Este artículo aborda la crisis del Estado de derecho en Hungría y Polonia, situándola en el marco de la historia de la integración europea. Desde mediados de los años noventa, la Unión se fue dotando progresivamente de procedimientos específicos con el fin de que sus instituciones pudiesen responder a una eventual vulneración de sus valores por parte de un Estado miembro. Este proceso respondía particularmente a la inminencia de una quinta ampliación cuya dimensión no tenía precedentes y que habría de incorporar a Estados de corta trayectoria democrática. Años después, en un contexto marcado por el auge de los populismos, la deriva iliberal de los Gobiernos húngaro y polaco ha provocado el primer uso de los nuevos procedimientos, poniendo de manifiesto su insuficiencia ante una crisis de esta naturaleza y mostrando los límites de la capacidad de influencia de la Unión Europea después de la adhesión.
This article addresses the crisis of the rule of law in Hungary and Poland, in the context of the history of European integration. Since the mid-1990s, the Union has been gradually equipping itself with specific procedures so that its institutions can respond to a possible violation of its values by a Member State. This process responded particularly to the imminence of a fifth enlargement of an unprecedented dimension, which would incorporate States with a short democratic background. Years later, in a context marked by the rise of populism, the illiberal drift of the Hungarian and Polish governments has caused the first use of the new procedures, highlighting their insufficiency in the face of a crisis of this nature and showing the limits of the Unión´s ability to exert its influence after accession.
Este artículo aborda la crisis del Estado de derecho en Hungría y Polonia, situándola en el marco de la historia de la integración europea. A lo largo de setenta años el proceso de integración ha conocido una extraordinaria expansión de sus competencias y de sus Estados miembros. De los sucesivos procesos de ampliación, el quinto constituyó el mayor desafío, tanto por el número de Estados que habían de incorporarse como por la dimensión de la transformación política y económica requerida. La quinta ampliación fue también la de mayor valor simbólico pues sellaba el fin de la división de Europa durante la Guerra Fría. En mayo de 2004 se incorporaban a la Unión Europea Hungría, Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia y Lituania, así como Malta y Chipre. En enero 2007, en una segunda ronda, accedían Bulgaria y Rumanía.
Si bien cada ampliación ha dejado su huella en el proceso de integración, la adhesión de diez países de Europa Central y Oriental, junto con Malta y Chipre, presentó a la Unión la oportunidad de desarrollar todo un conjunto de instrumentos multifacéticos y transformó la ampliación en una de sus políticas más exitosas
En 2004, Frank Schimmelfennig y Ulrich Sedelmeier señalaban que mediante la política de condicionalidad para la adhesión los países de Europa Central y Oriental habían experimentado un notable proceso de gobernanza externa
La literatura ha señalado que la condicionalidad de
Siendo la perspectiva de la adhesión el incentivo principal de los candidatos y excluyéndose, salvo en los casos de Rumanía y Bulgaria, mecanismo alguno de condicionalidad tras la adhesión (
En lo que respecta al acervo, la Unión afrontaba el reto mejor equipada pues contaba con instrumentos adecuados para supervisar y sancionar los posibles incumplimientos. Además, los peores presagios no se materializaron pues los datos sobre infracciones mostraron que el nivel de cumplimiento de la legislación europea en los nuevos Estados fue inesperadamente bueno
Más allá del acervo, cabía temer por la capacidad de la Unión para ejercer su influencia en los nuevos Estados miembros en lo relativo a los principios de la democracia liberal y los derechos fundamentales. Aquí, en cambio, como se verá, la Unión ha carecido durante décadas de instrumentos adecuados para ejercer su influencia y responder a una eventual vulneración de estos principios por parte de los Estados miembros. Es posible este sea aún el caso en nuestros días.
A pesar de los avances logrados por los Estados de Europa Central y Oriental en términos de democracia y buen gobierno desde los noventa, la brecha existente entre los antiguos y los nuevos Estados miembros no ha desaparecido
Este artículo examinará, en primer lugar, el proceso de creación de nuevos procedimientos para salvaguardar los valores de la Unión: la democracia, el Estado de derecho y los derechos fundamentales. Se atenderá al contexto y a los documentos de las negociaciones en el marco de las cuales se establecieron, con el fin de valorar en qué medida su inclusión respondió a la necesidad de cubrir el vacío que dejaba el fin de la condicionalidad democrática tras la adhesión de los Estados de Europa Central y Oriental. La primera pregunta planteada es pues la siguiente: ¿En qué medida respondió el desarrollo de los nuevos procedimientos para salvaguardar los valores de la Unión a la inminencia de la quinta ampliación?
En segundo lugar, se abordarán los dos primeros y únicos casos en los que las instituciones europeas han hecho uso de los nuevos procedimientos, poniendo a prueba su eficacia. Desde la llegada al poder del partido Fidesz en Hungría en el año 2011, y del Partido Ley y Justicia (PiS, por sus siglas en polaco) en Polonia en 2015, estos Gobiernos han promovido medidas que han reforzado el poder ejecutivo y erosionado el principio de división de poderes. Se considerará, mediante un análisis de fuentes primarias, la respuesta de las instituciones a las sucesivas vulneraciones del Estado de derecho por parte de dichos Gobiernos. La segunda pregunta planteada es pues la siguiente: ¿Qué valoración merece la eficacia de los nuevos procedimientos, concebidos para salvaguardar los valores de la Unión, tras su puesta a prueba en Hungría y Polonia?
A pesar de que en sus primeras décadas la integración europea se centrase en la economía y sus principios no se recogiesen de modo explícito en los Tratados, estos han formado parte desde su origen de la identidad del proceso. La existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho y los derechos fundamentales ha constituido siempre, de hecho, un requisito indispensable para la adhesión. La larga ausencia de España es una buena muestra de ello.
Cuando tras la caída del Muro de Berlín se fortaleció la dimensión política de la integración, el preámbulo del Tratado de Maastricht proclamó su adhesión a estos principios. Más tarde, con la reforma de Ámsterdam, y ya con la vista puesta en el horizonte de la quinta ampliación, harían al fin su aparición en el articulado del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE), cuyo artículo 2 dice así
Estos valores tienen que ver con la propia naturaleza de la Unión Europea. Expresan la autocomprensión de Europa como una unión de democracias liberales
Los valores del artículo 2 son también los que deben respetar los candidatos a la adhesión, tal y como quedó formalizado en 1993 en el Consejo Europeo de Copenhague, que requería que los Estados estuviesen dotados de instituciones que garantizasen la democracia, el imperio de la ley, los derechos humanos y la protección y el respeto de las minorías. Como se ha señalado, antes y durante las negociaciones de adhesión la condicionalidad tuvo un impacto positivo en la consolidación de las nuevas democracias de Europa Central y Oriental y permitió a la Unión ejercer una influencia sin precedentes en la reestructuración de sus instituciones.
Sin embargo, una vez que se formaliza la adhesión, con la mencionada excepción de Rumanía y Bulgaria, los Estados miembros dejan de estar sometidos a un procedimiento regular de control en lo que respecta a estos valores. Es lo que en ocasiones se ha denominado
En 1996 la Unión emprendía una nueva reforma con el objetivo de realizar los cambios que posibilitasen la quinta ampliación. La inesperada desintegración de la Unión Soviética había producido un vuelco histórico, un verdadero cambio sistémico en los países de Europa Central y Oriental
Debido a su dimensión, la quinta ampliación requería una reforma previa que abordase cuestiones como el sistema de voto en el Consejo o la composición de la Comisión. La imposibilidad de llegar a un acuerdo y su aplazamiento a una posterior reforma explican que las negociaciones se cerrasen con sabor amargo. Sin embargo, en Ámsterdam se acordaron cambios importantes, en particular los relacionados con los derechos fundamentales. Entre ellos hacía su aparición el nuevo procedimiento sancionador.
El Grupo de Reflexión presidido por Carlos Westendorp que preparó la Conferencia Intergubernamental de 1995 había propuesto la introducción de un procedimiento que pudiese llevar al Estado que incurriese en violación grave y reiterada de los derechos humanos o de los principios democráticos «hasta la suspensión de los derechos inherentes a su condición de miembro»
Del informe se desprende que el mecanismo sancionador estuvo relacionado desde su origen con la perspectiva de la ampliación. La referencia al mecanismo viene precedida de las siguientes palabras: «Es opinión generalizada en el seno del Grupo que, en la situación actual del proceso de integración europea, sobre todo ante la perspectiva de la ampliación, es urgente asegurar el pleno respeto de los Derechos Fundamentales, tanto en las relaciones de la Unión y los Estados miembros como entre estos y los individuos»
Como ha señalado Wojciech Sadurski, en la mente de los negociadores la vulneración de los valores europeos debió convertirse en una perspectiva probable en unos Estados cuyo pasado estaba «empañado por violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos y estructuras notablemente antidemocráticas, y cuyo reciente entusiasmo por los derechos humanos y las prácticas democráticas podría haberse visto con cierto grado de desconfianza»
De hecho, en las propuestas de Austria e Italia la nueva disposición se insertaba inmediatamente tras la relativa a las condiciones de adhesión. La lectura de los documentos preparatorios deja fuera de duda la relación entre el nuevo procedimiento y la quinta ampliación.
En lo que respecta a la sanción, en las negociaciones llegó a mencionarse la posibilidad de una expulsión, cosa que la mayoría descartó «por innecesaria, si la suspensión de los derechos surte los efectos deseados, o por los riegos que supondría poner en cuestión la irreversibilidad de la pertenencia a la Unión», una consideración razonable antes de la retirada británica.
Finalmente, la conferencia formalizó un mecanismo de dos fases: la primera permitiría la constatación de la violación y la segunda la adopción de sanciones. En la actualidad está recogido en el artículo 7.2. del TUE que dice así:
2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo […].
Con vistas a considerar su aplicación en los casos de Hungría y Polonia conviene destacar tres elementos. En primer lugar, en las negociaciones se reiteró que el mecanismo fue concebido para circunstancias extremas
En segundo lugar, el mecanismo no se limita al ámbito de aplicación del derecho de la Unión, sino que permite intervenir en caso de que la violación tenga lugar en uno de los ámbitos reservados a la acción autónoma de los Estados. Esto explica las reticencias que se manifestaron en las negociaciones
En tercer lugar, teniendo en cuenta dichas reticencias no es de extrañar que se acordase que la constatación de la vulneración requiere la unanimidad del Consejo Europeo, excluido el Estado afectado, lo que en la práctica hace su uso muy improbable
En diciembre del año 2000, la Conferencia de Niza lograba por fin un acuerdo sobre la reforma institucional abriendo la puerta a la quinta ampliación. La reforma permitió también que se modificasen otras disposiciones del Tratado, entre las que se encontraba la relativa al procedimiento sancionador.
El objetivo consistía en añadir un segundo procedimiento, esta vez de carácter preventivo, que pudiera incoarse de existir un
La crisis se inició cuando el partido conservador austriaco formó un Gobierno de coalición con el FPÖ, un partido que se había distinguido por sus posiciones xenófobas y extremistas. Con el fin de manifestar su repulsa, los catorce socios de Austria en la Unión impusieron medidas diplomáticas de carácter bilateral tales como la no recepción de sus embajadores o la negativa a apoyar a los candidatos propuestos por Austria en organismos internacionales. Si bien fueron los Estados, no la Unión, los que coordinadamente impusieron tales medidas, «Austria se convirtió,
No parecía posible, sin embargo, hacer uso del mecanismo sancionador, pues a pesar de que las declaraciones de los líderes del FPÖ y en particular de Jörg Haider hicieran temer que el Gobierno adoptase medidas contrarias a los derechos fundamentales, lo cierto es que no se había producido una violación clara y persistente de los valores de la Unión. De hecho, la firmeza de la reacción europea fue tal que algunos se han planteado si estas medidas se hubiesen adoptado en ausencia de ciertas consideraciones de política interna en algunos Estados
En julio de 2000, los catorce Estados miembros solicitaban la elaboración de un informe sobre el compromiso del Gobierno austriaco con los valores europeos y la naturaleza del FPÖ. El denominado «Informe de los tres sabios»
Este episodio puso de manifiesto la necesidad de reformar el artículo 7 de manera que las instituciones pudiesen actuar no solo en el supuesto de que se constatase una violación grave y persistente de los valores europeos, sino también con carácter previo, cuando existiese un riesgo claro de que tal cosa se produjese. Activar un mecanismo de alerta parecía «más coherente que esperar a que se produjeran los actos de violación»
A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones […].
Con vistas al examen de los casos húngaro y polaco conviene destacar dos elementos. En primer lugar, en lo que respecta a las condiciones de aplicación, el procedimiento puede incoarse en caso de
En segundo lugar, en lo que atañe al procedimiento, cabe destacar el refuerzo del papel del Parlamento Europeo, que puede también iniciar el procedimiento. Se precisa a continuación la aprobación del Consejo por mayoría de cuatro quintos y del Parlamento Europeo. El umbral en el Consejo es alto, si bien no es necesario alcanzar la unanimidad que sí se exige en el procedimiento sancionador. De nuevo, el Consejo tiene libertad de apreciación a la hora de constatar el riesgo de violación; se trata, pues, de un mecanismo de carácter político, lo que deja lugar a una solución diplomática
El nuevo mecanismo preventivo entró en vigor en febrero de 2003. A finales de año, a pocos meses de culminar la ampliación, la Comisión detallaba en una comunicación las condiciones de aplicación del artículo 7. Entre los factores que explicaban su necesidad, señalaba expresamente, en primer lugar, la inminencia de la ampliación: «En el momento en que la Unión inicia una nueva etapa de su desarrollo que se caracteriza por la inminencia de una ampliación que supondrá una mayor diversidad cultural, social y política entre los Estados miembros, parece oportuno que las instituciones profundicen en su enfoque común en cuanto a la defensa de los valores de la Unión»
Precisamente en ese momento, nada menos que seis años después de que el mecanismo sancionador entrase en escena con la reforma de Ámsterdam, la Comisión anunciaba su «intención de ejercer plenamente y con el máximo sentido de responsabilidad» las prerrogativas que le otorgaba el artículo 7, cuyas condiciones de aplicación solo ahora procedía a concretar. La evidente relación entre la inminente ampliación y el énfasis en el artículo 7 no debió pasar desapercibida al Parlamento Europeo, que quiso subrayar el principio de igualdad de trato de todos los Estados miembros, «sin distinción de tamaño, orientación política, contribución financiera al presupuesto de la Unión, antigüedad como Estado miembro u otras diferencias»
Transcurridos unos años desde la quinta ampliación, en un tiempo en el que se sufrían las consecuencias de la crisis económica y financiera, las instituciones europeas comenzaron a manifestar su inquietud por ciertos acontecimientos que revelaban una quiebra de sus valores y, en particular, del Estado de derecho. En 2013 la Comisión contemplaba con preocupación tres asuntos: las expulsiones colectivas de ciudadanos romanís que tuvieron lugar en Francia en el verano de 2010; el cuestionamiento de la independencia del Poder Judicial en Hungría desde finales de 2011, y el incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional en Rumanía en 2012
En ninguno de ellos, sin embargo, se hizo uso del artículo 7. Desde la Comisión se señalaba que los altos umbrales requeridos hacían «casi imposible» su uso
En 2013 la Comisión daba un primer paso mediante la adopción del Cuadro de Indicadores de la Justicia en la UE
Con vistas al posterior examen de los casos húngaro y polaco conviene destacar dos elementos. En primer lugar, la Comisión ofrece una aproximación conceptual al Estado de derecho, cuya categorización resulta particularmente difícil. El Estado de derecho es un principio que afecta al ejercicio de los poderes públicos pues garantiza que estos actúan dentro de los límites fijados por la ley y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes. En los ordenamientos jurídicos europeos cabe distinguir entre una acepción más formal, que pone el acento en los elementos procedimentales como la independencia judicial o la tutela judicial efectiva, frente a otra más sustantiva, vinculada a la protección de los derechos fundamentales
El contenido preciso de los principios y normas en los que se concreta el Estado de derecho varía en los sistemas constitucionales de los Estados miembros. No obstante, la Comisión destaca una lista no exhaustiva que incluye la legalidad, la seguridad jurídica, la prohibición de arbitrariedad de los poderes ejecutivos, la igualdad ante la ley, así como «unos tribunales independientes e imparciales».
En segundo lugar, el Marco no es una alternativa, sino un mecanismo que complementa y precede el artículo 7, una suerte de antesala
Ni que decir tiene que en la práctica no resultará sencillo distinguir la situación contemplada en el Marco —
Concebidos «para amagar más que para dar»
Si bien el populismo no es un fenómeno novedoso, ha merecido especial atención en Europa en los años posteriores a la crisis económica y financiera, con cuyos efectos a menudo se asocia. No es este el lugar para profundizar sobre sus causas, que algunos atribuyen primordialmente a factores socioeconómicos relacionados con una creciente desigualdad y otros a factores culturales que tienen que ver con la inseguridad e incertidumbre propias de nuestro tiempo y con el rápido cambio de los valores sociales
El populismo se caracteriza frecuentemente por la oposición entre la élite y el pueblo. Diferencia dos grupos homogéneos y antagónicos, un pueblo puro, que dice representar, y una élite corrupta a la que quiere desplazar del poder
El auge del populismo se ha dejado sentir con fuerza en los últimos años en los países de Europa Central y Oriental y constituye una característica esencial de los partidos de extrema derecha en Hungría y Polonia. Ricardo Martín de la Guardia y Guillermo Pérez Sánchez han destacado tres rasgos pronunciados que caracterizan a estos partidos que denominan nacionalpopulistas
Estos autores señalan también la particularidad de estos movimientos en Europa Central y Oriental. Consideran que constituyen un caso diferenciado, derivado de su historia reciente, tras décadas de socialismo real y singulares transiciones a la democracia. En su opinión, la idealización de determinados momentos de la historia constituye una clave mucho más relevante de su discurso que en los partidos nacionalpopulistas de Europa Occidental: «En el Oeste, los partidos de esta familia ideológica están más preocupados por la inmigración y la seguridad mientras que, si bien estas mismas inquietudes son compartidas en los casos de Hungría y Polonia, en estos dos últimos países prestan mucha más atención a cuestiones como el irredentismo, la identificación con los valores religiosos y la homogeneidad étnica»
Desde la llegada al poder del partido Fidesz en Hungría y de Justicia y Libertad en Polonia estos Gobiernos han promovido medidas que han reforzado el poder ejecutivo y erosionado la división de poderes. Werner Müller ha señalado que ambos casos responden al patrón distintivo de gobernación autoritaria que caracteriza a los populistas cuando alcanzan el poder. En su opinión, estos tratan de colonizar u «ocupar» las estructuras del Estado, colocando a sus leales en puestos burocráticos que no deberían ser partidistas. Müller señala que ambos Gobiernos, una vez llegados al poder, se movieron deprisa para eliminar la independencia del poder judicial. También apunta a la captación de los líderes de los medios de comunicación y la actitud dura hacia las organizaciones no gubernamentales y otros actores críticos de la sociedad civil
En esta deriva, los Gobiernos de Polonia y Hungría han puesto en jaque los valores europeos, provocando la crisis del Estado de derecho más grave que ha atravesado nunca la Unión Europea
Pocos meses tras el nombramiento del primer ministro, Viktor Orban, al frente de una coalición respaldada por una mayoría de dos tercios en el Parlamento, el presidente de la Comisión señalaba su inquietud por la Ley de Medios de Comunicación promovida por el nuevo Gobierno, subrayando el valor de la libertad de prensa y del pluralismo de los medios en la Unión Europea
En los meses siguientes el Gobierno impulsó una reforma de la Constitución, así como una serie de leyes cardinales que despertaron las alarmas en diversos organismos internacionales. En el mes de junio, un informe de la Comisión de Venecia (órgano consultivo del Consejo de Europa) se refería al proceso de reforma constitucional censurando la ausencia de debate público y de diálogo con la oposición. Señalaba también el número de asuntos regulados en las leyes cardinales, una práctica que dificultaría su posterior reforma, al requerir una mayoría de dos tercios en lugar de una mayoría simple. El informe señalaba que las políticas culturales, religiosas, socioeconómicas o financieras no deberían regularse mediante leyes cardinales, sino dejarse al proceso político ordinario
A inicios de 2012 la Comisión manifestaba su inquietud respecto a una serie de nuevas medidas que afectaban a la independencia de instituciones y tribunales. Especial preocupación causaban tres asuntos: la independencia del banco central nacional; la independencia de la autoridad de protección de datos, y las medidas relativas al Poder Judicial, que anticipaban drásticamente la edad de jubilación de los jueces a la edad de 62 años
En los meses siguientes la Comisión interpuso dos recursos de incumplimiento contra sendas medidas que, además de vulnerar el Estado de derecho, quebrantaban disposiciones concretas del ordenamiento jurídico de la Unión. En el primer caso, la reducción de la edad de jubilación vulneraba la directiva de igualdad de trato
La presión pareció provocar un cambio de rumbo y una parte de las leyes cardinales fue derogada. Sin embargo, en marzo de 2013 el Parlamento húngaro adoptaba una Cuarta Enmienda a la Ley Fundamental que fue inmediatamente contestada. Un nuevo informe de la Comisión de Venecia declaraba que socavaba gravemente la posibilidad de revisión constitucional y ponía en peligro el sistema de controles y equilibrios, teniendo por efecto perpetuar las elecciones hechas por la mayoría actual. Concluía el informe que «La Cuarta Enmienda es el resultado de una visión instrumental de la Constitución como un medio político de la mayoría gubernamental»
La tensión entre el Gobierno húngaro y las instituciones europeas no cesó. Así lo demuestra la campaña emprendida por las autoridades húngaras en el otoño de 2016, con motivo de la consulta nacional relativa a la inmigración, a la que denominaron «Stop Bruselas». También generó una fuerte tensión política el debate promovido sobre el establecimiento de la pena de muerte.
Los motivos que han suscitado en los últimos años la preocupación de las instituciones europeas han sido muy diversos. El Parlamento Europeo ha censurado los ataques contra las organizaciones de la sociedad civil, los derechos de los solicitantes de asilo, el pluralismo de los medios de comunicación, los derechos de la población romaní
En 2017 la Comisión interpuso dos nuevos recursos de incumplimiento contra Hungría, el primero sobre la legislación que afecta a la Universidad Centroeuropea y el segundo sobre la legislación relativa a la financiación de las organizaciones no gubernamentales
A lo largo de este proceso la Comisión no ha hecho uso del Marco del Estado de Derecho, a pesar de que su establecimiento fue en gran medida una respuesta a la crisis húngara. Tampoco ha activado los mecanismos preventivo y sancionador del artículo 7, lo que le ha costado duras críticas de la doctrina. Algunos han apuntado que la pertenencia de Orban al Partido Popular Europeo le ha proporcionado amparo
Finalmente, ha sido el Parlamento Europeo el que ha tomado la iniciativa. En su Resolución de septiembre de 2018
El funcionamiento del sistema constitucional y electoral; la independencia del poder judicial y de otras instituciones y los derechos de los jueces; la corrupción y los conflictos de intereses; la protección de datos y de la intimidad; la libertad de expresión; la libertad de cátedra; la libertad de religión; la libertad de asociación; el derecho a la igualdad de trato; los derechos de las personas pertenecientes a minorías, incluida la población romaní y los judíos, así como la protección frente a los mensajes de odio contra esas minorías; los derechos fundamentales de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados y los derechos económicos y sociales.
En vista de todo ello, el Parlamento activaba el procedimiento preventivo, solicitando al Consejo la constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores en los que se fundamenta la Unión. Una vez activado, el procedimiento quedó pendiente de una decisión del Consejo que a día de hoy aún no se ha adoptado a pesar de que, como se ha señalado, el procedimiento preventivo no requiere unanimidad. Conviene notar que a pesar de que a estas alturas difícilmente pueda ponerse en duda la existencia de una violación grave y persistente del Estado de derecho, no se ha planteado la activación del mecanismo sancionador.
La deriva polaca se inició en octubre de 2015 tras la victoria electoral del partido Ley y Justicia de Jaroslaw Kaczynski. Siguiendo la estela del Gobierno húngaro, el polaco adoptó sin dilación medidas controvertidas que afectaban a la independencia del Poder Judicial y a los medios de comunicación.
En el mes de diciembre el Tribunal Constitucional dictó dos sentencias en relación con las primeras medidas adoptadas por el Gobierno, relativas a su composición, que permitían anular nombramientos judiciales de la anterior legislatura y reducían la duración de los mandatos de su presidente y vicepresidente. El Gobierno reaccionó impidiendo la ejecución de estas sentencias. Unos días después el Parlamento polaco modificaba la Ley del Tribunal Constitucional, afectando a su funcionamiento y a la independencia de sus jueces. La Comisión manifestó de inmediato su preocupación sobre esta cuestión, así como sobre la nueva legislación relativa a los medios de comunicación, que afectaba a los consejos de administración y supervisión de la radio y la televisión pública.
En enero de 2016, transcurridos apenas tres meses desde la formación del Gobierno, la Comisión recurría por vez primera al Marco del Estado de Derecho mediante el envío de una carta al Gobierno polaco. Mientras, el Tribunal Constitucional consideraba que la controvertida ley de diciembre era inconstitucional, a lo que el Gobierno reaccionaba negándose a publicar la sentencia. También la Comisión de Venecia reaccionaba aprobando un contundente dictamen que señalaba que mientras el Tribunal Constitucional no pudiese llevar a cabo su labor de manera eficiente, no solo estaría en peligro el Estado de derecho, sino también la democracia y los derechos humanos
En este contexto, habiendo recibido el respaldo del Parlamento Europeo
Insatisfecha con su reacción, y habiendo aprobado el Parlamento Europeo una nueva resolución
Lejos de ceder en sus pretensiones, el Gobierno mantuvo su presión sobre el Tribunal Constitucional e impulsó en 2017 un segundo asalto a la independencia del Poder Judicial. Esta vez las cuatro nuevas normas afectaban al Tribunal Supremo, al Consejo Nacional del Poder Judicial, a la Organización de los Tribunales Ordinarios y a la Escuela Nacional de la Judicatura. Diversos organismos internacionales expresaron su profunda preocupación sobre estas normas, cuya combinación tendría por efecto socavar estructuralmente la independencia del Poder Judicial polaco
Como consecuencia de ello, la Comisión adoptaba una tercera recomendación
Tras una nueva resolución del Parlamento Europeo
La prensa se hizo eco de la noticia señalando, no sin cierto exceso, que la Comisión había activado «el botón nuclear», pues el procedimiento iniciado no era el sancionador, sino solamente el preventivo. En virtud del mismo, la Comisión invitaba al Consejo a determinar la existencia de un riesgo claro de violación grave del Estado de derecho y a dirigir a Polonia las recomendaciones adecuadas.
La propuesta motivada de la Comisión pone de manifiesto la distancia entre la gravedad de la situación y la afirmación de la existencia de un
Al margen de la activación de los mecanismos específicos analizados, la Comisión ha tratado de ejercer su influencia mediante dos cauces. En primer lugar, ha planteado la vinculación del presupuesto de la Unión al respeto al Estado de derecho, proponiendo un reglamento
En segundo lugar, la Comisión interpuso en 2018 un recurso de incumplimiento de especial relevancia
En primer lugar, porque a falta de una vulneración de otras disposiciones específicas de derecho de la Unión, la Comisión basaba el asunto en una interpretación ambiciosa del artículo 19.1. del TUE, que dispone que «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión», en relación con el artículo 47 de la Carta, sobre la tutela judicial efectiva.
En segundo lugar, la Comisión actuaba con contundencia al solicitar al Tribunal de Justicia la adopción de medidas cautelares con el fin de restablecer la situación del Tribunal Supremo anterior a la fecha de la legislación en cuestión. La imposición de medidas cautelares en relación con una norma de un Estado miembro es de por sí algo muy inusual. Pero es que, además, en este caso la Comisión solicitaba que dichas medidas se adoptasen incluso antes de que Polonia hubiese presentado sus observaciones.
Un auto de la vicepresidenta del Tribunal de Justicia
Al auto siguió, en junio de 2019, la sentencia del Tribunal declarando el incumplimiento de Polonia, y en el mes de noviembre una segunda sentencia que, en virtud de la misma interpretación, declaraba contraria al ordenamiento jurídico de la Unión la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios
La quinta ampliación permitió a la Unión Europea ejercer una influencia sin precedentes en los países de Europa Central y Oriental. La condicionalidad de
El proceso de creación de nuevos mecanismos específicos para salvaguardar los valores de la Unión respondió en gran medida a la necesidad de cubrir el vacío que dejaba tras de sí el fin de la condicionalidad. Desde mediados de los años noventa, la Unión se fue dotando progresivamente de procedimientos con el fin de que sus instituciones pudiesen responder ante una eventual vulneración de los principios de la democracia liberal y los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro.
Así se establecieron el procedimiento sancionador, el preventivo, y más recientemente, el Marco del Estado de Derecho. Los documentos preparatorios de la Conferencia Intergubernamental de Ámsterdam ponen de manifiesto en qué medida el nuevo procedimiento, que habría de permitir sancionar violaciones graves y persistentes de los valores europeos, respondía a la perspectiva de incorporar a doce Estados de menor madurez democrática. La inminencia de la quinta ampliación latía también tras el nuevo mecanismo preventivo introducido por la reforma de Niza para responder a un riesgo claro de violación de dichos valores, a pesar de la ironía de que la primera vez que se planteó seriamente tomar medidas de esta naturaleza el Estado afectado fuese Austria, una democracia consolidada.
Cuando, unos meses antes de incorporarse a la Unión los Estados de Europa Central y Oriental, la Comisión procedía finalmente a detallar en una comunicación las condiciones de aplicación de los mecanismos preventivo y sancionador, dejaba fuera de duda la relación de causalidad existente entre la quinta ampliación y los nuevos procedimientos. Algunas voces en el Parlamento Europeo quisieron, con razón, recordar el principio de igualdad de los Estados miembros. También el establecimiento en 2014 del procedimiento de diálogo denominado Marco del Estado de Derecho respondió, en gran medida, a las primeras manifestaciones de la crisis húngara.
Del proceso que llevó al establecimiento de estos procedimientos cabe destacar las reticencias manifestadas ante lo que muchos consideraron una intromisión de la Unión en ámbitos reservados a la acción autónoma de los Estados. Ello contribuye a explicar los altos umbrales requeridos y el margen de apreciación política que les caracteriza. Conviene también señalar que los procedimientos sucesivamente establecidos pretendían completar y fortalecer el sistema de salvaguardia, y no debilitarlo sustituyendo el procedimiento sancionador por otros menos graves que no contemplan la imposición de sanciones.
Los nuevos procedimientos podrían haber tenido un carácter meramente disuasorio. Sin embargo, en los últimos años los valores europeos se han visto gravemente amenazados como consecuencia del auge de los populismos y la erosión de las democracias liberales, confirmando que no estaban de más. Los temores se han hecho realidad. Los Gobiernos de Hungría y Polonia han puesto en jaque los valores europeos, provocando la crisis del Estado de derecho más grave que ha atravesado nunca la Unión Europea.
Las medidas impulsadas por estos Gobiernos han afectado a la libertad de prensa, a los derechos de las minorías, a los solicitantes de asilo, a las organizaciones de la sociedad civil… y muy en particular, a la independencia del poder judicial. La particularidad de los movimientos nacional populistas en los países de Europa Central y Oriental, marcados por décadas de socialismo real y por sus recientes procesos de transición a la democracia, explican también el énfasis identitario y el marcado euroescepticismo que les caracteriza. Ello ha dificultado su relación con las instituciones europeas que, a su vez, son conscientes desde la crisis austriaca del efecto contraproducente que sus medidas pueden generar, despertando sentimientos nacionalistas.
En el caso de Hungría, la respuesta de las instituciones europeas se centró por mucho tiempo en el diálogo político y la apertura de procedimientos de infracción. La Comisión no activó el Marco del Estado de Derecho ni tampoco el mecanismo preventivo, manifestando una contención mayor que en el caso polaco. Solo en 2018 el Parlamento Europeo tomaba la decisión de activar el mecanismo preventivo, que quedaba pendiente de una decisión del Consejo que aún no tiene visos de adoptarse.
En el caso de Polonia la Comisión reaccionó con mayor premura iniciando en el Marco del Estado de Derecho y aprobando cuatro recomendaciones que fueron sucesivamente ignoradas por parte del Gobierno polaco. En 2017 iniciaba también el mecanismo preventivo que aún duerme a la espera de una decisión del Consejo. Frente a los limitados resultados de los procedimientos creados específicamente para salvaguardar los valores europeos, llama la atención el resultado de los recursos de incumplimiento interpuestos contra Polonia en 2018 y la contundencia y ambición con las que la Comisión y el Tribunal han actuado en ese marco.
Los casos húngaro y polaco nos dejan algunas enseñanzas amargas. Los umbrales requeridos por artículo 7 son excesivos, cosa que explica en gran medida la prudencia de las instituciones al recurrir a ellos, así como su limitado efecto disuasorio en los Estados afectados. A la espera de que su improbable modificación fortalezca el edificio construido para salvaguardar los valores europeos, queda el consuelo de comprobar que la Unión dispone de algunos instrumentos capaces de producir resultados cuando las instituciones actúan con determinación para defender los valores que son la base y el fundamento del proceso de integración. La Unión Europea es mucho más que un mercado interior o un proveedor de fondos. Es un espacio político basado en unos valores compartidos, la democracia, los derechos fundamentales y el Estado de derecho, cuya sistemática vulneración no es, en ningún caso, una cuestión meramente nacional.
Por último, años después de la quinta ampliación, cabe concluir que los recientes acontecimientos arrojan una sombra de duda sobre el poder transformador de la Unión. Ponen manifiesto, con especial intensidad, los límites de su capacidad de influencia después de la adhesión.
Gateva (
Schimmelfennig y Sedelmeier (
Sedelmeier (
Schimmelfennig y Sedelmeier (
En los casos de Rumanía y Bulgaria se estableció un mecanismo de cooperación y verificación con el fin de monitorear su progreso tras la adhesión respecto al poder judicial y la lucha contra la corrupción. Eli Gateva (
Papadimitriou
Sedelmeier (
Borzël y Schimmelfennig (
Véase el monográfico coordinado por Epstein y Jacoby (
Borzël y Schimmelfennig (
Una modificación posterior elevó los principios a la categoría de valores.
Von Bogdandy y Ioannidis (
Discurso de Vivien Reding (
Balázs (
Consejo de la Unión Europea (
El documento del Gobierno español mencionaba incluso la posibilidad de contemplar una expulsión (
Consejo de la Unión Europea (
Sadurski (
Langrish (
Mangas Martín (
Sobre las reticencias de los Gobiernos véase: Consejo de la Unión Europea (
La constatación de la vulneración no recae en el Tribunal de Justicia, a pesar de la opinión de la Comisión Europea (
De Burca (
Merlingen
Sadurski (
Athisaari
Oreja Aguirre (
Comisión Europea (
El Tribunal de Justicia no podrá ejercer un control jurisdiccional sobre la constatación del riesgo a pesar de que la Comisión había solicitado de nuevo una mayor implicación del Tribunal.
Comisión Europea (
Parlamento Europeo (
Reding (
Barroso (
Comisión Europea (
Comisión Europea (
Von Bogdandy y Ioannidis (
Sigue así la estela marcada por el Tribunal de Justicia y el Consejo de Europa, cuyo Tribunal Europeo de Derechos Humanos y cuya Comisión de Venecia han contribuido a definir este concepto.
Comisión Europea (
Mangas Martín (
Blázquez (
Martín y Pérez de Nanclares (
Inglehart y Norris (
Mudde y Kaltwasser (
Norris e Inglehart (
Müller (
Martín de la Guardia y Pérez Sánchez (
Müller (
Kochenov (
Pérez de Nanclares (
Barroso (
Comisión de Venecia (
Comisión Europea (
Directiva 2000/78/CE, relativa a la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.
Directiva 95/46/CE relativa a la protección de datos.
Sentencia del Tribunal de Justicia, Comisión contra Hungría, asunto C‑286/12, ECLI:EU:C:2012:687. Sentencia del Tribunal de Justicia, Comisión contra Hungría, asunto C-288/12, ECLI:EU:C:2014:237.
Comisión de Venecia (
Parlamento Europeo (
Tribunal de Justicia, asunto C-66/18, DO C 211, de 18.6.2018, p. 7; asunto C-78/18, DO C 211, de 18.6.2018, p. 8.
Müller (
Pérez Bernárdez (
Parlamento Europeo (
Comisión de Venecia (
Parlamento Europeo (
Comisión Europea (
Parlamento Europeo (
Comisión Europea (
Entre ellas, la Red de Presidentes de Tribunales Supremos de la Unión Europea (declaración abril de 2017 relativa a Polonia:
Comisión de Venecia (
Véase la
Comisión Europea (
Timmermans (
Parlamento Europeo (
Comisión Europea (
Comisión Europea (
Mangas Martín (
Comisión Europea (
Sentencia de 24 de junio de 2019 en el asunto C-619/18, Comisión/Polonia, ECLI:EU:C:2019:531.
Auto de la vicepresidenta de 19 de octubre de 2018 en el asunto C-619/18 R, ECLI:EU:C:2018:852. Auto definitivo de 17 de diciembre de 2018, ECLI:EU:C:2018:1021.
Blázquez (
Sarmiento (
García-Valdecasas (
Tribunal de Justicia, Sentencia de 5 de noviembre de 2019, Comisión contra Polonia, asunto C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924.