PROPIEDAD PRIVADA Y DERECHO A LA VIVIENDA: LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD COMO RESPUESTA A LA CRISIS HABITACIONAL EN ESPAÑA

1. Parámetros internacionales y europeos sobre la tutela del derecho a la vivienda [Subir]

La tutela del derecho a la vivienda ha ido permeando progresivamente el derecho internacional desde su primera aparición en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de 1948, cuyo art. 25, de manera solemne y singular, dota a la vivienda de un carácter basal para alcanzar un «nivel de vida adecuado», erigiéndola en el mínimo existencial indispensable para el ejercicio efectivo de otros derechos reconocidos a la persona, como los relativos a la intimidad personal y familiar o la protección de la salud. De manera análoga, el derecho a la vivienda es incorporado en el art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) en 1966, donde los Estados parte asumen, además, el compromiso de adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectividad de este derecho. Treinta años después, se codificará en la versión revisada de la Carta Social Europea, en la que se proclama un derecho autónomo a la vivienda (art. 31), integrando su tutela tanto en el marco de la protección social de las personas con discapacidad, las familias y las personas mayores (arts. 15, 16 y 23) como en la garantía frente a la pobreza y la exclusión social (art. 30). Desde entonces, la presencia de este derecho en informes, recomendaciones y resoluciones de autoridades internacionales, así como en dictámenes de órganos de interpretación y supervisión de tratados, no ha dejado de intensificarse^[17].

En las últimas décadas, el derecho a la vivienda, tradicionalmente encuadrado dentro de los derechos sociales de carácter exclusivamente prestacional y, por ende, de eficacia más limitada frente a los derechos civiles y políticos, ha experimentado una notable consolidación en la doctrina internacional, impulsada especialmente por la labor exegética del TEDH del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 (CEDH). Pese a que el derecho a la vivienda no es proclamado explícitamente en este Convenio, la jurisprudencia ha configurado su tutela implícita mediante su conexión con otros derechos del Convenio y, en particular, con los contemplados en el art. 8, donde se protege el derecho al respeto a la vida privada y familiar y al domicilio^[18]. Dicha protección se ha articulado principalmente a través de una interpretación extensiva del concepto de domicilio (home), concebido como una noción autónoma dentro del Convenio, independiente de las legislaciones nacionales. En el seno de esta línea interpretativa, se ha producido el desarrollo del concepto de «hogar», entendido como aquel espacio abstracto en el que tiene lugar la vida privada y familiar, estrechamente vinculado a la dignidad y al libre desarrollo de la personalidad, y que trasciende, por tanto, la noción estrictamente material de domicilio o vivienda^[19]. En consonancia con esta conceptualización, la jurisprudencia del TEDH ha transitado desde la concepción originaria del art. 8 CEDH como un derecho civil de libertad negativa, orientado a proteger al individuo frente a injerencias de los poderes públicos, hacia una interpretación más amplia que impone obligaciones positivas a los Estados, consolidando así un estándar de tutela activa del hogar^[20].

Ahora bien, pese a las ampliaciones operadas, no puede afirmarse que el TEDH haya consagrado un derecho subjetivo a ser provisto de vivienda por el Estado^[21], aunque sí parece desprenderse una obligación de proporcionar algún tipo de solución habitacional en casos excepcionales de personas especialmente vulnerables^[22], como aquellas que padecen problemas de salud graves y no disponen de medios para costearse una vivienda^[23]. En cualquier caso, como ha declarado el propio Tribunal, la obligación del Estado de proporcionar una alternativa habitacional a quien carece de hogar es una obligación de medios, y no de resultado, y debe interpretarse de forma restringida^[24]. El Estado cumple, de hecho, con esta obligación cuando emplea todos los medios a su alcance para cubrir esta necesidad, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes y las posibilidades económicas de las que dispone.

La tutela activa del hogar por el TEDH, si bien un tanto voluble, ha alcanzado su mayor solidez en materia de desalojos forzosos, donde se ha desarrollado una verdadera doctrina jurisprudencial que entiende que el desalojo de la vivienda habitual es una de las injerencias más graves que una persona puede sufrir en el derecho al respeto de su domicilio del art. 8 CEDH, incluso si su derecho de ocupación, conforme a la legislación nacional, se hubiera extinguido^[25]. En coherencia con ello, cuando la pretensión de obtener o recuperar la posesión del bien proviene de manera directa o indirecta de un poder público, el TEDH exige que un tribunal independiente evalúe la proporcionalidad procesal y sustantiva de la medida y que el Estado haya cumplido con sus obligaciones positivas^[26]. Ahora bien, si la controversia se plantea entre particulares, el Tribunal reconoce la importancia de salvaguardar las relaciones jurídicas fundadas en la autonomía de la voluntad y exige conciliar los derechos en conflicto de ambas partes, ocupante y propietario, mediante una ponderación equilibrada del art. 8 CEDH con los arts. 1 y 6, referidos, respectivamente, al derecho de propiedad y a la tutela judicial efectiva^[27].

En lo que respecta al ámbito de la UE, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha tutelado la vivienda a través de su jurisprudencia en materia de protección de los consumidores, la cual ha mostrado una notable apertura hacia los desarrollos alcanzados en el plano internacional. En este contexto, y siguiendo la doctrina del TEDH, el derecho al respeto de la vida privada y familiar y al domicilio, proclamado también en el art. 7 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), ha servido de base al TJUE para reconocer un derecho fundamental a la vivienda^[28]. En la misma línea se inserta la Resolución del Parlamento Europeo de 21 de enero de 2021, sobre el acceso a una vivienda digna y asequible para todos, en la que se insta a la Comisión y a los Estados miembros a garantizar el reconocimiento y la exigibilidad del derecho a una vivienda adecuada como derecho humano fundamental, asegurando la igualdad de acceso de todos los ciudadanos.

2. Naturaleza y configuración del derecho a la vivienda digna y adecuada en la Constitución española: obligaciones de los poderes públicos y exigibilidad judicial de la garantía de acceso habitacional[Subir]

La aspiración a la vivienda llega de manera clara y contundente a la Constitución española en su art. 47, el cual proclama que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada». La fórmula difícilmente podría ser más expresiva. No faltan juristas que hubieran preferido una definición más precisa de lo que debe entenderse por «vivienda digna y adecuada»^[29], pero el art. 10.1 CE habla previamente de la dignidad del ser humano y del desarrollo de su condición personal como «fundamento del orden político y de la paz social», por lo que bastaría con remitirse a este paradigma para entender que el constituyente alude a un espacio vital que permita el pleno desarrollo de la persona, y que no desdiga de su dignidad^[30]. El precepto ofrece, además, y con todo acierto, bastante elasticidad sobre la fórmula jurídica que puede servir de soporte a la instalación donde desarrollar la vida cotidiana, pues no prejuzga una única y cerrada titularidad de acceso a la vivienda, siendo múltiples las soluciones habitacionales, más allá de la propiedad y el arrendamiento, que tendrían cabida en esta vaporosa amplitud —derecho de superficie, arrendamiento con opción a compra, tenencias intermedias, etc.—^[31].

La imposibilidad de un ciudadano de acceder por sus propios medios a una vivienda digna lo coloca, en palabras de Prats Albentosa (‍2022: 136), en un «estado de penuria», lo que evidencia los límites de su autodeterminación y subraya la necesidad de la intervención de los poderes públicos. En respuesta a esta situación, el art. 47 CE encomienda a dichos poderes promover «las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes» para garantizar efectivamente el derecho al disfrute de la vivienda. La relevancia de este derecho para la dignidad y la calidad de vida de las personas se refleja también en la vinculación explícita de la regulación del suelo con su efectividad, mediatización que queda de manifiesto cuando el precepto señala, seguidamente, que los poderes públicos harán efectivo este derecho «regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación». Asimismo, sigue diciendo, «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos». El derecho urbanístico, en consecuencia, emerge en la norma como una herramienta esencial para la efectividad de este derecho.

Cabe advertir, con todo, que pese a la solemne proclamación del derecho a la vivienda en la norma suprema^[32], este no se sitúa en el espacio privilegiado de los derechos fundamentales de efecto automático y de garantía inmediata ante los tribunales, sino en el capítulo III del título I CE, entre los principios rectores de la política social y económica. Dicho derecho hay que entenderlo, por tanto, en conexión con el art. 53.3 CE, el cual establece que «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», precisando que tales principios «solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Por tanto, y pese a las dudas jurídicas que pueda generar la ubicación sistemática de este precepto entre los principios rectores, resulta innegable que el art. 47, con la modulación que le otorga el art. 53.3, está llamado a orientar e impulsar toda la legislación y actuación de los poderes públicos en materia de vivienda, definiendo la finalidad a alcanzar y los criterios de interpretación. No se trata de una mera norma programática, de pura retórica^[33], sino de un verdadero mandato constitucional que exige una actuación de los poderes públicos para hacerlo efectivo a través de las políticas correspondientes, pues la dimensión objetiva del derecho los compromete a promover las condiciones necesarias para su plena realización^[34].

La doctrina científica, en un prolongado e inacabado debate sobre la naturaleza jurídica del art. 47 CE, ha discutido si este precepto, además de contener un mandato a los poderes públicos en su dimensión objetiva, posee también una dimensión subjetiva que permite a los ciudadanos exigir de estos la efectiva realización de este derecho ante los tribunales, es decir, si consagra un auténtico «derecho subjetivo». La tesis mayoritaria, que atiende a un criterio sistemático de interpretación, considera que el art. 53.3 CE impide dar reconocimiento y tratamiento de «derecho subjetivo» a cualquiera de los principios contenidos en el capítulo III, en la medida en que establece expresamente que estos solo pueden «ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Por tanto, desde esta postura, el derecho a la vivienda solo puede reconocerse como facultad de la persona, es decir, como derecho subjetivo, en la medida en que se configure expresamente como tal por el legislador^[35].

Frente a la postura mayoritaria, ha emergido en los últimos años una corriente doctrinal que defiende que el art. 47 CE configura un verdadero derecho subjetivo a disfrutar de una vivienda digna y adecuada^[36]. Esta interpretación se fundamenta en una lectura literal del art. 47 CE, que al emplear expresamente el término «derecho», en lugar de «principio», reconoce una prerrogativa jurídica concreta y exigible. Según esta corriente, dicho derecho escapa a la limitación de justiciabilidad prevista en el art. 53.3 CE, la cual se proyecta únicamente sobre aquellos preceptos configurados estrictamente como principios^[37]. En cuanto al carácter exigible de este pretendido derecho, se ha subrayado la necesidad de identificarlo como una obligación de los poderes públicos de proveer de los medios necesarios para garantizarlo, lo que implica la adopción de normas, planes y otras actuaciones que definan su contenido, organización y procedimientos. Este enfoque se apoya en la clásica distinción civil entre obligaciones de medios y de resultados, de manera que el derecho a la vivienda no debe concebirse como la entrega efectiva de una vivienda, sino como la implementación de los mecanismos que permitan a los poderes públicos cumplir de manera diligente con sus funciones constitucionales^[38].

Coincidimos con Gavara de Cara (‍2024: 64) en que las diferencias de eficacia normativa derivadas de la adopción de una u otra postura son, en realidad, bastante limitadas, puesto que, frente al legislador, una eventual vulneración del derecho a la vivienda únicamente podría hacerse valer a través del recurso o cuestión de inconstitucionalidad; frente a la actuación administrativa, su protección en calidad de derecho subjetivo se articularía mediante los mecanismos de control de legalidad y de verificación del cumplimiento del deber de buena administración; y, finalmente, frente a la actividad jurisdiccional, mediante la interposición de los recursos procesales previstos para su control. Además, debe advertirse que ni siquiera la corriente doctrinal que propugna la configuración del art. 47 CE como un auténtico derecho subjetivo admite, sin mayores previsiones normativas, la exigibilidad judicial de prestaciones materiales o dinerarias frente a los poderes públicos en supuestos de carencia de vivienda^[39]. Esta limitación evidencia que, en la práctica, ambas posturas interpretativas convergen en la necesidad de una ordenación jurídica, articulada en distintos niveles, que contemple la pluralidad de ámbitos en los que la intervención pública resulta necesaria en materia habitacional.

La necesidad de recurrir a normas que desarrollen la dimensión subjetiva del derecho a la vivienda para la efectividad de su disfrute se explica, precisamente, por la falta de concreción de dicha vertiente en el texto constitucional. El constituyente configuró el art. 47 CE como un principio rector, dotado de eficacia esencialmente objetiva, pero sin reconocimiento directo de facultades exigibles por el individuo. Por ello, la efectividad de su dimensión subjetiva queda condicionada a la intervención del legislador mediante normas de desarrollo que establezcan los mecanismos concretos de protección. Esta es la razón que ha llevado a calificar tradicionalmente el derecho a la vivienda como un derecho de configuración legal^[40]. Si atendemos al contenido concreto que se presupone del derecho a la vivienda, es posible identificar cuatro facultades jurídicas principales: el derecho de acceso a la vivienda para quienes no puedan satisfacer esta necesidad en el mercado; el derecho a un mercado regulado que evite la especulación; el derecho a la conservación de la vivienda, y el derecho a la calidad de la vivienda^[41]. Adviértase que los tres últimos derechos difícilmente permiten articular posiciones subjetivas de protección, dado que se inscriben principalmente en la dimensión objetiva del derecho a la vivienda orientada a prevenir la especulación y a definir las obligaciones materiales del Estado respecto de los estándares mínimos de habitabilidad, seguridad y calidad de la vivienda que se extraen del propio concepto «digna y adecuada». Esto permite deducir normas objetivas con destinatarios generales, pero no un derecho subjetivo propiamente dicho, pues no parece posible identificar un obligado específico a satisfacer su contenido ni la facultad del individuo de exigir directamente su cumplimiento.

El principal derecho subjetivo vinculado al derecho a la vivienda es, por tanto, la garantía de acceso a la vivienda para quienes no puedan satisfacer esta necesidad en el mercado. Dicho derecho se configura como un derecho de prestación frente a los poderes públicos, que deberá ser satisfecho en función de los medios disponibles del Estado y de la situación económica del ciudadano. Para una parte de los ciudadanos, su efectividad requerirá de políticas de protección orientadas a garantizar precios asequibles de acceso a la vivienda, ya sea a través de mecanismos de protección pública —como los planes de vivienda— o mediante la regulación del mercado de alquiler. Sin embargo, existe también un sector más vulnerable de la población que solo puede satisfacer este derecho mediante prestaciones directas económicas o la puesta a disposición de vivienda de titularidad pública. La infracción, por consiguiente, de este derecho prestacional, sin una concreción normativa, se va a producir frecuentemente por la omisión de una acción positiva que corresponde al poder público, es decir, por la falta de desarrollo normativo de la previsión constitucional, lo que difícilmente puede redundar en sanción o consecuencias ante la jurisdicción constitucional^[42]. En definitiva, en ausencia de concreción normativa respecto de su configuración y de las medidas positivas de protección, el derecho a la vivienda, como derecho prestacional, no desarrolla su potencial contenido prescriptivo ni delimita el alcance de la protección, lo que impide la efectividad de este y su tutela judicial. En la medida en que el desarrollo legislativo resulte insuficiente o indeterminado, el derecho a la vivienda carecerá también de operatividad, pues su justiciabilidad exige la previa concreción normativa de sus elementos esenciales y contenidos mínimos, sin que pueda el juez suplir tal omisión mediante la determinación de dichos contenidos.

La limitada virtualidad jurídica que se predica, sin concreción normativa, del art. 47 CE como garantía de acceso habitacional puede y debe ser matizada a partir de una interpretación hermenéutica del art. 10.2 CE, cláusula de apertura al derecho internacional que exige interpretar nuestros derechos constitucionales conforme a la DUDH y los tratados internacionales suscritos por España^[43]. Sin embargo, hasta ahora, los cambios que se estaban produciendo en el ámbito internacional habían tenido una recepción muy limitada en el TC, donde existe una extendida línea jurisprudencial que considera el art. 47 CE como un mero mandato constitucional orientado a guiar la actuación de los poderes públicos. Esta línea, trazada inicialmente en la STC 152/1988, de 20 de julio (RTC 1988, 152), se ha visto reforzada en años recientes por pronunciamientos como la STC 93/2015, de 14 de mayo (RTC 2015, 93), o la STC 32/2019, de 28 de febrero (RTC 2019, 32). Así, pese a reconocer la máxima relevancia del derecho a la vivienda por su vinculación con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad^[44], el Tribunal ha privilegiado su dimensión objetiva como mandato, por encima del desarrollo dogmático del derecho a la vivienda. Solo en pronunciamientos aislados lo ha calificado como un derecho subjetivo^[45], pero, de manera general, su jurisprudencia se ha centrado en la determinación de los objetivos de la política económica, es decir, en su dimensión objetiva.

Ahora bien, ha sido a partir de la promulgación de la LDV —y en particular en la STC 79/2024, de 21 de mayo (JUR 2024, 167648), que resuelve el primero de los ocho recursos de inconstitucionalidad hasta ahora admitidos a trámite— cuando el TC ha declarado de forma expresa que, aun cuando el art. 47 CE conserva su naturaleza de principio rector de la política social y económica, despliega simultáneamente eficacia como derecho constitucional. Con esta y otras declaraciones se apunta a la existencia de un derecho a la vivienda, más allá de la visión meramente programática, lo que parece suponer un paso adelante en la conformación de su dimensión subjetiva. Un derecho a la vivienda que había permanecido en la penumbra para el intérprete de la Constitución durante décadas y cuya existencia viene refrendada —en palabras del propio Tribunal— por los compromisos internacionales de España en materia de derechos humanos. No obstante, como se ha puesto de relieve en el análisis precedente, aunque los desarrollos normativos internacionales evidencian un avance indiscutible en la tutela de este derecho, lo cierto es que tal evolución no ha cristalizado en su consolidación como un derecho subjetivo exigible judicialmente. En consecuencia, resulta pertinente interrogarse sobre la manera en que dicho derecho ha sido incorporado y articulado en la nueva normativa estatal, así como examinar críticamente las razones que llevan al alto tribunal a sostener dicha afirmación, en lo que podría interpretarse como una evolución doctrinal de su jurisprudencia y también como una respuesta a las tensiones que caracterizan a una población atravesada por una crisis habitacional que, sin duda alguna, demanda la efectiva operatividad del derecho a la vivienda.

1. Evolución del derecho de propiedad: de la visión liberal a la concepción estatutaria[Subir]

Desde las primeras codificaciones modernas, la propiedad privada fue elevada a un estatus casi sacro. La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 proclamó que, «siendo inviolable y sagrado el derecho de propiedad, nadie podrá ser privado de él, excepto cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de manera evidente, y bajo condición de una indemnización previa y justa». Este reconocimiento no solo sacralizó el derecho de propiedad, sino que contribuyó a mitificarlo, consolidando su carácter casi absoluto. El Código Civil francés de 1804 profundizó en esta visión, definiendo la propiedad como «el derecho de gozar y de disponer de las cosas de la forma más absoluta, siempre que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes o por los reglamentos», lo que anticipaba la noción de que el ejercicio de este derecho puede ser condicionado por la ley para impedir abusos o usos antisociales. El Código Civil español de 1889, en la misma línea, lo definió como el «derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes» (art. 348), y proclamó que «nadie podrá ser privado de su propiedad sino por Autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización» (art. 350). De este modo, en las primeras proclamaciones, la propiedad privada se presenta como un derecho inviolable e incluso sagrado, susceptible de limitación por necesidad pública mediante indemnización.

El constitucionalismo de entreguerras del siglo xx evidenció el desgaste del individualismo liberal y comenzó a perfilar una concepción distinta de la propiedad, dotada de un carácter más social, funcional y relativizado. La Constitución de Weimar de 1919 constituyó un hito en el constitucionalismo europeo al introducir por primera vez el principio de la función social de la propiedad^[61]. Este modelo normativo, posteriormente replicado en diversas constituciones europeas^[62], reconocía el derecho a la propiedad privada, pero habilitaba al legislador para delimitar su contenido y límites sirviendo al bien general. Este giro supuso un cambio de paradigma respecto de la visión clásica, al introducir de manera expresa la idea de que el ejercicio del derecho no puede desligarse de las exigencias colectivas. La misma idea es la que aparece en la Constitución española, cuyo art. 33 reconoce el derecho a la propiedad privada, al tiempo que señala que la función social de este derecho «delimitará su contenido de acuerdo con las leyes», reflejando así la transición del Estado liberal hacia el Estado social y democrático de derecho. Bajo esta perspectiva, la propiedad deja de concebirse como un derecho absoluto e inmutable para configurarse como un derecho estatutario, integrado por un conjunto de facultades y deberes cuyo contenido viene definido por su función social y enmarcado en los términos establecidos por el legislador^[63]. Esta concepción contrasta con la visión liberal consagrada en el art. 348 CC, donde la propiedad es concebida como un derecho individual de goce y disposición sobre las cosas, limitado únicamente por las restricciones expresamente previstas en la ley.

En este contexto, y pese a la centralidad que la propiedad privada ocupa en los sistemas económicos capitalistas, es evidente que ya no la podemos concebir de manera aislada y absoluta como aparece regulada en el art. 348 CC^[64]. La Constitución española, en coherencia con la evolución de la propiedad privada, ha querido en el art. 33 que la propiedad privada atienda simultáneamente los intereses de sus titulares y los intereses sociales o colectivos implicados en el uso y disfrute de los distintos bienes, lo que consigue habilitando al legislador para delimitar, en cada caso y en cada momento, el contenido de este derecho con base en su función social. Pero eso supone, naturalmente, que la función social de la propiedad no puede ser uniforme para todos los tipos de bienes, pues, como ha declarado el propio TC, «la función social de la propiedad, con arreglo a la cual las leyes han de delimitar el contenido propio de ésta, opera, en efecto, no sólo en abstracto, por así decir, para establecer el contenido de la institución constitucionalmente garantizada, sino también en concreto, en relación con las distintas clases de bienes sobre los que el dominio recae» (STC 149/1991, de 4 de julio [RTC 1991, 149]). Desde este punto de vista, resulta incuestionable que la propiedad inmobiliaria de uso residencial cumple una caracterizada e importante función social, estrechamente vinculada con la efectividad del derecho a una vivienda digna y adecuada del art. 47 CE^[65]. Esta vinculación se refleja con claridad en el art. 47.2 CE, cuando se insta a los poderes públicos a regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para garantizar el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada, pero también en el inciso final del art. 3.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), que dispone que «el suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia». Se define así de manera clara la función social de la propiedad inmobiliaria destinada al uso residencial: garantizar la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Ello, por supuesto, implica conferir un carácter prioritario a la vivienda habitual, frente a otros usos residenciales posibles —como la segunda vivienda o la destinada a fines turísticos—, que, si bien son legítimos, no gozan de la protección constitucional del art. 47 CE.

Durante los primeros años del Estado social y democrático de derecho instaurado por la Constitución española, la función social de la propiedad inmobiliaria de uso residencial se vio ciertamente limitada por la persistencia de un enfoque liberal de la propiedad privada, que priorizaba la dimensión individual del derecho frente a los intereses colectivos. En este contexto, el art. 47 CE no parecía admitir otra interpretación que la orientada al fomento de las políticas públicas de vivienda. La crisis económica, acompañada de la escasez de vivienda y la presión de un mercado alcista, precipita un esquema de intervención de los poderes públicos sobre la propiedad inmobiliaria de uso residencial, giro que se fundamenta en la función social que cumple esta particular propiedad. En este sentido, la actuación de los poderes públicos en materia de vivienda traslada su centro de gravedad desde la promoción de vivienda nueva hacia la regulación y uso de la vivienda ya existente, con el objetivo de garantizar su uso residencial por quienes no pueden proveerse una vivienda^[66].

Desde un punto de vista técnico-jurídico, es perfectamente plausible que los poderes públicos intervengan en la propiedad inmobiliaria de uso residencial y en su mercado para garantizar que esta cumpla su función social, es decir, para asegurar el acceso a la vivienda habitual. El art. 33.2 CE pone, de hecho, a disposición del legislador la posibilidad de «activar» o no la función social para delimitar el contenido del derecho de propiedad, de tal forma que este derecho pueda evolucionar y adaptarse a diferentes escenarios políticos, sociales y económicos. No obstante, en esta delicada tarea, los poderes públicos deben respetar el límite del contenido esencial, ya que la Constitución ha querido salvaguardar en todos los derechos constitucionales del capítulo II del título I —donde se encuentra la propiedad privada— un reducto indisponible por parte del legislador, inmune a cualquier intervención que pudiera vaciarlo de contenido (art. 53.1 CE). La dificultad reside precisamente en determinar el alcance de este contenido esencial que la Constitución protege de manera directa y que constituye el límite infranqueable a la potestad de configuración legislativa. Dicho límite únicamente puede ser excepcionado en el supuesto expresamente previsto por el constituyente de privación de la propiedad mediante el instituto de la expropiación forzosa (art. 33.3 CE). En tales casos, y siempre por razones de «utilidad pública o interés social», se admite la privación coactiva del dominio, pero con la garantía esencial del pago de la correspondiente indemnización^[67].

2. Contenido esencial del derecho de propiedad y proporcionalidad en la garantía del derecho a la vivienda[Subir]

La doctrina española^[68], impulsada por la interpretación que tempranamente realizó el TC^[69], ha venido sosteniendo que la configuración del contenido esencial del derecho a la propiedad debe articular de manera equilibrada los intereses individuales y la función social. Esta última no se concibe como un mero límite externo al derecho, sino como parte integrante del propio contenido de este. En este sentido, la utilidad individual y la función social definen conjuntamente el contenido del derecho de propiedad respecto de cada categoría o tipo de bienes^[70].

El mayor problema lógico de esta configuración constitucional radica en que la función social opera simultáneamente como elemento delimitador del derecho de propiedad, que corresponde a la ley concretar y especificar en su contenido y alcance, y como núcleo esencial de ese mismo derecho. Dado que el derecho de propiedad es un derecho subjetivo, un poder jurídico reconocido a su titular para usar, disfrutar y disponer de su bien conforme a la ley, surge una cuestión central: ¿puede una misma situación jurídica encarnar simultáneamente un derecho subjetivo y una función social? A primera vista, esta dualidad parece contradictoria, pues mientras lo subjetivo busca unidad y certeza, lo social introduce pluralidad y relatividad. La complejidad, sin embargo, no acaba aquí, dado que, si el contenido esencial se determina a partir de la función social que le asigne el legislador en cada caso, ese contenido dejaría de ser propiamente un límite a la acción legislativa, lo que aboca a la irremediable conclusión de que el contenido esencial termina siendo lo que el legislador decide que sea en cada momento atendiendo a la transcendencia social de ese bien^[71]. ¿No queda entonces un núcleo del derecho de propiedad intangible a la acción del legislador?

Llegados a este punto, resulta evidente que el derecho de propiedad privada no puede entenderse sin las facultades de goce y disposición que el art. 348 CC ha previsto para el dominus^[72], pero también que, por aplicación del art. 33.2 CE, el alcance efectivo de tales facultades queda condicionado a la activación legislativa de la función social. El problema del planteamiento descrito es que, al erigirse la función social como elemento delimitador de la propiedad privada y núcleo esencial de esta, cualquier restricción que se impusiera a las facultades dominicales resultaría constitucional, salvo, claro está, en el caso de que tales facultades fueran total y absolutamente suprimidas. En definitiva, como ha señalado Fernández Farreres (‍2024: 284-‍285), el contenido esencial deja de ser un límite efectivo a la mayor o menor intensidad de la restricción legal. A ello habría que añadir un problema aún mayor, y es que las restricciones a dichas facultades, incluso cuando suponen una auténtica privación o ablación del derecho de propiedad, no serían tampoco consideradas expropiaciones sujetas a compensación económica a tenor del art. 33.3 CE, salvo que la propia ley que las configura así lo hubiera previsto. Ello se debe a la sencilla razón de que, desde este planteamiento, tales restricciones no constituyen más que una mera delimitación del contenido mismo del derecho. El legislador queda, de este modo, habilitado a imponer todo tipo de cargas y deberes a los propietarios sin que exista un derecho compensatorio por razón de la restricción del derecho de propiedad derivada de la concreción de la función social, pues ni encuentra el límite del contenido esencial, en tanto la propia función social lo constituye, ni estaría realmente restringiendo el derecho de propiedad, sino solo delimitándolo mediante la fijación de su contenido concreto y específico.

Las dificultades dogmáticas que plantea este enfoque, especialmente evidentes a raíz del impulso legislativo que en los últimos años ha recibido la función social de la propiedad privada de la vivienda, han llevado a parte de la doctrina a apostar por una concepción absoluta —y no relativa— del contenido esencial. Desde esta perspectiva, la función social vendría a delimitar el contenido del derecho de propiedad, pero no su núcleo esencial, que permanece invariable frente a los fines sociales o colectivos^[73]. En apoyo de esta tesis resulta decisiva la literalidad del art. 33.2 CE, que dispone que la función social de la propiedad «delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes», pero no afirma que ese «contenido» equivalga a su «contenido esencial», el cual opera como un límite infranqueable para el legislador. Bajo esta interpretación, la función social actuaría como una finalidad legítima que el legislador debe considerar al delimitar el contenido del derecho y que opera como un límite externo al contenido esencial, de tal forma que quedaría preservado un «contenido esencial mínimo indisponible» para el legislador conectado con la utilidad individual^[74]. Cobra aquí sentido la vieja teoría civilista de los límites y limitaciones^[75].

Ahora bien, con independencia de la tesis que a este respecto se adopte, consideramos que podría ser predicable de ambas la idea de la existencia de un doble contenido esencial: por un lado, un contenido esencial común e irreductible para todos los bienes sobre los que puede recaer la propiedad; y, por el otro, un contenido esencial variable o mudable, determinado en atención a la función social específica que corresponde a cada categoría de bienes^[76]. Desde este planteamiento, existiría un reducto último del contenido del derecho de propiedad indisponible para el legislador, que, por ser común a todos los tipos de bienes sobre los que puede recaer la propiedad privada, deriva necesariamente de su carácter de «prototipo o paradigma de los derechos reales»^[77]. La dificultad radica en la fijación de ese contenido esencial indisponible, tarea que puede abordarse desde dos enfoques complementarios y, al mismo tiempo, convergentes, que coinciden con las vías que el TC identificó tempranamente para la fijación del núcleo irreductible de todo derecho. El primero, de carácter estructural, comprende «aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro», esto es, las facultades inherentes al propio derecho. El segundo, de naturaleza funcional, atiende a la función o finalidad que el derecho cumple para su titular y, por ende, se vincula con los intereses jurídicamente protegidos que constituyen la esencia misma de los derechos subjetivos^[78].

En lo que concierne al derecho de propiedad privada, el enfoque estructural se proyectaría sobre las facultades esenciales del dominio, que no pueden ser otras que las que recoge el art. 348 CC^[79], es decir, el uso, el disfrute y la disposición del bien. El legislador dispone de un amplio margen para modular, delimitar o condicionar el ejercicio de tales facultades mediante la activación de la función social, pero lo que no puede hacer en ningún caso es excluirlas de tal manera que desnaturalice el derecho hasta hacerlo irrecognoscible. Desde esta perspectiva, tanto la imposición de deberes y cargas a los propietarios —previsión en el art. 11 LDV y práctica común en las legislaciones autonómicas— como la concreción normativa de facultades —art. 10 LDV— constituyen una modulación legítima de las prerrogativas del propietario en tanto que su derecho siga siendo recognoscible. Frente a la opinión doctrinal que considera que la definición normativa de facultades excede la intervención natural del poder público y reduce el dominio a un haz de prerrogativas administrativas otorgadas por la ley^[80], sostenemos que dicha previsión no erosiona, per se, la sustancia del derecho, pues toda facultad presupone la posibilidad de ejercitarla o abstenerse, de modo que la regulación establece solo los márgenes compatibles con el interés general. Es más, aunque la intervención natural del poder público en la propiedad a través de su función social se ha venido proyectando sobre el aspecto pasivo del derecho, mediante la imposición de deberes y cargas al propietario, convendría que el legislador explorara también el plano activo, pues las facultades del titular no solo satisfacen necesidades individuales, sino que atienden intereses generales al garantizar vivienda, generar crédito y dinamizar la economía, actuando como mecanismo de protección social^[81]. Cuestión distinta es la idoneidad y el alcance de las facultades previstas en la LDV, que incluye las tres genéricas del art. 348 CC —uso, disfrute y disposición— y dos adicionales cuya integración en el esquema dominical resulta discutible y que, a nuestro juicio, poco o nada contribuyen a la delimitación del derecho de propiedad de la vivienda. La primera corresponde al derecho de consulta de las Administraciones públicas sobre la situación urbanística de la vivienda (art. 10.1.b), derecho que, en cualquier caso, detenta cualquier ciudadano en virtud del art. 5 TRLSRU. La segunda se refiere a la facultad de realizar obras de conservación, rehabilitación, accesibilidad universal, ampliación o mejora en las condiciones establecidas por la Administración (art. 10.1.c), facultad que se prevé también como deber del propietario (art. 11.1.b) y que, de hecho, ya se deriva de las prerrogativas de uso, disfrute y disposición. En definitiva, el contenido del art. 10 LDV confirma de forma contundente que el precepto de referencia en la materia continúa siendo el art. 348 CC^[82]. Por su parte, el art. 11 LDV establece una serie de deberes y cargas —como la obligación de uso efectivo de la vivienda, su conservación, mantenimiento y rehabilitación, así como obligaciones de información— que, en principio, no parecen implicar la pérdida ni la exclusión de las facultades dominicales, sino que regulan y condicionan su ejercicio. Todo ello nos permite sostener que, aun tras las modulaciones introducidas al derecho de propiedad privada, el clásico derecho real sigue siendo recognoscible en la LDV.

La cuestión que inmediatamente se plantea es si la mera recognoscibilidad de las facultades dominicales resulta suficiente para afirmar la existencia del derecho de propiedad, incluso con independencia de la utilidad concreta que de ellas pueda derivar su titular o, en su caso, en ausencia total de beneficio. Desde esta perspectiva emerge el denominado enfoque funcional, que vendría a atender a la utilidad individual o provecho que el bien reporta a su titular. En este sentido, el legislador puede delimitar la utilidad individual de la propiedad para equilibrarla de manera proporcionada con la función social; sin embargo, como reconocen de manera unánime la doctrina y la jurisprudencia españolas, debe garantizarse un mínimo de rentabilidad o de extracción de utilidades orientadas a satisfacer los intereses del titular^[83]. La principal dificultad reside en precisar ese umbral mínimo de rentabilidad o utilidad que constituye el contenido esencial, lo que suscita cuestiones tanto sustantivas como procesales. En el plano sustantivo, el desafío consiste en determinar la utilidad que un bien reporta a su titular, atendiendo a que dicha utilidad es variable y no admite una medida uniforme o universal. Entre los criterios propuestos por la doctrina, la rentabilidad económica real o potencial neta^[84] —ya sea mediante explotación directa o enajenación— constituye, a nuestro juicio, el parámetro más objetivo y aproximado para valorar tal utilidad. En esta dirección, las restricciones impuestas a la propiedad privada no pueden anular completamente esa rentabilidad, pues ello equivaldría a una privación o ablación del derecho, solo legítima a través de la expropiación con indemnización conforme a lo previsto en el art. 53.1 CE, so pena de inconstitucionalidad. Desde un prisma procesal, la dificultad es aún mayor, pues el derecho de propiedad carece de tutela mediante recurso de amparo, de modo que el criterio de la utilidad económica parece revelarse insuficiente como límite efectivo frente al legislador en el marco de un juicio abstracto de constitucionalidad, ya que no permite determinar la utilidad mínima aceptable para cada propietario. A ello se suman dos agravantes: la primera, que el criterio de la rentabilidad o utilidad económica exige al TC razonar desde una perspectiva económica, apoyándose en datos estadísticos o empíricos, lo cual excede su función habitual, y la segunda, que el vaciamiento de la utilidad de la propiedad rara vez se deriva de una única norma, sino de la acumulación de varias disposiciones, lo que complica la fiscalización constitucional, en la medida en que la posibilidad de integrar el conjunto normativo carece de cobertura expresa en nuestro ordenamiento y, además, la complejidad de la distribución competencial hace que dicha labor resulte en muchos casos impracticable.

Frente a las dificultades expuestas, se ha propuesto acudir a la técnica de la sentencia interpretativa, que, pese a su carácter controvertido, permitiría al TC fijar parámetros generales aplicables tanto a casos concretos como a legislación futura^[85]. Asimismo, se ha subrayado la conveniencia de implementar mecanismos de evaluación de la calidad normativa en materia de vivienda (‍García Teruel y Nasarre Aznar, 2022: 196-‍208). De igual modo, se ha enfatizado la necesidad de complementar el respeto al límite del contenido esencial con la aplicación del juicio de proporcionalidad articulado en los tres escalones —adecuación, necesidad y ponderación—, el cual permite evaluar la legitimidad de la intervención pública, distinguiendo las medidas delimitadoras admisibles de aquellas desproporcionadas, y señalando el límite entre la delimitación y la expropiación^[86]. No obstante, debe advertirse que en la aplicación de este juicio subsiste el problema procesal descrito: sin recurso de amparo, el TC no puede cuantificar de manera abstracta la merma patrimonial que cada titular podría experimentar como consecuencia de la medida. Ello no impide, sin embargo, que el TC valore de manera general si los límites impuestos al poder del propietario son proporcionales, pudiendo apoyarse para ello en la extensa jurisprudencia del TEDH sobre este juicio^[87].

Las aproximaciones del TC a los problemas aquí planteados se caracterizan por una relativa falta de densidad dogmática y una tendencia in dubio pro-legislatoris que la doctrina no ha dejado de subrayar^[88]. En efecto, el TC ha sostenido una interpretación particularmente favorable a la delimitación legislativa del derecho de propiedad, lo que le ha llevado a avalar la constitucionalidad de la mayor parte de las medidas adoptadas que restringen facultades de los propietarios^[89]. Desde sus primeros pronunciamientos, se observa una relativización del contenido esencial del derecho, reducido a una vaporosa utilidad individual y cuya configuración queda confiada al legislador conforme a la función social. Así lo muestran decisiones paradigmáticas, como la STC 37/1987, de 26 de marzo (RTC 1987, 37), que consideró constitucional la expropiación temporal del uso y disfrute de tierras agrícolas durante doce años porque no privaba al propietario de toda utilidad económica; la STC 227/1988, de 29 de noviembre (1988, 227), que interpretó el límite temporal de setenta y cinco años de los derechos de aprovechamiento de aguas públicas como una delimitación del contenido del derecho; la STC 89/1994, de 17 de marzo (RTC 1997, 89), que estimó la constitucionalidad de la prórroga forzosa del contrato de arrendamiento urbano, unida a una congelación de la renta, entendiendo que se trataba de una afectación de su contenido que no lo hace desaparecer ni lo convierte en irreconocible, o la STC 164/2001, de 11 de julio (RTC 2001, 164), que vino a legitimar la intervención estatal para regular las condiciones básicas de la propiedad urbana y garantizar la igualdad entre propietarios, admitiendo que el contenido y disfrute del derecho dependa de las diversas políticas urbanísticas adoptadas en cada ciudad. Ahora bien, conviene subrayar que en tales pronunciamientos el TC se ha limitado, en lo sustancial, a formular precisiones fragmentarias acerca del contenido esencial del derecho, sin llegar a una verdadera sistematización de este y prescindiendo, con frecuencia, de un juicio de proporcionalidad. En los últimos años se advierte, de hecho, un abandono explícito de este juicio, sustituido por el denominado «canon de razonabilidad», de menor rigor, que se limita a verificar la existencia de un equilibrio justo entre los medios empleados y la finalidad perseguida^[90]. Ello ha provocado un debilitamiento progresivo del control de constitucionalidad sobre las medidas legislativas restrictivas de las facultades dominicales, derivando en un escrutinio cada vez más tenue sobre el respeto al contenido esencial y la proporcionalidad de las limitaciones.

Esta tendencia se refleja con especial nitidez en la STC 16/2018, de 22 de febrero (RTC 2018, 16), relativa a la imposición del deber de uso de la vivienda. En dicha resolución, el TC declaró la compatibilidad de la norma con la Constitución^[91], si bien precisando que no se trataba de un auténtico deber jurídico impuesto al propietario, sino de un objetivo de política pública destinado a orientar la actuación de los poderes públicos en materia de vivienda. De este modo, el TC eludía pronunciarse sobre la cuestión nuclear de si la medida, en cuanto limitadora del derecho de propiedad, vulnera su contenido esencial, al tiempo que descartaba expresamente que las restricciones introducidas por el legislador a este derecho deban someterse al test de proporcionalidad. Esta interpretación resulta, cuando menos, discutible, pues si se admite que el legislador está constitucionalmente habilitado para delimitar el contenido del derecho de propiedad privada mediante la imposición de deberes y cargas, siempre que no se comprometa su contenido esencial, carece de justificación reducir este deber a un mero mandato programático. En realidad, a nuestro juicio, el eje central del debate constitucional no radica en la proclamación abstracta de un deber general de uso, sino en la intensidad con la que dicho deber se hace exigible y en las consecuencias jurídicas aparejadas a su incumplimiento. Desde este punto de vista, conviene advertir que la LDV no anuda consecuencias jurídicas concretas al incumplimiento del uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda (art. 11.2), lo que dificulta cuestionar su constitucionalidad desde la óptica del respeto al contenido esencial del derecho de propiedad. Distinta es la situación de determinadas leyes autonómicas que han previsto sanciones económicas al incumplimiento de este deber^[92], las cuales, de resultar desproporcionadas en relación con el valor del bien, podrían, a nuestro juicio, considerarse inconstitucionales. Otras comunidades autónomas han optado por medidas más drásticas, como la expropiación temporal de uso^[93] o, incluso, la expropiación plena del inmueble^[94] para su destino a alquiler social. Pese a su severidad, consideramos que tales expropiaciones, siempre que estén acompañadas de la correspondiente compensación económica al titular, no implican, stricto sensu, una vulneración del contenido esencial; ahora bien, desde la óptica del juicio de proporcionalidad, podrían llegar a reputarse inconstitucionales cuando existan alternativas menos gravosas para el propietario capaces de satisfacer el mismo fin de interés general.

La misma línea interpretativa sigue la STC 26/2025, de 29 de enero (JUR 2025, 7178), sobre las medidas de contención de rentas en las ZMRT. No obstante, en esta ocasión, el análisis introduce precisiones sustantivas relevantes que, si bien no resultan concluyentes, refuerzan la consideración de la utilidad económica, real o potencial, como criterio material de delimitación del derecho. En particular, el TC sostiene que las medidas de control de rentas no inciden en el contenido esencial del derecho de propiedad, por cuanto lo que se ve afectado es una mera expectativa de beneficio económico, pero no la capacidad objetiva del bien de generar rendimiento. En apoyo de esta tesis, subraya que el límite de renta se vincula al valor de mercado de la zona y que su vigencia es temporal, lo que garantiza a los propietarios una rentabilidad acorde con la situación de la zona y evita que el derecho de propiedad resulte cercenado o irreconocible. En coherencia con su jurisprudencia más reciente, el TC recurre nuevamente al canon de razonabilidad para valorar la medida, destacando la existencia de una relación equilibrada entre los medios empleados y la finalidad perseguida, consistente en favorecer el acceso a un precio asequible. Al mismo tiempo, reconoce de forma indirecta la existencia de un parámetro de control más estricto en la jurisprudencia del TEDH, que ha considerado desproporcionadas ciertas limitaciones de rentas al imponer sacrificios excesivos a los propietarios; no obstante, el TC subraya que la LDV no reproduce tales escenarios, pues las reducciones previstas en aquellas resoluciones eran de mucha mayor entidad^[95].

Especial referencia merece el voto particular formulado en esta última sentencia. Frente a la posición mayoritaria, que se limita a verificar de forma tenue la razonabilidad de la medida, los magistrados discrepantes la reputan inconstitucional cuando la limitación de la renta se aplica a propietarios que no son grandes tenedores. Su argumentación no se centra en la noción de contenido esencial del derecho, sino en la quiebra del equilibrio entre la finalidad perseguida y la intensidad de la restricción impuesta a esta categoría de propietarios, reivindicando implícitamente la centralidad del juicio de proporcionalidad que el TC ha tendido a debilitar progresivamente. Este desplazamiento del eje argumental resulta, a nuestro juicio, acertado y necesario, puesto que la legitimidad del tratamiento diferenciado de los titulares de viviendas —ya sea por su condición de persona física o jurídica, o por el número de inmuebles que poseen— requiere ser evaluada mediante un examen de proporcionalidad que considere el impacto concreto de la medida respecto de cada categoría concreta de propietarios. Buena parte de la doctrina civilista se ha mostrado especialmente crítica con la diversificación de este régimen, recordando que la función social se proyecta sobre la propiedad de la vivienda con independencia de su titular, de modo que un trato jurídico diferenciado carecería de base constitucional^[96]. En la misma dirección, el TEDH ha señalado que la carga social y financiera derivada de garantizar el acceso a la vivienda no puede recaer de forma exclusiva sobre un grupo concreto de propietarios^[97]. Ahora bien, sin desconocer la complejidad técnica de la cuestión, consideramos que tales objeciones no resultan plenamente convincentes si se asume que la función social no impone una respuesta uniforme, sino que admite modulaciones razonables cuando existen diferencias relevantes en la posición económica y en la capacidad de incidencia de cada grupo sobre el mercado de la vivienda. De hecho, en tiempos de crisis, una medida que respeta el contenido esencial del derecho puede ser proporcionada para unos determinados sujetos —aquellos en condiciones de soportar restricciones más severas por su mayor capacidad de incidencia en el mercado—, y, al mismo tiempo, no proporcionada para otros^[98]. Esta distinción subraya la importancia del juicio de proporcionalidad como instrumento de equilibrio. Solo un análisis específico, diferenciado y contextualizado de este test para cada grupo de titulares puede garantizar que la medida sea verdaderamente legítima y coherente con los fines de interés general que persigue, evitando que se convierta en una mera penalización de un determinado grupo de propietarios, aspecto que, a nuestro juicio, el TC no ha abordado todavía de forma convincente.

En definitiva, el problema en la doctrina del TC no radica tanto en la mayor o menor corrección de las soluciones alcanzadas en cada fallo, sino en la carencia de un pronunciamiento sólido y sistemático sobre los dos ejes estructurales que hoy vertebran el debate doctrinal contemporáneo sobre el derecho de propiedad privada: por un lado, la determinación de su contenido esencial, elemento imprescindible para fijar su núcleo indisponible y garantizar su tutela constitucional, y, por el otro, la articulación rigurosa del juicio de proporcionalidad, cuya ausencia dificulta una evaluación precisa de la legitimidad de las restricciones legales^[99]. En pocas sentencias el TC ha tenido la ocasión de analizar la constitucionalidad de las medidas introducidas para hacer frente a la crisis habitacional desde la perspectiva del derecho de propiedad privada, lo que explica la situación de incertidumbre que aún predomina en la materia. La STC 26/2025, de 29 de enero (JUR 2025, 7178), introduce, aunque de manera tangencial, precisiones relevantes, y abre la puerta a un desarrollo doctrinal más consistente. Cabe esperar que el Tribunal continúe por esta línea, especialmente ante el creciente recurso del legislador a la función social de la propiedad privada de la vivienda como instrumento para afrontar la crisis habitacional.