada
Art. 2.1.a) de la Decisión 2022/382.
Art. 2.1.b) de la Decisión 2022/382. La protección nacional equivalente en Ucrania «es una alternativa a la protección internacional y abarca otras formas de protección concedidas por las autoridades ucranianas, como la protección temporal o la protección humanitaria» tal y como se explicita en la Comunicación de la Comisión de 21 de marzo de 2022 relativa a las directrices operativas para la aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382 ya mencionada.
Conforme a las directrices dictadas por la Comisión para la aplicación de la Decisión 2022/382, el concepto de «protección adecuada» resulta identificable con «[...] una posible alternativa que pueden ofrecer los Estados miembros a la protección temporal y, por lo tanto, no tiene que tener un régimen idéntico al de la protección temporal contemplada en la Directiva 2001/55/CE». Lo que sí parece exigirse es el respeto por parte de los Estados miembros de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión. En suma, la protección adecuada exige el «[...] respeto de la dignidad humana y, por tanto, un nivel de vida digno para todos (como el derecho de residencia, el acceso a los medios de subsistencia y alojamiento, los cuidados de urgencia y un cuidado adecuado a los menores)».
La Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo en el considerando 11 incluye como categoría de personas susceptibles de recibir protección temporal a: «[...] las personas que gozaban de estatuto de refugiado o de protección equivalente o que eran solicitantes de asilo en Ucrania en el momento de los acontecimientos que condujeron a la afluencia masiva» (pág. 12).
Art. 2.2 de la Decisión 2022/382. Téngase en cuenta que la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo en el considerando 11 establece que: «[...] para respetar el espíritu de la Directiva 2001/55/CE, debe introducirse también una protección temporal para los nacionales de terceros países que residieran legalmente en Ucrania desplazados a partir del 24 de febrero de 2022 [...]». Por su parte, el art. 2.1.b) de la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo se refiere a: «Nacionales de terceros países o personas apátridas que residieran legalmente en Ucrania y que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas; el requisito de la incapacidad para regresar en condiciones seguras y duraderas a su país o región de origen no se aplicará a los nacionales de terceros países o apátridas que hayan residido legalmente de forma duradera en Ucrania». Esclarecedoras resultan en este sentido, asimismo, las directrices operativas dictadas por la Comisión el 21 de marzo de 2022, en donde se explicita que la residencia legal en Ucrania antes del 24 de febrero de 2022 se constata «[...] sobre la base de un permiso de residencia permanente válido expedido de conformidad con el Derecho ucraniano y que no puedan regresar a su país (de origen) o región de origen (dentro de su país) en condiciones seguras y duraderas».
Art. 2.2 de la Decisión 2022/382.
Directrices operativas dictadas por la Comisión el 21 de marzo de 2022. En concreto, para la Comisión «un riesgo evidente para la seguridad de la persona afectada, situaciones de conflicto armado o de violencia permanente, riesgos documentados de persecución u otras penas o tratos inhumanos o degradantes» son algunas de las situaciones que imposibilitan el regreso en condiciones seguras. Y por su parte, se entiende el regreso duradero cuando la persona puede «poder disfrutar en su país o región de origen de derechos activos, que le permitan esperar que se atiendan a sus necesidades básicas en su país o región de origen, así como la posibilidad de reintegrarse en la sociedad».
Art. 2.1.c) de la Decisión 2022/382. En idénticos términos, se pronuncia el art. 2.c) de la Propuesta de Decisión del Consejo.
Art. 2.4 de la Decisión 2022/382. En este precepto también encontramos especificados quienes se consideran miembros de la familia.
Así lo manifiesta expresamente la Comisión en la Comunicación relativa a las directrices operativas para la aplicación de la Decisión 2022/382 de 21 de marzo de 2022.
Esta afirmación se hace palpable, en concreto, en el caso de los apátridas y nacionales de terceros países distintos a Ucrania. En este caso, la Decisión 2022/382 por un lado exige que estos gocen de protección internacional o de una protección nacional equivalente en Ucrania; por otro lado, aun contando estos con un permiso de residencia permanente, les resulta aplicable la exigencia de no poder regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas. En cambio, en la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, por un lado, no aparece la exigencia de gozar de protección internacional o protección nacional equivalente en Ucrania; mientras que por otro lado, si estas personas gozan de residencia legal de forma duradera en Ucrania, no resulta necesario demostrar que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras o duraderas.
Datos extraídos de la Agencia de Asilo de la Unión Europea.
Según preceptúa el art. 7 de la Directiva 2001/55: «Los Estados miembros podrán otorgar la protección temporal prevista en la presente Directiva a otras categorías de personas desplazadas, además de las cubiertas por la decisión del Consejo a que se refiere el art. 5, que se hayan desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen. Informarán de ello inmediatamente al Consejo y a la Comisión».
Ante las resoluciones judiciales dictadas, tanto en primera instancia como en apelación, que venían a confirmar una Resolución dictada el 7 de octubre de 2019 por la delegada de Gobierno de Madrid por la que es decretada la expulsión del territorio nacional de don Pelayo, nacional de Ucrania, con la consiguiente prohibición de entrada en España por un período de cinco años, así como en los países referidos en el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, por haber sido condenado por varios delitos de robo con fuerza en las cosas, el Tribunal Supremo anula la citada Resolución de 7 de octubre de 2019 sobre el argumento de que a los nacionales ucranianos que residen en España antes del 24 de febrero de 2022 debe aplicárseles la ya citada Orden 170/2022 de 9 de marzo y concederles la protección temporal de manera automática (STS 4625/2022-ECLI:ES:TS:2022:4625).
El considerando 14 de la Decisión 2022/382 dice: «Los Estados miembros pueden ampliar, asimismo, la protección temporal a categorías adicionales de personas desplazadas además de aquellas a las que se aplica la presente Decisión, cuando esas personas sean desplazadas por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen que se indica en la presente Decisión. En dicho caso, los Estados miembros deben notificarlo inmediatamente al Consejo y a la Comisión. En este contexto, debe animarse a los Estados miembros a que consideren la posibilidad de ampliar la protección temporal a las personas que huyeron de Ucrania poco antes del 24 de febrero de 2022, conforme aumentaban las tensiones, o que se encontraron en el territorio de la Unión (por ejemplo, de vacaciones o por motivos laborales) justo antes de esa fecha y que, como consecuencia del conflicto armado, no pueden regresar a Ucrania».
Comunicación de la Comisión relativa a las directrices operativas para la aplicación de la Decisión 2022/382 de 21 de marzo de 2022.
Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania (BOE núm. 76, de 30 de marzo de 2022).
Resulta de interés en este sentido la Sentencia 248/2024, de 13 de febrero, del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5.ª), dictada ante el recurso de casación 6172/2022 interpuesto contra la sentencia de 17 de junio de 2022, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación 206/2021 seguido contra la anterior sentencia de 21 de diciembre de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administativo n.º 3 de Madrid, en el Procedimeinto Abreviado 76/2021 tramitado contra resolución de 16 de diciembre de 2020 de la delegación del Gobierno en Madrid, por la que se había acordado la expulsión del recurrente del territorio nacional, con prohibición de entrada en España durante un período de dos años. En esta sentencia, el Tribunal Supremo declara que resulta de aplicación la citada Orden PCM/170/2022, y señala que los nacionales de Ucrania que se encontraban en situación irregular en territorio español antes del 24 de febrero de 2022 y que como consecuencia del conflicto armado no puede regresar a su país, pueden acogerse a los beneficios de la protección temporal, decretándose la anulación de la resolución que decretó la expulsión del recurrente en virtud del principio del derecho internacional humanitario de no devolución.
Orden PCM/170/2022, de 9 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de ministros de 8 de marzo de 2022, por el que se amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España (BOE núm. 59, de 10 de marzo de 2022, pp. 28308-28310).
En idénticos términos se pronuncia la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, que justifica la presente propuesta alegando constituir «[...] la respuesta de la Unión a la presión migratoria resultante de la invasión militar de Ucrania por parte de Rusia».
Si atendemos a datos aportados por Eurostat, y solo a modo de ejemplo, en Alemania en el año 2021 ha aumentado respecto al 2002 en un 36 % el número de solicitantes de asilo en el caso de Francia, el aumento ha sido del 23 %, mientras que en Austria el incremento respecto al 2020 ha sido del 62 %.
Téngase en cuenta que la mal llamada «crisis» migratoria alcanza su punto álgido en el año 2015, precisamente a raíz de la guerra en Siria y la presión de flujos migratorios irregulares provenientes del Norte de África y del África Subsahariana, lo que provoca niveles de flujos migratorios sin precedentes hacia la Unión. Sobre la «crisis» migratoria iniciada en el año 2015, pueden consultarse, entre otros, Arango
En efecto, en este caso se adoptaron una serie de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia que implican la reubicación de las personas solicitantes de protección internacional en estos países.
Téngase en cuenta que, como aclara la profesora Barrère Unzueta, la discriminación por omisión (por inacción) no resulta coincidente con la llamada «discriminación por indiferenciación o igualación», puesto que en su opinión esta categoría de discriminación por inacción puede referirse tanto a un trato diferenciador como indiferenciado (
Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de un fomento equitativo entre los Estados Miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida» (DOCE núm. C155, de 29.05.2001, parágrafo 2.2., pág. 24). No olvidemos que la Directiva 2001/55 fue diseñada en su origen para dar respuesta al desplazamiento forzado tras la guerra de Kosovo de la década de los noventa.
Considerando 2 de la Decisión 2022/382. En idénticos términos se pronuncia la Comisión en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, que afirma en la página 1 que «la Unión Europea se ve directamente afectada por la guerra en sus fronteras exteriores, en particular a través de la creciente presión migratoria como consecuencia de las decenas de miles de personas que buscan protección en los Estados miembros de la UE».
Realiza una aproximación interesante a la relevancia geoestratégica de Oriente Medio y la política europea Abu-Warda (2020: 499-526).
Para Rey Martínez, las discriminaciones ocultas, las erróneas y las «por asociación», junto a los tres tipos básicos de discriminación (directas, indirectas, positivas —con reservas—) «[...] integran el contenido del derecho fundamental a no sufrir discriminación por las causas recogidas en el art. 14 CE […]. Y como ejemplo de discriminación oculta trae a colación la STC 98/2003, en la que el Tribunal concedió el amparo a una trabajadora que ocupaba la jefatura de la secretaria de un consejero regional que fue cesada alegando formalmente “errores e incumplimientos en el desempeño de sus funciones” cuando la causa real del despido radica en haberse quedado embarazada» (
El considerando 6 de la Decisión 2022/382 dice textualmente: «[...] sobre la base de la experiencia adquirida por las consecuencias de la anexión ilegal rusa en 2014 de la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol, y por la guerra en el Este de Ucrania, se estima que la mitad de los ucranianos que lleguen a la Unión, acogiéndose a la exención de visado para viajar para estancias cortas, se reunirán con miembros de su familia o buscarán empleo en la Unión, mientras que la otra mitad solicitará protección internacional». En concreto, es el Reglamento 2018/1806 el que contiene la exención de visado a los nacionales ucranianos (Reglamento UE 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, DOUE L303/39, de 28 de noviembre de 2018).
El considerando 16 de la Decisión 2022/382, en términos semejantes al considerando 14 de la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, afirma que: «[...] los nacionales ucranianos, en su condición de viajeros exentos de la obligación de visado, tienen derecho a circular libremente dentro de la Unión tras ser admitidos en el territorio durante un período de 90 días. Sobre esta base, pueden elegir el Estado miembro en el que desean disfrutar de los derechos vinculados a la protección temporal y reunirse con sus familias y amigos de entre las importantes redes de la diáspora que existen actualmente en toda la Unión. En la práctica esto facilitará un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros, reduciendo así la presión sobre los sistemas de acogida nacionales. Una vez que un Estado miembro haya expedido un permiso de residencia de conformidad con la Directiva 2001/55/CE, la persona que goce de la protección temporal, mientras tenga el derecho a viajar dentro de la Unión durante 90 días dentro de un período de 180 días, debe poder hacer uso de los derechos derivados de la protección temporal únicamente en el Estado miembro que haya expedido el permiso de residencia». Téngase en cuenta que la mayoría de las personas que llegaban huyendo de Ucrania se alojaron con amigos y con familiares además de en casas de ciudadanos que ofrecían sus hogares.
Art. 5.4 de la Directiva 2001/55.
Sobre el concepto de
Unión Africana, «Statement of the African Union on the reported ill treatment of Africans trying to leave Ukraine», February 28, 2022. Este tratamiento discriminatorio sufrido por las personas de ascendencia africana que intentan huir de Ucrania también ha sido evidenciado por la Relatora Especial sobre Formas Contemporáneas de Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y otras Formas Conexas de Intolerancia en la declaración emitida el 3 de marzo de 2022 (OHCHR, Tendayi Achiume,
Comunicado conjunto emitido el 3 de marzo de 2022. Disponible en:
Como dato revelador puede señalarse el que nos aporta el informe EU-MIDIS,
NNUU. Alta Comisionada de NNUU para los Derechos Humanos. Debate urgente sobre la situación de derechos humanos en Ucrania a resultas de la agresión por parte de Rusia, 49.º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, de 3 de marzo de 2022. Puede consultarse en:
Según la información aportada por el Consejo Europeo de Refugiados y Exilados (ECRE), a fecha 31 de mayo de 2022 existe una gran disparidad en la lectura que por parte de los Estados miembros se realiza de la interpretación del ámbito de aplicación subjetivo de la Decisión 2022/382. Avalan la precedente afirmación el hecho de que hay un grupo de países que extienden la protección temporal a personas no ucranianas (además de España, esto ocurre en Alemania, Bulgaria, Croacia, Finlandia, Francia, Letonia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal), otros han considerado que cabe extender la protección incluso a quienes huyen de Ucrania desde el 24 de noviembre de 2021 (sería el caso de Bélgica), y un tercer grupo aplica el dispositivo solo a nacionales ucranianos y, de entre las personas nacionales de terceros países, solo a las beneficiarias de protección internacional (esta es la posición de Grecia o Estonia) (ECRE. Information Sheet.
Recomendación General n.º 30 (ex Recomendación General n.º
Hay que tener en cuenta que, según la Decisión 2022/382, los únicos extranjeros a los que se les aplica la protección temporal son los miembros de las familias de las personas con nacionalidad ucraniana o las personas beneficiarias de protección internacional.
Conviene traer a colación la célebre STJUE (Gran Sala) de 6 de septiembre de 2017,
Pacto Mundial de las Naciones Unidas sobre los Refugiados y Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de las Naciones Unidas, adoptados en diciembre de 2018.
Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices operativas para la aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382 del Consejo por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DOUE de 21.3.2022, C126 I/1).
Communication from de Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economía and Social Communitte and the Committee of the Regions. Welcoming those fleeing war in Ucraine: Reading Europe to meet the needs. Brussels, (23.3.2022, COM (2022) 131 final).
Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo de 14 de septiembre de 2015 relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia (DOUE L239/146 de 25.9.2015).
Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo de 22 de septiembre de 2015 por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DOUE L248/80 de 24.9.2015).
Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DOUE L71/1, de 4 de marzo de 2022, pp. 1-6).
Informe
Informe
Orden PCM/169/2022, de 9 de marzo, por la que se desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania (BOE núm. 59, de 10 de marzo de 2022, pp. 28304-28307).
Orden PCM/170/2022, de 9 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de ministros de 8 de marzo de 2022, por el que se amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España (BOE núm. 59, de 10 de marzo de 2022, pp. 28308-28310).
Orden INT/169/2024, de 26 de febrero, por la que se prorroga la validez de las tarjetas de identidad de extranjero expedidas a las personas afectadas por el conflicto en Ucrania beneficiarias de protección temporal (BOE núm. 51, de 27 de febrero de 2024, pp. 23164-231165).
Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania a tenor del art. 5 de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001 y entra en vigor la introducción de la protección temporal, (COM (2022) 91 final. Bruselas, 2 de marzo 2022.
Real Decreto 672/2022, de 1 de agosto, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a las comunidades autónomas para promover y fomentar una mejor atención de las necesidades básicas de las personas beneficiarias del régimen de protección temporal afectadas por el conflicto en Ucrania que carezcan de recursos económicos suficientes (BOE núm. 184, de 2 de agosto de 2022, pp. 111643-111653).
Real Decreto 673/2022, de 1 de agosto, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a las comunidades autónomas para financiar la prestación de una ayuda económica directa a las personas beneficiarias de régimen de protección temporal afectadas por el conflicto en Ucrania que carezcan de recursos económicos suficientes (BOE núm. 184, de 2 de agosto de 2022, pp. 111654-111664).
Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (BOE núm. 256, de 25 de octubre de 2003, pp. 38160-38167).
Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania (BOE núm. 76 de 30 de marzo de 2022).
Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de noviembre de 2018 por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DOUE L 303/39 de 28 de noviembre de 2018).
STS 4625/2022 (ECLI:ES:TS:2022:4625).
STS 248/2024 (ECLI:ES:TS:2024:859).