1. Introducción

La ordenación territorial es al mismo tiempo una disciplina científico-técnica, una técnica administrativa y una política de carácter interdisciplinario que tiene entre sus objetivos promover el desarrollo equilibrado de las regiones, coordinar las políticas sectoriales y mejorar la calidad de vida de la población a través de su acceso al uso de los servicios públicos (Conferencia Europea de Ministros responsables en materia de Ordenación del Territorio, CEMAT,1983; Comisión Europea, 1997). Los servicios públicos se refieren a aquellos gestionados, directa o indirectamente, por los poderes públicos y tienen su ámbito de aplicación en áreas tales como el transporte, la sanidad pública, la educación, las telecomunicaciones, etc. En la terminología de la Unión Europea, los servicios públicos se denominan “servicios de interés general” (CEMAT, 2007).

Entre las características de la ordenación del territorio se encuentra la de basarse en estudios prospectivos, analizando las tendencias y el desarrollo a largo plazo de las actuaciones y los fenómenos económicos, ecológicos, sociales, culturales y medioambientales y tenerlos en cuenta en su aplicación (CEMAT, 1983). En este sentido, los servicios para la población que son demandados por grupos de edad concretos, como los correspondientes a los diferentes niveles educativos y los gerontológicos, habrían de planificarse analizando adecuadamente la distribución, estructura y dinámica de la población en el territorio a ordenar y para el tiempo de vigencia del correspondiente plan territorial a realizar. Estimar cómo va a cambiar en un territorio dado el volumen de población infantil y juvenil es relevante para la planificación de servicios educativos de educación infantil, primaria y secundaria. Asimismo, estimar cómo a variar la población de personas mayores es relevante para planificar la dotación de servicios gerontológicos (Instituto nacional de estadística, INE, 2012).

Publicaciones previas de diversas autorías han señalado la existencia de desequilibrios territoriales en la cobertura de este tipo de servicios en España. Ciertos barrios y áreas geográficas presentan, por ello, una deficiente cobertura –en comparación con la demanda– de servicios como centros de educación infantil, primaria y secundaria o residencias de personas mayores (Méndez, 2017; Nieto-Masot & al., 2018, 2019; Aceituno & al., 2019; Pitarch & Fajardo, 2019; Fajardo & al., 2020). Salvo que se realice una ordenación territorial eficaz y coordinada al respecto, en los próximos años pueden además producirse desequilibrios en la cobertura territorial de otro tipo de equipamientos con una demanda en notable crecimiento en España –aunque actualmente apenas presente una incipiente cobertura territorial–: las viviendas colaborativas para personas mayores (Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2021).

En España, las Comunidades Autónomas (en adelante CC.AA.) poseen las competencias en ordenación territorial. En las 17 leyes autonómicas sobre ordenación del territorio (en adelante leyes de OT) no se recoge una definición homogénea del concepto y los objetivos de la ordenación territorial, si bien son comunes algunos objetivos como promover la calidad de vida y la cohesión social (De la Cruz & Madurga, 2019; Rando, 2019; Farinós, 2020). Las leyes de OT establecen los contenidos que han de recoger los instrumentos de ordenación territorial en cada CC.AA. Existen tres tipos de instrumentos fundamentalmente: los planes/directrices/estrategias de ordenación territorial integral a escala regional
(en adelante, planes territoriales regionales), los planes de ordenación territorial integral a escala subregional (en adelante, planes subregionales) y los planes territoriales sectoriales.

• Los planes territoriales regionales de cada Comunidad Autónoma tienen como ámbito el conjunto de cada región. Establecen directrices de carácter estratégico para la adecuada planificación territorial a seguir por los planes subregionales, por los planes territoriales sectoriales y por el planeamiento urbanístico municipal.
• Los planes subregionales ordenan áreas funcionales o comarcales compuestas por municipios relacionados entre sí, de forman que abarcan una escala adecuada para la planificación de servicios supramunicipales (Farinós, 2020).
• Los planes territoriales sectoriales se dirigen a la planificación de aspectos concretos del sistema territorial y complementan los instrumentos de ordenación de carácter integral; pretenden establecer un marco de referencia para las actuaciones sectoriales en los ámbitos regional, subregional y municipal (Peiró & Farinós, 2019).

Existe cierta polisemia terminológica en los planes de ordenación territorial y urbanística sobre los conceptos de equipamientos, infraestructuras y servicios públicos de interés general o de uso común. La legislación urbanística contribuye a cierta confusión, al considerar a los servicios ligados a las infraestructuras y al definir a éstas como el conjunto de elementos y servicios necesarios para la creación y el funcionamiento de la ciudad (Sánchez de Madariaga, 1999). Los equipamientos son las instalaciones destinadas a usos de carácter social, sanitario, educativo, etc. que con frecuencia son gestionadas por el sector público (Reques, 2003). En este artículo se utiliza el término servicios para la población, haciendo referencia a la actividad que se desarrolla dentro de los equipamientos, de forma similar a la terminología de la Unión Europea en la que los servicios públicos se denominan servicios de interés general (CEMAT, 2007).

El objetivo de este artículo es obtener una comparación sobre el grado en que los planes territoriales regionales de las CC.AA. están sirviendo para sentar directrices de planificación sobre las necesidades que se prevén –en función de la dinámica demográfica– de servicios cuyos usuarios corresponden en esencia a determinados grupos de edad de la población (como centros de educación infantil, primaria y secundaria, así como residencias y centros de día para personas mayores). Para ello, se persigue comparar tres aspectos concretos: i) grado en que las leyes de OT autonómicas establecen determinaciones que han de incluir los planes territoriales regionales en materia de servicios para la población; ii) grado en que planes territoriales regionales recogen análisis y diagnóstico de la población; iii) grado en que los planes territoriales regionales establecen directrices para la planificación de servicios para grupos de edad de la población. Por último, se pretende realizar una primera aproximación sobre las implicaciones que ello puede estar teniendo en los planes subregionales y en los planes territoriales sectoriales, instrumentos que desarrollan las directrices establecidas en los planes territoriales regionales.

2. Metodología

Se realiza una revisión de las leyes de OT de las 17 CC.AA. españolas, mediante consulta en la página web del Boletín Oficial del Estado. Concretamente, se estudia si dichas normativas establecen ciertos contenidos que los planes de ordenación territorial regional han de incorporar sobre la planificación de servicios para la población. Cuando la norma no especifica contenidos al respecto para los planes territoriales regionales, se recoge lo que establece para los planes subregionales.

Asimismo, se revisan todos aquellos planes territoriales regionales publicados por los Gobiernos autonómicos en sus respectivas páginas web, estén aprobados o no. En algunos casos se han realizado traducciones al no encontrarse disponibles en castellano. Concretamente, dentro de los planes territoriales regionales se han estudiado los contenidos sobre análisis de la población y sobre planificación de servicios para grupos de edad.

Finalmente, se han repasado los contenidos sobre análisis de la población y sobre planificación de servicios para grupos de edad en dos planes territoriales subregionales, seleccionados a modo de ejemplos a escala subregional por ser los más recientemente aprobados dentro de las dos CC.AA. que mayor número de planes subregionales han aprobado en total.

3. Resultados

Las 17 leyes de OT autonómicas vigentes difieren de forma notoria en su denominación y fecha de aprobación (Fig. 1). Se han aprobado hasta el momento 11 planes territoriales regionales. Los planes territoriales regionales de las CC.AA. de Extremadura y Cantabria están disponibles en la página web del Gobierno regional, si bien no están aprobados hasta el momento. Por último, no está disponible en las respectivas páginas web autonómicas documento de avance alguno sobre los planes territoriales regionales de las CC.AA. de Castilla-La Mancha, Región de Murcia, La Rioja y Comunidad de Madrid (Fig. 2). En consecuencia, se han analizado los contenidos de 13 planes territoriales regionales, 11 aprobados y 2 no aprobados.

De forma complementaria, se han analizado sendos planes territoriales subregionales, seleccionados a modo de ejemplos a escala subregional por ser los más recientemente aprobados dentro de aquellas dos CC.AA. que mayor número de planes subregionales han tramitado en total. Se trata del Plan de ordenación del territorio de la aglomeración urbana de Jaén (Junta de Andalucía, 2014) y del Plan Territorial Parcial de Tolosa (Gobierno Vasco, 2020). Se exponen los hallazgos al respecto dentro de los resultados de estas dos CC.AA.

En Cataluña la ley de OT establece que el plan territorial regional ha de incluir la previsión del emplazamiento de las grandes infraestructuras, especialmente de comunicaciones, de saneamiento y energéticas y de los equipamientos de interés general. Asimismo, se han de diferenciar, como mínimo, los núcleos de población especialmente aptos para establecer en ellos los equipamientos de ámbito supramunicipal.

El plan territorial regional analiza la distribución de la población por ámbitos subregionales y realiza una proyección de volumen de población total de 7,5 millones de habitantes para 2026. Los datos reales del padrón continuo del INE muestran que esa cifra se superó en 2010. Esto muestra lo fácilmente que se queda obsoleto el diagnóstico poblacional de un plan si no se revisa en plazos razonablemente cortos. El plan territorial regional establece la directriz de que los planes subregionales habrán de evaluar la necesidad de equipamientos sanitarios y educativos, teniendo en cuenta la demografía, la distribución territorial, la evolución demográfica y el potencial de crecimiento. El plan territorial regional se encuentra disponible únicamente en lengua catalana.

En la Comunitat Valenciana la ley de OT establece que el desarrollo territorial y urbanístico sostenible es lo que garantiza la ordenación equilibrada del territorio, así como los servicios y equipamientos, con los criterios de garantizar la salud y la calidad de vida de las personas. En cuanto a la mejora de la calidad de vida en las ciudades, recoge que la planificación territorial y urbanística contribuirá al mantenimiento de la viabilidad, diversidad y vitalidad de los centros históricos y a su dotación de equipamientos y servicios en condiciones de calidad y suficiencia. No determina, por tanto, unos contenidos mínimos sobre servicios para la población en el plan territorial regional.

El plan territorial regional recoge como directriz que ciertos municipios con fuerte influencia sobre su área funcional serán la ubicación preferente de los equipamientos supramunicipales. También establece áreas de nueva centralidad como ubicación idónea para los equipamientos debido a que son áreas con buena accesibilidad a escala supramunicipal. Además, a lo largo del plan territorial regional se menciona el crecimiento anual de la población, pero no existe una proyección de dicho crecimiento ni se adjunta una pirámide de población.

El plan territorial regional prevé que el crecimiento de los puestos de trabajo que se crearán en asistencia social y atención a la tercera edad significará una proporción muy importante del total del empleo. Además, la cohesión social contribuirá a formar una realidad multifuncional integrada por la calidad de vida, la educación y la formación, la salud y el acceso a servicios sociales de todos los grupos de población. El porcentaje de población de más de 65 años es mayor en áreas del interior de la Comunidad Autónoma. Para la mejora de la cohesión social en el sistema rural de la Comunitat Valenciana, se propone garantizar el acceso de las personas de la tercera edad a los servicios sociales y sanitarios mediante la ampliación de las plazas de los centros de día y asistenciales. No obstante, no se recoge información cuantitativa al respecto ni se menciona la cantidad potencial de usuarios que se prevén.

En Aragón la ley de OT establece que uno de los objetivos de la ordenación territorial es proporcionar criterios de interés general y social para la ubicación de las infraestructuras, los equipamientos y los servicios, fomentando la coordinación de los sectores implicados. Se define la estrategia de promover la accesibilidad, a través de la garantía de un acceso equivalente, eficaz y sostenible a infraestructuras, equipamientos, dotaciones y servicios. Establece que el plan territorial regional debe incluir el análisis de la población y de los servicios públicos y equipamientos. Se señala que entre los proyectos con incidencia territorial sometidos a informe del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón se encuentran los de centros de enseñanza universitaria y secundaria; hospitales y centros de especialidades; centros de servicios sociales especializados.

El plan territorial regional dedica un capítulo entero al análisis demográfico de la Comunidad Autónoma. Analiza la densidad de la población por comarcas, destacando que, con la excepción de la delimitación comarcal de Zaragoza, la densidad de las comarcas aragonesas es muy baja, con las consecuencias que se derivan para el coste de las infraestructuras y el mantenimiento de equipamientos y servicios. Se detalla la distribución de la población en la Comunidad Autónoma, en las comarcas y en asentamientos de población. Se analiza el nivel de envejecimiento y el índice de dependencia por comarcas. Además, se relaciona estrechamente la estructura de la población por edades con las necesidades relativas a equipamientos y servicios. Se añade un análisis DAFO (Debilidades, Fortalezas, Amenazas y Oportunidades) y los objetivos generales basados en el análisis realizado.

En cuanto a contenidos algo más concretos sobre servicios para grupos de edad, el plan territorial regional realiza un recuento de los centros de enseñanza primaria y segundaria, por municipios y por número de alumnos que asisten habitualmente, así como la distancia en tiempo del lugar de residencia al centro escolar. Se citan los municipios sin centros de enseñanza obligatoria y sin guarderías. Se prevé la necesidad de suprimir algunos centros donde no es necesario y abrir nuevos donde la población lo requiere. Respecto a la población en edad avanzada, se analiza la necesidad de residencias, centros de día, atención geriátrica y otros servicios. Se prevé que este grupo de edad aumente su porcentaje sin disponer de los equipamientos y servicios necesarios.

En Canarias la ley de OT establece que los planes subregionales habrán de definir la estructura y localización de las infraestructuras, los equipamientos y las dotaciones e instalaciones de servicios públicos de relevancia e interés social.

El plan territorial regional aporta datos demográficos generales sobre densidad, distribución y evolución de la población. No se analiza la estructura de edades y no se establecen directrices sobre servicios para grupos de edad. Se recogen datos sobre porcentaje de población según niveles educativos alcanzados.

En Cantabria la ley de OT establece que el plan territorial regional tendrá que contener la fijación de directrices y, en su caso, el señalamiento concreto para la localización y ejecución de infraestructuras y equipamientos de ámbito autonómico.

El plan territorial regional se encuentra en fase de elaboración y participación pública. Incluye datos de evolución demográfica y menciona el proceso de envejecimiento poblacional, pero no analiza la estructura de edades de la población. Recoge datos sobre la tasa regional de escolarización por grupos de edad. No establece directrices sobre servicios para grupos de edad.

En Castilla-La Mancha la ley de OT autonómica señala que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística deberán fomentar el crecimiento compacto de los núcleos de población, para evitar los desplazamientos superiores a quince minutos a pie o en bicicleta desde las nuevas áreas residenciales a los servicios y dotaciones básicas, entendiendo por estos los destinados a educación obligatoria, atención sanitaria primaria, comercios generalistas, etc. El plan territorial regional está actualmente en fase de redacción, no se encuentra disponible.

En la Región de Murcia la ley autonómica de OT atribuye a la actividad administrativa en materia de ordenación del territorio la finalidad de promover el desarrollo equilibrado y armónico de la Región para la consecución de unos niveles adecuados en la calidad de vida de sus habitantes. Establece que los planes de ordenación territorial contendrán el establecimiento de zonas territoriales y núcleos para la localización de actividades, equipamientos y servicios, junto a las actuaciones que se consideren necesarias para la cohesión social y territorial del área ordenada. Hasta el momento no se ha realizado el plan territorial regional, denominado Directrices de Ordenación Territorial de la Región de Murcia.

En La Rioja la ley de OT establece que el plan territorial regional habrá de contener la fijación de criterios y directrices para la localización de los equipamientos y dotaciones regionales de carácter sanitario, asistencial, educativo, deportivo, comercial, cultural, turístico o cualquier otro de análoga condición, con el fin de mejorar su accesibilidad. Actualmente, 16 años después de la aprobación de la Ley de OT autonómica, no se ha realizado el plan territorial regional, denominado Estrategia Territorial de La Rioja.

En la Comunidad Foral de Navarra la ley de OT autonómica establece que el plan territorial regional podrá incluir estrategias, directrices y medidas para el equipamiento del territorio en materia sanitaria, asistencial, educativa, de investigación, cultural y cívica, deportiva y de esparcimiento, comercial y de ocio, administrativa, judicial y cualquier otra análoga.

El plan territorial regional contiene seis principios y el primero de ellos trata sobre la cohesión social, cuyo objetivo es evitar que personas o grupos queden al margen del conjunto de la población en aspectos como empleo, vivienda, educación, salud, formación, acceso a los servicios sociales y a la cultura. Entre las conclusiones del modelo de desarrollo territorial están la pérdida de población y envejecimiento acelerado de áreas rurales remotas. El plan territorial regional no analiza la estructura de edades de la población, no incluye una pirámide de población y no menciona directrices sobre dotación de servicios para grupos de edad.

En el Principado de Asturias la ley de OT autonómica establece que el plan territorial regional contendrá la determinación de objetivos y líneas de actuación sobre equipamientos, así como criterios para localización y ejecución de infraestructuras, equipamientos y servicios en general.

En plan territorial regional prevé la dotación de nuevos equipamientos en las zonas de menores densidades de población y menor accesibilidad por carretera. Señala que se agruparán todo lo posible los equipamientos afines entre sí, tales como los educativos, sanitarios, culturales y turísticos. No existen más contenidos sobre análisis de población; no se incluye una pirámide de población. No analiza la población por grupos de edad y no menciona directrices de planificación sobre servicios para grupos de edad.

En el País Vasco la ley de OT autonómica menciona que la ordenación del territorio ha de perseguir entre sus objetivos el acceso de la población a los equipamientos sanitarios, docentes, administrativos, etc. Establece que el plan territorial regional, como instrumento de ordenación conjunta de la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, habrá de contener la evaluación del déficit de equipamientos en las diferentes áreas del territorio. A su vez, los planes subregionales habrán de definir la ubicación de los equipamientos de interés común para el área objeto del plan.

El plan territorial regional menciona que se prevé un estancamiento de la población con un envejecimiento significativo de la misma. Se incluyen datos de la evolución poblacional en las últimas décadas. Se incluye una pirámide de población de la Comunidad Autónoma y su proyección a medio plazo. En cuanto a directrices para la planificación de servicios demandados por grupos de edad, se menciona en un apartado dedicado a la perspectiva de género que el modelo de hábitat urbano que responde mejor a las necesidades de cuidados de menores y personas mayores es el de una ciudad compacta, de distancias cortas y proximidad; con un sistema de equipamientos en los barrios que añada los necesarios equipamientos para el cuidado de menores y mayores; ello permite compatibilizar el empleo remunerado con las tareas de cuidado.

En cuanto al último plan subregional aprobado en el País Vasco, se trata de territorial parcial del área funcional de Tolosa (Gipuzkoa). Fue aprobado en mayo de 2020 y es el decimoquinto en ser aprobado en esta Comunidad Autónoma, de forma que el conjunto de la misma es objeto de ordenación por algún plan subregional. Se realiza un análisis de la dinámica reciente y de la estructura de la población por ámbitos dentro del área funcional. Se incluyen pirámides de población y se realizan proyecciones de población a medio plazo. Se analiza los equipamientos comunitarios existentes, entre ellos los de los distintos niveles educativos, así como las residencias y los centros de día para personas mayores. En cuanto a los centros educativos, se menciona que su dotación actual se considera en general aceptable, si bien se echa en falta un centro de bachiller en la segunda localidad más poblada y una mayor presencia de una enseñanza universitaria adecuada a las características socioeconómicas de la comarca. En cuanto a los servicios gerontológicos, no se analiza si la oferta cubre la demanda actual y no realiza una estimación de las necesidades futuras. Para la planificación de las necesidades de residencias y centros de día se limita a mencionar lo siguiente: “Este campo asistencial, dada la actual estructura demográfica y las evidentes tendencias de su evolución, constituye un problema importante y creciente que debe ser abordado específicamente con una visión a medio o largo plazo desde la administración sectorial, de modo que puedan ser planificados los recursos económicos y espaciales, teniendo en cuenta, asimismo, la oportunidad de generación de empleo” (Gobierno Vasco, 2020). De esta manera, este plan subregional delega en la “administración sectorial” la planificación de las necesidades de residencias de mayores. Se limita a señalar que, de acuerdo con la estructura territorial del área funcional, es recomendable concentrar las principales ofertas de servicios asistenciales en los dos principales núcleos de población del área, sin descartar implantaciones periféricas en áreas rurales.

En la Comunidad de Madrid la ley de OT establece que el plan territorial regional habrá de contener la ordenación de los sistemas de ámbito o función regional o supramunicipales y, en general, de los estructurantes del territorio, incluyendo equipamientos y servicios. Asimismo, establece que el plan territorial regional habrá de coordinarse con el planeamiento municipal en aspectos como: magnitudes de referencia para el crecimiento poblacional y la ocupación del suelo en relación con la programación de infraestructuras y servicios; criterios de solidaridad y compatibilidad en la distribución de vivienda social, actividades económicas, infraestructuras, equipamientos y servicios entre los diversos municipios, en atención a la estrategia territorial regional prevista. A fecha de 2022 y 27 años después de la aprobación de la Ley de OT autonómica, no se ha realizado el plan territorial regional previsto, denominado Plan Regional de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid.

En Illes Balears la ley de OT establece que el plan territorial regional habrá de formular los principios que deben guiar las actuaciones públicas y privadas sobre el territorio y fijar las pautas generales dirigidas a la localización y la ejecución de infraestructuras y de equipamientos, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

El plan territorial regional publicado en la página web del Gobierno regional no recoge el análisis territorial, por lo que se desconoce si se realizó un análisis de la población. En las directrices del plan territorial regional se delega en los planes subregionales la localización de equipamientos supramunicipales.

En Andalucía la ley de OT establece que el plan territorial regional contendrá los criterios territoriales básicos para la localización de las infraestructuras, equipamientos y servicios de ámbito o carácter supramunicipal.

En plan territorial regional incluye el análisis de la distribución de la población en la comunidad autónoma. Se cita el despoblamiento de ciertas áreas rurales y el declive de ciertos núcleos de población, sin nombrarlos. Se hace referencia al aumento de población de los núcleos del litoral en detrimento del interior de Andalucía. No se analiza la estructura de edad ni se incluye una pirámide de población. El plan territorial regional recoge la necesidad de crear en las diferentes áreas de Andalucía condiciones equivalentes para el acceso de los ciudadanos a los equipamientos y servicios sanitarios, educativos, asistenciales, etc. Si bien uno de los objetivos del plan regional es la dotación equilibrada de equipamientos y servicios, no se recogen datos sobre residencias de mayores ni escuelas infantiles. Tampoco se analiza la necesidad de unos servicios frente a otros según la estructura de edades de la población.

En cuanto al último plan subregional aprobado en Andalucía, se trata del Plan de ordenación del territorio de la aglomeración urbana de Jaén. Fue aprobado octubre en 2014 y es el decimoséptimo en ser aprobado en esta Comunidad Autónoma, si bien buena parte del territorio andaluz sigue sin ser objeto de ordenación por un plan supramunicipal. En el plan subregional concernido se aportan datos de distribución y evolución reciente de la población. Se incluye un análisis por grandes grupos de edad en el que se pone de manifiesto el envejecimiento poblacional. Se añade una pirámide de población si bien el comentario del gráfico es escaso. Se menciona la necesidad de extender la oferta de equipamientos y servicios y de garantizar el acceso a los mismos. Se recopilan datos de evolución reciente de los servicios operativos, mostrando que el número de centros educativos y de actividades sanitarias se ha contraído. Sin embargo, a pesar del proceso de envejecimiento demográfico mencionado, no se establecen directrices para la planificación futura de las necesidades de servicios para grupos de edad.

En Castilla y León la ley de OT autonómica recoge que el plan territorial regional contendrá determinaciones sobre dotaciones, equipamientos y servicios de salud, asistencia social, educación, cultura, comercio, administración, justicia, deportes y ocio.

El plan territorial regional no contiene un análisis de la estructura de edades de la población. Recoge que deben considerarse prioritarios los equipamientos vinculados a la educación, la sanidad, los servicios sociales, los de promoción de la actividad económica, el empleo y la protección ciudadana, por su condición de servicios esenciales que garantizan bienes básicos para la población. No establece directrices sobre dotación de servicios para grupos de edad.

En Extremadura la ley de OT establece que el plan territorial regional habrá de definir el sistema de equipamientos y servicios y deberá fijar criterios a seguir para localización de infraestructuras vertebradoras y de equipamientos y servicios de ámbito regional.

El plan territorial regional incluye un análisis de la pirámide de población y de sus cohortes de edad. Se destaca el proceso de envejecimiento demográfico, en especial en áreas rurales. Se recoge una valoración de la relación entre población joven y población mayor por municipio. Además, se analizan proyecciones de población que avisan de un decrecimiento de la población en la próxima década.

El plan regional contabiliza los centros educativos existentes por niveles educativos y del volumen de alumnado. También se recoge el número de residencias de mayores y de plazas residenciales. Sin embargo, no se establecen directrices sobre la planificación de servicios para grupos de edad.

Por último, en Galicia la ley de OT sitúa entre las funciones de la ordenación territorial mejorar la calidad de vida y procurar el máximo bienestar de la población, facilitándole la accesibilidad a las infraestructuras y equipamientos de toda índole, teniendo en cuenta la dispersión geográfica y sus efectos sobre la ciudadanía y, especialmente, en la vida de las mujeres, con la finalidad de evitar las discriminaciones que se produzcan por razón del género y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres.

El plan territorial regional recoge datos demográficos generales y de distribución de la población. Establece que el equipamiento colectivo sanitario, asistencial y educativo será planificado de acuerdo al sistema jerarquía de asentamientos que define el modelo territorial regional para lograr un adecuado grado de cobertura de la población y optimización de recursos. Entre las directrices orientativas recoge el objetivo de satisfacer las necesidades de la población considerando su estructura de edades y principales actividades productivas que puedan condicionar el diseño de los sistemas de dotación. No obstante, no se recogen más detalles al respecto, ni un análisis por cohortes de edad de la población. El plan territorial regional se encuentra disponible únicamente en lengua gallega.

4. Discusión y conclusiones

Las determinaciones sobre servicios para la población que han de contener los planes territoriales de carácter integral no son homogéneas en las distintas leyes de OT autonómicas. En ocasiones no se especifica qué tipo de servicios concretos han de abordarse. Los contenidos de los distintos planes regionales en materia de análisis poblacional y directrices sobre planificación de servicios para la población son extremadamente dispares. El tipo de análisis de población que más predomina en los planes territoriales regionales se refiere a la distribución y evolución de la población. Sobre la estructura de edades, se hace referencia con cierta frecuencia al envejecimiento poblacional, pero tan solo en dos de los trece planes analizados se muestran gráficamente pirámides de población. De los trece planes territoriales regionales analizados, cabe destacar el de Aragón en su análisis de la estructura y dinámica población, cuantificación de equipamientos y servicios y establecimiento de directrices de planificación futura. El segundo plan regional más completo es el de la Junta de Extremadura, que se encuentra en tramitación: se realiza un análisis poblacional completo y un recuento de los servicios que existen actualmente. En términos generales, en los planes territoriales regionales las directrices sobre planificación de servicios para la población por grupos de edad son prácticamente inexistentes.

Esta falta de directrices radicaría, en cierta medida, en el escaso análisis de la relación entre la dinámica de estructura de edad de la población con las necesidades actuales y futuras de servicios para grupos de edad. Si los planes parten de un diagnóstico pobre al respecto, parece complicado que se establezcan directrices sobre la materia. Si bien en el plano teórico existe una relación indiscutible entre la dinámica demográfica de la estructura de edades y las necesidades de ciertos servicios, esto no queda patente en los planes analizados. Sería necesario, además de analizar la distribución y la evolución del volumen de población, tener en cuenta cómo está cambiando y se prevé que cambie la estructura de edades. En este sentido, sería conveniente adoptar un enfoque de ciclo de vida en el análisis poblacional del territorio, considerando cómo varían las necesidades de las distintas generaciones –de distinto tamaño demográfico–, a lo largo del tiempo (Gurrutxaga, 2023).

Para establecer directrices adecuadas, en el diagnóstico de la situación actual del territorio a ordenar, habrían de detectarse en primer lugar las discrepancias espaciales entre la oferta y demanda de los servicios dirigidos a grupos de edad concretos, ya sean educativos o gerontológicos (Salom & Albertos, 2000; Moreno-Jiménez & Buzai, 2008, Nieto-Masot & al., 2018, 2019; Aceituno & al., 2019; Pitarch & Fajardo, 2019; Esparcia & al., 2020; Bosisio & Moreno-Jiménez, 2022). En la prognosis del modelo territorial a alcanzar sería necesario estudiar la dinámica de las pirámides de población y realizar proyecciones de población por grupos de edad. Ello haría viable estimar con cierta precisión los cambios en las necesidades de ciertos servicios a corto y medio plazo y compararlos con su disponibilidad y uso actual. De esta manera, el estudio prospectivo de la población permitiría estimar las diferencias entre la actual oferta y la futura demanda potencial (Gómez-Orea & Gómez-Villarino, 2013; Pérez-Díaz & Abellán-García, 2016; Molinero & al., 2020).

El hecho de que los planes territoriales regionales no recojan dimensiones básicas de oferta y demanda y de previsiones a futuro de servicios para grupos de edad dificulta, a su vez, que los planes subregionales lo hagan, como se ha comprobado en los ejemplos de planes subregionales analizados. También estaría dificultando que se realicen planes territoriales sectoriales sobre estos servicios, como atestigua el hecho de que, hasta el momento, la planificación de servicios para la población (incluyendo instalaciones educativas y asistenciales) es muy escasamente abordada por planes territoriales sectoriales en España (Peiró, 2017; Peiró & Farinós, 2019).

A esto se suma que ciertas políticas sectoriales con incidencia territorial responsables de la dotación de servicios para la población a menudo parten de demarcaciones geográficas no coincidentes con las utilizadas en la ordenación territorial (Copano & Ventura, 2013; Nieto-Masot & al., 2019; Andrés-López & al., 2021). Incluso las demarcaciones territoriales en las que se basan la planificación de servicios claramente complementarios, como los sanitarios y sociosanitarios, a menudo son distintas (Instituto de Mayores y Servicios Sociales, IMSERSO, 2011).

Los resultados obtenidos son acordes con las observaciones de otros autores que señalan que hasta el momento la ordenación territorial en España se ha centrado fundamentalmente en aspectos de ordenación de los usos del suelo (Farinós & al., 2021), de forma que su capacidad para dar lugar a enfoques estratégicos de mayor alcance es ampliamente mejorable (Fernández-García & Olay-Varillas, 2021; Pinilla & Sáez, 2021). Los resultados obtenidos también están en la línea de otros estudios que han detectado que el desarrollo de la ordenación del territorio en España se caracteriza hasta el momento por la dificultad de coordinación entre los distintos niveles administrativos, entre los departamentos de políticas sectoriales de cada administración y entre las administraciones de las distintas CC.AA. (Feria-Toribio & al., 2005; Romero & Farinós, 2011; Elorrieta & al., 2016; Rando, 2019; Farinós & al., 2021).

A la vista de la debilidad de los planes de ordenación integral del territorio sobre esta materia, sería necesario que los Gobiernos autonómicos realicen planes territoriales sectoriales en los que se analicen los desequilibrios actuales y futuros en la cobertura de servicios para grupos de edad de la población; estos planes sectoriales establecerían un marco de referencia para las actuaciones en los ámbitos regional, subregional y municipal (Peiró & Farinós, 2019). Por ejemplo, es conocido que numerosas CC.AA. y provincias españolas presentan una cobertura de plazas de residencias de mayores muy inferior a la ratio mínima recomendada por la OMS –de 5 plazas por cada 100 habitantes de 65 y más años–. No se conocen las causas de los grandes desequilibrios territoriales que hay actualmente en dicha cobertura (Aceituno & al., 2019). Una de las posibles razones es la ausencia de una visión territorial integrada a la hora de realizar las actuaciones en este sector. Se trata de un sector en el que además se prevé un notable crecimiento de la demanda en las próximas décadas en España (Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2021). Sería necesario realizar dichos planes territoriales sectoriales y adoptar un sistema de indicadores de seguimiento, para comprobar si la oferta de servicios se está ajustando a la demanda en las distintas áreas del territorio ordenado, a lo largo del periodo de vigencia del plan (Cordera & al., 2019).

5. Bibliografía

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