LA LEY POR EL DERECHO A LA VIVIENDA: SU CONSTITUCIONALIDAD Y OTRAS CUESTIONES

1. Introducción[Subir]

Aunque la STC 79/2024 versa exclusivamente sobre cuestiones competenciales, este epígrafe se centra específicamente en el contenido y alcance de las materias y los títulos que ha aplicado al resolver el recurso de inconstitucionalidad. Estos han sido, el subapartado 1 del art. 149.1 CE, al que por ello prestaremos, principalmente, nuestra atención, y, en menor medida, el 8 y el 13.

El competencial es, ciertamente, un terreno árido y farragoso. Más aún cuando entran en juego materias y atribuciones que se distinguen por sus difusos contornos y un marcado carácter finalista. Prueba de ello son los sucesivos circunloquios que emplea el TC para delimitarlos positiva y negativamente y el cúmulo de matices y aclaraciones que los acompañan. Por ello, antes de proceder a su examen, y a fin de encuadrarlo debidamente, son precisas unas consideraciones que, pese a su obviedad, permitirán una mejor comprensión de la STC objeto de este trabajo.

En primer lugar, según se ha indicado más arriba, los autores de este comentario dictaminamos el anteproyecto de ley de vivienda cuando éramos vocales del Consejo General del Poder Judicial^[4]. Sin embargo, el TC se ha pronunciado sobre una regulación que había obtenido la aprobación de las Cortes Generales y era ley en vigor. Esta distinta perspectiva tiene su importancia, pues nosotros pudimos formular juicios de constitucionalidad, pero, también, de oportunidad —incluso acerca de la pertinencia de la misma iniciativa—, y hacer recomendaciones de regulación alternativa y de técnica legislativa. Fue así porque la función consultiva no solo se dirige a prevenir posibles vicios de inconstitucionalidad, sino, también, a contribuir a la corrección técnica y el acierto de la futura ley, otra cosa es el caso que a ello haga el órgano consultante. Sin embargo, el texto que fue recurrido ante el TC, que, obviamente, ya era norma legislativa, gozaba de una cualificada presunción de legitimidad. La deferencia debida al legislador democrático obligó al TC a apurar su interpretación conforme con la norma fundamental en los términos en los que esta se expresa y a estimar, únicamente, el recurso cuando no cupiera tal lectura favorable. Por ello, el hecho de que la mayoría de las alegaciones de inconstitucionalidad no prosperasen no significa que la LDV haya obtenido un aval incondicionado a la LDV, sino que esta ha de interpretarse y aplicarse de acuerdo con lo que dice la STC, en la que no son pocas las puntualizaciones y matizaciones sobre algunos de los preceptos enjuiciados.

En segundo lugar, como la misma STC 79/2024 explica, el examen de la LDV, también, se vio, lógicamente, limitado por los términos en los que se formuló el recurso de inconstitucionalidad en cuanto a la selección de los artículos, apartados y párrafos impugnados y a la fundamentación de las tachas de inconstitucionalidad denunciadas por los recurrentes. De ahí que las carencias e incoherencias apreciadas por la STC condujeran a que no fuesen consideradas en ella las alegaciones sobre la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE, que juzgó insuficientes, y que el TC mostrara su extrañeza al comprobar que se habían recurrido unos artículos y no otros que daban sentido a los primeros. Sin perjuicio de que esa argumentación no tuviera la solidez requerida, es de observar que para que el TC declare la lesión de ese principio ha de llegarse a un punto extremo de confusión normativa rayana en la ininteligibilidad y contradicción interna insalvable que rara vez se aprecia^[5]. No basta, por lo tanto, con que una ley, como la LDV, tenga un discutible encaje en el ordenamiento al superponerse sobre la legislación autonómica en vigor que considera de aplicación preferente y defina con carácter vinculante conceptos para el caso de que las CC. AA. decidan aplicar sus previsiones y sin perjuicio de las que estas utilicen en sus propias leyes, aunque no sean coincidentes. Pero que eso no se considere inconstitucional no quita para que sea censurable y una fuente de posibles conflictos.

En tercer lugar, la principal novedad que presenta la STC 79/2024 desde el punto de vista competencial estriba en el radical cambio de enfoque que tuvo que aplicar y que ella misma califica de pionero. Según advierte su FJ 3.B.b, hasta su dictado, la doctrina constitucional sobre la vivienda había recaído, principalmente, sobre leyes y disposiciones autonómicas aprobadas al amparo del título competencial de vivienda del art. 148.1.3 CE. Leyes y normas que, naturalmente, trataban de dar cumplimiento al mandato del art. 47 CE, que ordena a todos los poderes públicos promover las condiciones y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada a todos los españoles.

En ese contexto, comoquiera que el Estado no había hecho uso del art. 149.1.1 CE fijando las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos de los arts. 47 CE y 33 CE cuando la propiedad recae sobre la vivienda, no pudo ser tenido en cuenta como límite de la competencia autonómica en esa materia.

Esa es la razón explicitada en el preámbulo de la LDV para justificar que esta invirtiera los términos de la cuestión y se presentara como la norma que, mediante el establecimiento de aquellas condiciones básicas, pasara a erigirse en la referencia, la base, para la regulación autonómica (uniforme/homogénea) sobre la vivienda^[6]. Un empeño que rechaza rotundamente el voto particular de la minoría del TC, que entiende que la LDV es, en realidad, una ley básica que, además, tiene vocación supletoria. De todos modos, como luego se verá, el efecto práctico es más modesto de lo que anunciaba el preámbulo de la LDV, en el que es patente el afán de magnificar el papel protagonista del Estado y de la política del Gobierno con respecto al problema de la vivienda. Y lo hace contraponiendo, equivocadamente, a mi juicio, el título competencial autonómico sobre vivienda (art. 148.1.3 CE) al mandato del art. 47 CE para transmitir, falsamente, que solo el Estado puede darle pleno cumplimiento como un oportuno Deus ex machina a través de la protección que proporcionan el art. 149.1.1 CE y otros conexos.

Sea como fuere, lo que importa desde el punto de vista constitucional es la correcta aplicación del orden de competencias. Por eso me parece criticable que la STC 79/2024 (FJ 3.A) no solo no corrigiese, sino que, incluso, hiciera suya, con cita de la STC 152/1988, FJ2, una solemne afirmación preambular que la LDV atribuye a esta última y que no es exacta. Concretamente, se asegura allí que el TC «ha reiterado que [la vivienda] no constituye un título competencial autónomo, sino que puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador».

La verdad es que decir que una determinada parcela de la realidad puede ser contemplada desde la perspectiva de dos o más títulos competenciales no tiene nada de particular. Es lo que sucede con muchas de ellas sin que de esa evidencia se siga que carezcan de autonomía o sustantividad propia. Lo que dijo la STC 152/1988, FJ 2, fue algo distinto. No se refirió al art. 148.1.3 CE, sino al art. 47 CE, del que sí declaró que «no constituye por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53 de la Constitución), en el ejercicio de sus respectivas competencias». Una puntualización muy oportuna ante la pretensión de atraer a la esfera estatal la competencia para lograr el pleno cumplimiento de ese mandato o directriz que fue seguida de otra matización de igual importancia del siguiente tenor:

Hechas las aclaraciones anteriores, entraremos en el debate competencial en sentido estricto.

2. Concurrencia competencial sobre la vivienda[Subir]

El art. 148.1.3 CE dice que las comunidades autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: «3ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda». Una opción que todas ellas han ejercitado, pues sus respectivos estatutos de autonomía contienen, con diversas formulaciones, la competencia en vivienda que comprende en el caso andaluz, objeto de la STC 79/2024, las funciones que expresa, principalmente, el primer apartado de su art. 56 y son extrapolables a las demás^[7]. Se trata de funciones públicas que no inciden en las relaciones inter privatos, sino en las potestades administrativas, sin perjuicio de que el legislador autonómico pueda intervenir en la delimitación de la función social de la propiedad sobre la vivienda en aras de los intereses generales por los que ha de velar en su ámbito de competencias.

El enunciado constitucional transcrito y la calificación estatutaria de exclusiva de la competencia sobre la materia de vivienda podrían llevar a pensar que aquella abarca todas las atribuciones competenciales sobre ella y que la realización de lo ordenado por el citado art. 47 CE se refiere (solamente) a las CC. AA. Sin embargo, el plural que emplea su enunciado, dirigido genéricamente a los poderes públicos, obliga a entender incluidos la promoción de (cualesquiera) condiciones y el establecimiento de (cuantas) normas sean pertinentes a este propósito. Pone de manifiesto, en definitiva, que la mencionada competencia autonómica no agota, ni mucho menos, la responsabilidad del cumplimiento del repetido mandato y que, por lo tanto, para su consecución, también es precisa, incluso ineludible, una acción decidida de los demás poderes y, en particular, la del Estado^[8].

No en vano, la vivienda, como materia competencial, está vinculada, en distinto grado, tanto a las que enuncia el art. 148.1 CE como a las del 149.1 CE. Entre las primeras, destacan las de ordenación del territorio y el urbanismo. Entre las segundas, pese a que la vivienda no se menciona, es evidente que su régimen jurídico entronca con la legislación civil (art. 149.1.8 CE), afectando inevitable e intensamente al derecho de propiedad en su vertiente individual y, de forma más acusada, en la institucional (STC 37/1987) mediante la delimitación por el legislador autonómico, conforme al art. 33.2 CE, de su función social. Se proyecta, asimismo, sobre las bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), entre las que sobresalen las de naturaleza arrendaticia, sin olvidar las relativas a los derechos y a la protección de los consumidores y usuarios, en la que, también, confluyen competencias autonómicas y estatales (SSTC 88/1986, FJ 8.g; 62/1991, FJ 4.a, y 26/2012, FJ 10). Por otra parte, la promoción pública y privada de la vivienda, su adquisición y arrendamiento son cruciales en sectores clave de la economía, como el de la construcción, y tienen una enorme incidencia en el crédito inmobiliario que prestan las entidades financieras y afecta a la solvencia de estas. Por consiguiente, el Estado puede y debe activar el despliegue de sus competencias económicas y, singularmente, la de establecimiento de las bases y la coordinación de la planificación económica general ex art. 149.1.13 CE. Todo ello sin olvidar que, al ser la vivienda un bien de primera necesidad que sirve de soporte a otros derechos y a la dignidad misma de la persona, merece especial protección para las que están en situación de desamparo y carecen de recursos o medios para acceder o permanecer en ella, lo que condiciona materialmente la igualdad en el ejercicio de las facultades mínimas del derecho a la vivienda que el Estado ha de garantizar (art. 149.1.1 CE).

Puede decirse, por lo tanto, que, con arreglo a la distribución constitucional de competencias, la vivienda es una materia de titularidad autonómica sobre la que, no obstante, debido a su carácter poliédrico, concurren diferentes títulos competenciales del Estado que la condicionan notablemente. Ahora bien, siendo evidente esa concurrencia competencial, no puede perderse de vista que el citado art. 148.3 CE residencia en las CC. AA. la competencia sobre la materia «vivienda», y que, por eso, corresponden a ellas primariamente el diseño, la aprobación y la ejecución de sus propias políticas de vivienda y la adopción de las normas legislativas y reglamentarias con arreglo a las que deban llevarse a efecto, si bien con pleno respeto de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado. Del mismo modo, este debe ejercer las suyas observando el correlativo límite constitucional que para él representan las autonómicas, que no puede vaciar de contenido ni sustituir bajo ningún concepto^[9].

Sin embargo, las numerosas salvedades en favor de las competencias autonómicas que contiene la LDV contrastan con su insistencia en querer ser la referencia común o básica de la legislación y de las políticas de vivienda autonómicas que hacía falta para poner orden y dar adecuada respuesta al problema de la vivienda^[10]. Correlativamente, varias CC. AA., lejos de recibir la LDV como la norma que ofrece el marco en el que insertar y proyectar el ejercicio de la competencia autonómica sobre la vivienda, entendieron que la vulneraba y la recurrieron ante el TC, denunciando la andaluza los motivos que a continuación se abordan y fueron respaldados por el voto particular a la STC 79/2024, que reprocha con dureza a la mayoría la quiebra que supone su decisión de la doctrina consolidada aplicada.

3. Supletoriedad de la LDV[Subir]

Además de un genérico alegato a la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que la STC 79/2024 desecha, como vimos, por falta de concreción, el recurso aduce el propósito supletorio de la LDV. Considera que la LDV trata de regular una materia de competencia autonómica —la vivienda— de la que carece el Estado y pretende aplicarse en defecto o a pesar de la legislación de las CC. AA. sobre ella. Como es sabido (SSTC 118/1996 y 61/1997, entre otras), el Estado no puede crear derecho supletorio del de las CC. AA. en materias que sean de la exclusiva competencia de estas. La razón es sencilla, dado que el presupuesto lógico-constitucional del dictado de una norma es disponer de la competencia para regular su objeto, la ausencia del correspondiente título competencial no solo impide su normación directa, sino, también, la que se apruebe con carácter supletorio, ni siquiera cuando la tiene sobre las bases, pues estas no pueden rebasar la fijación de un mínimo común denominador normativo, de suerte que el Estado no puede cubrir preventivamente el desarrollo que corresponde a las CC. AA.^[11].

Por eso, en tanto que la apreciación de ese motivo de inconstitucionalidad requiere que previamente se verifique la ausencia de títulos competenciales que amparen la regulación legal examinada, la STC 79/2024 remite, con cita de la STC 53/2017, FJ 18, al estudio de cada una de ellas, ya que solo la constatación de la carencia de título estatal propio para establecerlas permitiría estimar el recurso. Realizado el examen, la STC 79/2024 solo apreció por ese motivo la inconstitucionalidad del art. 19.3 LDV.

4. Ámbito, contenido y función del artículo 149.1.1 CE[Subir]

Este precepto es uno de los más los más problemáticos del texto constitucional por cuanto encierra una potencialidad expansiva que puede limitar en exceso e, incluso, vaciar de contenido las competencias autonómicas. Ello es debido a que la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales se proyecta sobre cualquier materia y puede dar pie a que el legislador estatal se adentre en las de titularidad autonómica y afronte su regulación a fin de asegurar la igualdad. Para evitar o, al menos, contener ese riesgo, en la STC 61/1997, FJ 7, el TC acotó mínimamente su radio de acción delimitándolo, positiva y negativamente^[12], y advirtió que no permite al Estado adueñarse de la regulación de las materias sectoriales de titularidad autonómica en las que esté presente algún derecho o deber.

Según esa doctrina, la materia competencial sobre la que recae el art. 149.1.1 CE es un derecho o deber constitucional de los del título I CE, entendido este en toda su extensión. Es decir, en lo que nos interesa, ese título se proyecta sobre el derecho de propiedad (art. 33 CE) en su doble dimensión individual e institucional (STC 37/1987) y el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE). El hecho de que este último no sea un derecho fundamental ni un título competencial, sino un principio rector de la política social y económica, no es óbice, según el TC, para que, al mismo tiempo, se despliegue como derecho constitucional, con sus vertientes competenciales^[13].

Por lo que se refiere a la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), la STC 79/2024 dice que el reconocimiento de que las CC. AA. ostentan competencias sobre la concreción de la función social de la propiedad privada de la vivienda como legisladores sectoriales de la materia (entre otras muchas, la STC 57/2022, de 7 de abril) «no puede impedir que el Estado ejerza también su competencia, ex art. 149.1.1 CE», en el ámbito de la vivienda, como lo hizo en su momento con la regulación del cuadro de derechos y deberes de los propietarios de suelo, al objeto de «garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social», obteniendo el beneplácito de la STC 16/2021, FJ 8, con los límites que derivan del necesario respeto a las competencias autonómicas.

Es discutible la equiparación que hace la STC 79/2024 entre la función social de la propiedad del suelo y la de la vivienda, de la que más adelante se harán algunas consideraciones. Ciertamente, ambas formas de propiedad están conectadas entre sí y sobre ambas, también, opera el art. 33.2 CE. Ahora bien, el art. 47 CE solo se remite a la primera para que tenga su reflejo en la segunda. Por su lado, el voto particular advierte con razón que las condiciones básicas que impone la LDV solo tienen una relación lejana con el derecho del art. 47 CE y que, más que sobre su ejercicio —ámbito propio y legítimo del art. 149.1.1 CE—, se proyectan sobre el de las potestades públicas en esa materia que son de titularidad autonómica, y solo de forma refleja inciden en el derecho de propiedad.

El TC ha empleado un amplio abanico de conceptos jurídicos indeterminados para definir el contenido posible de las condiciones básicas y, si bien parece pretender acotar un ámbito estricto, no renuncia a contemplar todas las posibles vertientes de los derechos y deberes: condiciones básicas «que afectan a su contenido primario» y a sus «posiciones jurídicas fundamentales», los «criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquellas», que sean «absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho» (SSTC 184/2012, FJ 4, y 3/2013, FJ 8), tales como el «ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho», las «condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho» o «el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho» (STC 61/1997, FJ 8), teniendo a tal fin el legislador estatal «un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional» (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3).

Siendo inevitable tanto la indeterminación de los conceptos como la necesidad del margen de apreciación por el legislador, ha de prevalecer la contención, ya que solo se justifica, en mi opinión, para ajustar la aplicación de las condiciones básicas a las características específicas del derecho o deber en cuestión^[14].

Siguiendo con la delimitación que hizo la STC 61/1997, FJ 7, es importante tener presente que la relación entre la ley estatal y la legislación autonómica que implica el establecimiento de las condiciones básicas no obedece a la misma lógica que el binomio bases-desarrollo característico de las materias compartidas. Como sabemos, en este último caso, la ley básica define el mínimo común denominador normativo garantizador de una igualdad y uniformidad necesarias que ha de ser susceptible de desarrollo o complemento por las CC. AA. de acuerdo con su propia orientación política. Las bases han de dejar suficiente espacio normativo al legislador autonómico para que plasme sus opciones políticas. No pueden agotar, por lo tanto, la regulación. Por eso, el exceso de detalle de la norma básica es indicativo de extralimitación competencial.

Las condiciones básicas del art. 149.1.1 CE, pese a su nombre, no son lo mismo que las bases o las normas básicas. No admiten desarrollo, sino que se definen por entero, de modo que el legislador autonómico debe observarlas sin alterarlas en absoluto al regular la materia sectorial. La STC 79/2024, FJ.3.B.a recuerda al respecto que, «más que establecer una reserva material exclusiva a favor del Estado», lo que le permite es «introducir condicionamientos normativos vinculantes para las comunidades autónomas en aras de asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles» (STC 207/2013, FJ 5).

Consiguientemente, si las bases deben ofrecer una margen de normación diferenciado al legislador autonómico que las desarrolle, las condiciones básicas persiguen justamente lo contrario y, por lo tanto, no lo permiten. Su exhaustividad o grado de detalle, también, pueden revelar un exceso competencial, pero no porque priven al legislador autonómico de su desarrollo o concreción, sino porque no sean estrictamente necesarias para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho o deber constitucional que, en principio, tendría que ser la mínima imprescindible para no socavar el orden constitucional de competencias^[15]. Lo que ocurre es que, al igual que pasa con las bases, el legislador estatal trata a menudo de ocupar todo el espacio posible para definir las condiciones básicas. La consecuencia es que en la práctica no es sencillo discernir unas de otras.

5. Aplicación de la doctrina constitucional a la LDV[Subir]

Siguiendo el mismo orden que la STC 79/2024, repasaremos su enjuiciamiento de los preceptos de la LDV objeto del recurso de inconstitucionalidad que resuelve.

1. El deber de información precontractual (artículo 31 LDV)[Subir]

El art. 31 de la LDV, en sus apdos. 1 y 2, es también objeto del reproche de inconstitucionalidad por problemas de reparto competencial: se estima por los recurrentes que excede las competencias estatales la disciplina normativa referente a la «información mínima en las operaciones de compra y arrendamiento de viviendas». El apartado inicial contiene un minucioso —sin duda excesivo— detalle de los datos para proporcionar por el arrendador/vendedor, siendo un tanto irrelevante el apdo. 2, impropio de una ley general, en cuya virtud, adicionalmente, el comprador/arrendatario podrá requerir información sobre «detección de amianto u otras sustancias peligrosas o nocivas para la salud». Al menos el legislador se ha olvidado de mencionar que igualmente podrá requerir información sobre «los suelos contaminantes» que generan no pocos problemas a la hora de practicar los asientos registrales.

La sentencia de 29 de enero de 2025 encaja tal precepto en el art. 149.1.8 CE, pues se está a presencia de información precontractual necesaria para la formación de la voluntad contractual y se garantiza con ello la transparencia de la operación encajando por ello en las «bases de las obligaciones contractuales». Adicionalmente se libra del reproche de inconstitucionalidad ante la mención del apdo. 4 de la disposición final séptima, que contiene una cláusula general de salvaguarda de las competencias autonómicas en el ámbito reservado a estas por el propio art. 149.1.8 «allí donde existan». El argumento nos sume en una relativa perplejidad, pues, en definitiva, allí donde existan reglas autonómicas que desarrollen la información precontractual —que obviamente no habrán padecido el reproche de inconstitucionalidad— serán de aplicación estas con preferencia a la norma estatal, cuya constitucionalidad se libra, precisamente, en función de la existencia de esa reserva.

Superado el test de constitucionalidad, también debe ponerse de relieve que el gran problema del casuístico apartado inicial del precepto lo es de aplicación práctica, pues choca con infinidad de reglas que igualmente disciplinan esa información precontractual: no hay legislador sectorial que no tenga la tentación de regular la información que debe tener el consumidor. Y cuanta más, mejor, hasta hacerla totalmente inservible. Problema detectado con claridad en el informe del CGPJ^[21]. Ya entonces decíamos que la inclusión del precepto se superponía a la detallada legislación vigente sobre información precontractual y contractual en materia de consumo, que, por otro lado, no derogaba.

De esta manera, es evidente que la información que se describe en el apartado inicial de este art. 31 se superpone a la contenida en los arts. 8.1.d, 60 y ss. del TRLGDCU, cuyo art. 64, específicamente, completa la información que proporcionar al adquirente de una vivienda con la exigida en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la edificación LOE. Y, a la vez, debe mencionarse la persistencia del RD 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de consumidores, en cuanto a la información para suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas. Igualmente, es de subrayar que sobre el tema incide detalladamente el art. 6 de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, que describe la «[i]nformación básica que deberá figurar en la publicidad de los préstamos inmobiliarios», pues, frecuentemente, la concertación del préstamo es coetánea a la adquisición de la vivienda^[22].

En definitiva, el problema del precepto no estriba tanto en su constitucionalidad como en que su aplicación puede resultar sistemáticamente compleja, pues se superpone a cuantas previsiones normativas ya existen sin derogar ninguna de ellas de forma particularizada y sin añadir garantías adicionales específicas.

Y al hilo de todo lo anterior quizá fuera oportuno rescatar, al menos en el ámbito del arrendamiento de vivienda, el contrato-tipo que, por ejemplo, todavía sin desarrollo reglamentario, se prevé en la disposición final 15.1.d de la Ley 5/2019. Ello facilitaría, por otro lado, la estadística arrendaticia y la funcionalidad de la base de datos prevista por la disposición adicional primera de la LDV, objeto de ulterior comentario. Recordemos que bajo la vigencia del TR de 1964 existió el modelo tipo que fue en gran medida utilizado^[23].

2. El artículo 17.7 de la LAU y la eventual vulneración del derecho de propiedad[Subir]

El grupo parlamentario Popular entiende en su Recurso de inconstitucionalidad 5514/22023, decidido por la Sentencia de 29 de enero de 2025, que la modificación del art. 17.7 de la LAU, contenida en la disposición final primera 3 de la LV, vulnera el derecho de propiedad en cuanto limita el precio del alquiler tanto para los grandes tenedores como para contratos nuevos concertados en zonas de mercado de alquiler tensionado. Se funda en que con ello se coarta la facultad de disfrute, esencial en la configuración estructural del dominio, de forma que la limitación implica que no se respete su contenido esencial mínimo, con la consiguiente vulneración del reconocimiento constitucional del derecho de propiedad^[24].

Como precedente de su análisis hay que recordar que la Sentencia del Pleno del TC 37/2022, de 10 de marzo, concluyó la inconstitucionalidad de la Ley Catalana 11/2020, de 18 de septiembre, que igualmente implicaba la contención de los precios de alquiler, por invadir las competencias estatales reconocidas por el art. 149.1.8 CE en orden a la regulación de las bases contractuales. Es decir, vulneraba la competencia del Estado para establecer los criterios de ordenación general de este sector de la contratación privada aún en un territorio que cuenta con una legislación propia. La actual STC no cuestiona ya —no tendría sentido hacerlo— la competencia del Estado para afrontar la regulación de un sistema de contención de precios en materia arrendaticia, sino que incide alternativamente, y a mi juicio con escasa enjundia constitucional, en la vulneración del art. 33 de la CE. Como luego destaco, entiendo que son otros los preceptos de la Ley que más directamente afectan a la esencia del dominio privado sobre la vivienda.

A estos efectos, la STC de 29 de enero de 2025 rescata la doctrina constitucional sobre la función social de la propiedad que, como ya apuntó la STC 37/1987, se viene aplicando extensivamente mediante la progresiva incorporación de esas funciones sociales. Y con cita de la STC 168/2023 se afirma como límite al respeto del derecho de propiedad el no sobrepasar «el equilibrio justo o relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida». Igualmente afirma que la medida de contención de precios, en su doble modalidad subjetiva, se concilia con los objetivos perseguidos por la ley —obviamente tenía que ser así para no incurrir en una radical incongruencia sistemática—, a la par que se argumenta que «el que se asocie un sistema de contención de precios fijado de manera objetiva y que les asegura una rentabilidad acorde con la situación en la zona no puede decirse que produzca un perjuicio patrimonial relevante a los arrendadores»^[25]. En definitiva, en la medida en que se cuestiona tal aspecto entiende el TC que, si bien la contención de precios afecta a la utilidad económica del bien, lo hace tan solo tangencialmente en relación con los derechos de propiedad de la vivienda. Concretamente, se dice como colofón de la previa exposición argumental que «lo que se ve afectado es una expectativa de beneficio económico que no conforman el contenido esencial del derecho de propiedad y existe una relación razonable o equilibrio justo entre los medios empleados y la finalidad pretendida sometiendo a los propietarios de viviendas previstos en el art. 17.7 LAU a una carga que no puede ser considerada desproporcionada o excesiva»^[26].

Comparto plenamente el juicio valorativo del TC en orden a la no afectación del contenido esencial mínimo del derecho de propiedad de la vivienda. Y entiendo que es así tanto para los grandes tenedores como para los propietarios que no lo son y que van a arrendar sus viviendas no alquiladas en los últimos cinco años, pues realmente la contención de los precios permite obtener en ambos casos una renta que podemos considerar de mercado, lo que determina la proporcionalidad de la medida a los efectos pretendidos —a mi juicio ilusoriamente— por el legislador.

Mucho más cuestionable es la aleatoriedad de la medida a la que se aplica la contención de precios, especialmente la referida a quienes no tengan la condición de grandes tenedores. Es de una aleatoriedad extrema el que se hable de cinco años —¿por qué no cuatro o seis?— y que no se precisen algunos supuestos exoneratorios de la norma cuando esté plenamente justificado el que no se arrendara la vivienda, como pueden ser la ocupación por un familiar, la realización de obras de mejora, etc.^[27]. Quizá la vía del trato discriminatorio de los iguales —cuatro o cinco años sería irrelevante— pudiera haber justificado su inconstitucionalidad.

Pero, a la vez, el tema es susceptible de una doble valoración sobre su oportunidad, económica y normativa, mucho más relevante que su enjuiciamiento constitucional en los términos planteados. En este sentido, en primer lugar, resulta decisivo analizar si la contención de precio es, empíricamente, una medida adecuada para fomentar y mejorar el mercado de alquiler. En segundo término, entiendo que la propiedad privada de la vivienda sufre embates de mucha mayor entidad en el articulado de la ley que el resultante del referido art. 17.7, tal y como en ulterior capítulo analizaré individualizadamente.

Otra cuestión relevante es la relativa a los resultados del control de rentas. Políticamente se argumentan por sus defensores las ventajas que para el mercado del alquiler tienen los sistemas de contención de precios en materia de alquiler. Tal afirmación resulta un tanto apodíctica, pues, frente al posibilismo que encierra, lo que se advierte imprescindible es su contraste con la realidad acaecida, de lo que existen no pocos ejemplos^[28]. En materia arrendaticia es una constante desde el TR de 1964 el que todas las reformas, liberalizadoras o no, de la materia tenían por objetivo el incremento del parque de alquiler. Igualmente, entre otras menciones, cabe citar que la disposición adicional primera 2 de la LDV busca obtener «información veraz sobre los contratos de arrendamiento de vivienda vigentes […] con el objeto de realizar un adecuado seguimiento del conjunto de medidas incluidas en esta ley y determinar el progreso en el objetivo de incrementar la oferta de viviendas en alquiler a precios asequibles». Desgraciadamente, la realidad ha ido evidenciando que, hasta ahora y desde hace tiempo, prácticamente ninguna de ellas resultó positiva a tal fin.

Y en relación con este tema es oportuno tener presente el análisis comparativo realizado por quienes detalladamente se han ocupado del problema. En nuestro país ha analizado exhaustivamente la cuestión, con escaso eco en la regulación aprobada, Nasarre Aznar^[29], cuyas conclusiones, empíricamente contrastadas, son a menudo despreciadas por un legislador más preocupado por ofrecer un discurso populista, pero a menudo ineficiente, en términos que con detalle analiza Argelich Comelles^[30] .

A modo de resumen de sus conclusiones nos dice la citada autora que el control de rentas ocasiona no pocos efectos negativos, entre los que destaca «la reducción de la oferta […] y aumento de renta; la disminución de la movilidad residencial, habitualmente por razones laborales; el aumento del coste oculto o no declarado sobre la renta de la vivienda y finalmente la falta de ejecución de obras de conservación y el deterioro de las viviendas tal y como sucedió con la prórroga forzosa» en las viejas leyes arrendaticias.

Conclusiones que no se ofrecen de forma voluntarista, sino con base en un profundo análisis estadístico de los mercados de alquiler y con profusa cita de cuantos estudiosos especializados han investigado las consecuencias del control de precios.

Obviamente, frente a tal realidad, que no parece hipotética, no cabe sino clamar para que el legislador sea consciente de la necesidad de comprobar empíricamente la evolución del mercado de alquiler y, en caso de llegarse a la conclusión de su inutilidad, proceder a la inmediata derogación del sistema de contención aprobado: nada peor que insistir en el error y culpar a terceros del fracaso del sistema.

3. Los preceptos de la LEC y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva[Subir]

Finalmente, la sentencia de 29 de enero de 2025 estima que el contenido de los farragosos términos con los cuales se modifican diversos preceptos de la LEC contenidos en la disposición final quinta de la LDV, en orden a la acreditación por los actores de la situación de vulnerabilidad de sus demandados, referentes a los procesos de desahucio, bien arrendaticio, bien hipotecario, infringe el derecho a la tutela judicial efectiva que básicamente afecta a los grandes tenedores. Lo hace tras una innecesaria y reiterativa exposición de la consideración constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva que surge del art. 24 CE. Tras su lectura, dada su fungibilidad, no es posible colegir cuál iba a ser la decisión del Tribunal. Afortunadamente, en el momento final, la sentencia opta por la declaración de inconstitucionalidad, considerando que las condiciones impuestas a los actores en los referidos juicios de desahucio, si bien persiguen un fin constitucionalmente legítimo, no resultaban ni razonables ni proporcionales respecto de los fines perseguidos por el legislador con la LDV^[31].

Hemos de aceptar tal conclusión fundamentalmente desde una perspectiva práctica. El casuismo reglamentario de tal regulación, impropio de la abstracción y generalidad que debe presidir el articulado de una ley, hacía realmente inviable cualquiera de los procedimientos de desalojo contemplados por la normativa afectada. Su persistencia habría propiciado un semillero de litigios si es que algún gran tenedor osaba intentar el desahucio del inquilino/comprador incumplidor.

De esta manera se considera que la normativa cuestionada no supera la proporcionalidad, al instaurar el requisito de admisibilidad de la demanda, pues anticipar la acreditación de la vulnerabilidad del demandado, condicionando con ello la admisión de la acción, resulta desproporcionado.

Y lo mismo acaece respecto de la fase ejecutiva que se concreta en la subasta de bienes inmuebles, que no debe afectar al derecho del ejecutante al iniciar la vía de apremio, pues tal situación de vulnerabilidad puede conocerse por otros medios de los que tienen noticia las Administraciones públicas competentes.

El voto particular^[32] accede a la misma conclusión, pero discrepa de la fundamentación sancionada por la mayoría. De esta manera, con carácter previo al juicio de proporcionalidad que sirve a la estimación del recurso, se argumenta que la sentencia debía haberse pronunciado respecto a la concreta referencia al requisito de admisibilidad que se remite a haberse «sometido al procedimiento de conciliación que a tal efecto establezcan las Administraciones Públicas», sin precisión adicional alguna sobre su naturaleza, caracteres y plazos, y adolece de una indeterminación incompatible con la debida garantía de seguridad jurídica, pues se traslada por el legislador a la Administración una función que solo a él compete en materia de derechos fundamentales dada la reserva de ley del art. 53.1. Con ello, «la ley ya no cumple su función de garantía del propio derecho fundamental que restringe pues deja que en su lugar opere simplemente la voluntad de quien ha de aplicarla (SSTC 292/2000, FJ 15 y 76/2019 FJ5)». Consideraciones razonables que no hacen sino abundar en el despropósito constituido por la reglamentación anulada.