1. Contexto

El ámbito de actuación de la EDUSI “EidusCoruña. Unha cidade contigo” coincide con el límite municipal de A Coruña, ciudad ubicada en una península que conforma una de las capitales de provincia de menor superficie de España, una población de 245 468 habitantes (2021) y un planeamiento general vigente revisado y adaptado en 20131. Su superficie reducida configura, por un lado, una ciudad densa y compacta (6452,52 hab/km²) y, por el otro, mucha interdependencia con su área metropolitana (AA. VV., 2017). La estrategia se circunscribe exclusivamente al municipio de A Coruña, enfocándose especialmente en el “76,1% del municipio conformado por suelo urbano-residencial” (Ayuntamiento de A Coruña, 2017).2

La problemática que trata de atajar la EDUSI de A Coruña se centra principalmente en la movilidad y la conexión del municipio (pequeño, muy denso y peninsular) con el resto de su área funcional. También identifica otros problemas asociados a la transformación del modelo económico y los espacios de relación y convivencia del municipio, para los cuales cuenta con poco suelo y espacio libre disponible; el envejecimiento de la población y la exclusión social de ciertos enclaves de la periferia de la ciudad. En cuanto a los factores de vulnerabilidad, la EDUSI menciona la alta tasa de desempleo joven, especialmente de mujeres; el difícil acceso al mercado laboral de los sectores en riesgo de exclusión social y el despoblamiento del centro urbano (que conforman buena parte de las áreas estadísticas vulnerables de la ciudad) por las dificultades económicas para los jóvenes y de accesibilidad para los mayores.

La estrategia se enmarca en una línea continua de trabajo con Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER) por parte del Ayuntamiento desde el año 1989, habiéndose ejecutado un monto total de 69 885 092,33 € repartidos en seis proyectos (Ayuntamiento de A Coruña, 2021), incluyendo las convocatorias URBAN y URBANA C, entre otros. Además, a lo largo de este período también se han implementado otros proyectos con el Fondo Social Europeo - FSE (6 184 326,83 €) y con los Fondos de Cohesión europeos (12 272 000 €).

2. Objetivos

La EDUSI de A Coruña se centra principalmente en tres objetivos (Fig. 1). Primero, la mejora en la movilidad y la conexión del municipio con el resto de su área funcional metropolitana, favoreciendo el transporte sostenible para reducir el impacto ambiental y de tráfico del vehículo privado. Segundo, el fomento del emprendimiento basado en la investigación, el conocimiento y el comercio de proximidad, mejorando el entorno de polígonos industriales, los mercados y las ferias de la ciudad, naturalizando, valorizando y optimizando los espacios libres existentes para reforzar las posibilidades de relación y convivencia. Además, se busca dar una respuesta al despoblamiento del centro urbano (Pazo & Moragón, 2018) mediante un “alto nivel de innovación y empleo”, la calidad de los equipamientos sociales y el respeto al medioambiente. Y, tercero, se propone la mejora de la inclusión socio-laboral y empleabilidad para los sectores en riesgo de exclusión social y la recuperación de locales en desuso para jóvenes y colectivos informales, además de actuar en ciertos enclaves periféricos en los que persiste la infravivienda. En la Fig. 2 se detallan las líneas de actuación planteadas por la EDUSI, ordenadas en función de los Objetivos Temáticos de los Fondos FEDER.

3. Gestión de la estrategia

El Ayuntamiento de A Coruña ha implementado una gestión de la estrategia dirigida políticamente por la Alcaldía y dividida en dos unidades por debajo de ésta (Ayuntamiento de A Coruña, 2019, Fig. 3):

• Unidad de gestión : encargada de aprobar las operaciones; elaborar y entregar el “Documento que Establece las Condiciones de la Ayuda” (DECA); dar de alta las operaciones y hacer su control y seguimiento y elaborar el Plan de Comunicación de la EDUSI, entre otras. Se divide a su vez en tres secciones y una Coordinación Técnica a cargo de un técnico con experiencia en proyectos similares y conocimientos sobre la normativa de los fondos europeos y el desarrollo urbano sostenible. Las tres secciones son:
  • Selección de operaciones: elabora y publica las convocatorias y selecciona las operaciones y hace el seguimiento y control, asegurando la eficacia y calidad en la implementación de las actuaciones y el cumplimiento de la normativa aplicable.
  • Económico-administrativa: a cargo de los servicios de contratación, tesorería y contabilidad, se ocupa de los informes, contrataciones y tramitaciones administrativas necesarias para la gestión, además de asegurar/proporcionar la información necesaria para que la sección de control propia y la Autoridad de Gestión del programa FEDER puedan hacer el seguimiento pertinente del proceso.
  • Comunicación: ejecuta el plan de comunicación garantizando el cumplimiento de los criterios y normas establecidos en el Manual de Imagen y Comunicación de la EDUSI (Ayuntamiento de A Coruña, 2020) y de los indicadores de comunicación.
• Unidad de ejecución : integrada por los/as Coordinadores/as de Objetivo Temático (personas con puestos de relevancia en la organización municipal), las Unidades Ejecutoras (Áreas de Gobierno, Direcciones de Área, Servicios y Departamentos) y la Unidad Administrativa (Intervención, Tesorería, Asesoría Jurídica, etc.), está encargada de coordinar y supervisar la coherencia de la ejecución de la estrategia, impulsar su ejecución material y supervisar las licitaciones.

En mayo de 2020, se aprueban varias medidas de impulso de la EDUSI, declarando prioridad absoluta cualquier trámite relacionado con ella, permitiendo tramitar de urgencia los expedientes de contratación e implementando un Sistema de Medición de Avance de los trabajos.

La EDUSI, además, aprovechó las iniciativas anteriores de participación ciudadana promovidas por el Ayuntamiento para recopilar y analizar las sensibilidades de la ciudadanía acerca de aspectos clave para mejorar la ciudad. Adicionalmente, se creó un Grupo de Acción Urbana (GAU)3, constituido por diversos agentes sociales de la ciudad, como órgano de consulta, participación, coordinación social y evaluación de la estrategia a lo largo de toda su ejecución.

4. Metodología y técnicas innovadoras

Desde la aprobación de la EDUSI en 2017, se trabajó con proyectos o “ideas sin financiación” para materializarlos en operaciones viables para los fondos FEDER. Para ello, en coordinación con las Unidades Ejecutoras se configuraron las operaciones de manera que el gasto fuera elegible según las condiciones de la convocatoria. Mientras tanto, se conformó una estructura de trabajo estable en el tiempo a fin de poder trasladar la metodología para la ejecución de proyectos europeos al resto del Ayuntamiento, de forma que cualquier proyecto se pueda alinear y coordinar con esta forma de trabajar, posibilitando su acceso a dicha financiación.

Esto, además de un equipo, requirió de una planificación, definiendo inversiones y prioridades de inversión, estableciendo un cuadro de mando para hacer el seguimiento y, configurando un sistema para medir el grado de avance de la Estrategia.

Algunas técnicas innovadoras fueron:

• El Plan de Calidad. Ningún otro Ayuntamiento ha recurrido a este instrumento, gracias al cual se establecieron tres grupos de trabajo (llamados también “círculos”) que vigilan y supervisan las actuaciones municipales4.
• El Plan de Comunicación, por primera vez para un proyecto europeo, apoyado especialmente en la web de la EDUSI. Sus principales características son lenguaje sencillo y navegabilidad, facilitando un acceso a la información de forma clara y transparente, publicándose en ella manuales y guías que permiten su replicabilidad por otros agentes, cumpliendo así con una de las principales preocupaciones del equipo gestor, facilitar la transferencia de buenas prácticas y procedimientos con otros municipios que están desarrollando proyectos similares, potenciando la colaboración.
• Una herramienta de ejecución económica de la EDUSI basada en “powerBI”, un software de inteligencia empresarial para elaborar informes económicos, facilitando el proceso de recopilar, administrar, analizar y visualizar los datos.

Desde 1989, esta es la primera vez que se cuenta con un equipo de trabajo interno destinado a la gestión de fondos y la EDUSI. Con ello se pretende resolver una carencia de proyectos anteriores, la mayoría del conocimiento generado se quedaba en manos de consultoras privadas. Ahora se trata de invertir esta situación, manteniendo dentro del Ayuntamiento la mayor parte del know how y contando con apoyo externo sólo para cuestiones puntuales y con el “compromiso de aprender” del trabajo realizado por externos, incorporándolo a la web para poder transferir lo aprendido.

La EDUSI es el primer proyecto europeo del Ayuntamiento de A Coruña cuya gestión ha sido 100% electrónica. El volumen de gastos y la implicación de buena parte de los servicios municipales han facilitado que esta experiencia sea la impulsora del cambio de cultura dentro del consistorio, aunque ha sido un proceso complejo que ha requerido de muchas reuniones y aprendizajes para producir un cambio en los procedimientos ya instaurados.

Hay dos mecanismos de coordinación creados para la EDUSI que han permitido una mejor coordinación:

• La Comisión de Seguimiento, la conforman el coordinador de las Unidades de Ejecución (el concejal de Urbanismo), el director de la Unidad de Gestión (el coordinador general municipal) y el coordinador de la EDUSI. En ella se toman acuerdos para el avance de las operaciones que se van “encallando” para darles mayor prioridad y controlar su avance.
• El Comité Técnico de Impulso, instaurado en 2019 y formado por el concejal en materia de urbanismo y por cuatro personas coordinadoras por Objetivo Temático de la Estrategia (personal de nivel director de área), con un nivel jerárquico suficiente para la interlocución con todas las áreas municipales. Cada una debe conocer y filtrar todos los proyectos relacionados con su objetivo temático que lleguen de cualquier área municipal, informando de su compatibilidad o no con la Estrategia5.

5. Objetivos conseguidos y principales resultados

Actualmente, el Ayuntamiento declara que el 100% de las operaciones están aprobadas. De estas, según el mapa de obras publicado en la web de la EDUSI consultado en fecha 21 de junio de 20226 (Fig. 4 y Fig. 5), hay 14 operaciones ya ejecutadas (varias reurbanizaciones de calles para la mejora del espacio urbano -Fig. 7-; un observatorio de aves en un parque del litoral; la reforma de un mercado municipal; obras de mejora de un pabellón de uso comunitario -Fig. 6-, playas, caminos escolares y carriles bici, la recuperación de caminos tradicionales y la creación de un Sistema de Información de Calidad Ambiental), 15 en ejecución (reurbanizaciones y modernización del viario; obras de mejora de jardines, reforma de otro mercado, cementerio y movilidad lenta; reforma de un centro asociativo; desarrollo y mejora de herramientas basadas en TIC -Tecnologías de la Información y Comunicación- para optimizar la movilidad y creación de un bosque) y 8 en proyecto (relacionadas con accesibilidad, movilidad sostenible y recuperación de jardines y espacios comunitarios, principalmente).

6. Conclusiones

Durante el primer año de la EDUSI (2018) no se puso en marcha casi ningún proyecto, pero se establecieron las bases de trabajo y el nuevo modelo de gestión en una larga labor “de gabinete”. Esto permitió configurar el equipo y los procesos, así como las guías y manuales necesarios para su implementación, creando una «base sólida de tramitación de fondos de forma ágil y rápida» (Hernández & al., 2021) y con muchas negociaciones con los departamentos transversales (contratación, asesoría jurídica, intervención, etc.).

Tras la implementación gradual pero constante de cada proyecto, el reto futuro es doble: por un lado, implementar esta manera de trabajar para las próximas convocatorias de fondos europeos y extenderla a todo el gasto de inversiones municipales y, por el otro, mantener esta estructura creada ad hoc para la EDUSI para no perder el conocimiento generado y poder facilitar la continuidad en los proyectos futuros mientras se transfiere hacia otras entidades públicas. Es muy habitual que, al finalizar estos procesos, se desarmen los equipos y este know how acabe en manos privadas.

La EDUSI está siendo útil en «la identificación de problemas y retos urbanos; la localización de activos, recursos y potencialidades; en el intento de realizar un análisis integrado del área urbana y metropolitana; en la delimitación de los ámbitos de actuación; en la utilización de principios horizontales y objetivos transversales; en la cultura de cooperación y colaboración que puede llegar a establecerse entre las diferentes áreas y servicios municipales y en el inicio metodológico de traslado de una estrategia a un presupuesto municipal» (Hernández al., 2021).

En cambio, no ha sido tan útil (salvo como aprendizaje) en la gestión de una “estrategia integrada de desarrollo urbano”, siendo más bien un conjunto de proyectos destinados a cumplir con el Plan de Implementación que la sustenta con fondos europeos más que una propuesta integrada en sí. Esta no diferenciación entre la Estrategia y los fondos para financiarla provoca también que muchos proyectos que se han realizado con otros fondos y por tanto quedan fuera del Plan de Implementación de la EDUSI, no reflejen ni en la justificación, ni en sus indicadores de productividad o los informes sobre el estado de la ejecución, el verdadero avance de la Estrategia.

A pesar de ello, el Ayuntamiento ha alineado con la EDUSI muchos otros proyectos más allá del Plan de Implementación, financiados por ellos mismos o en conjunto con otras administraciones o fondos europeos. Así han logrado financiar casi 97 millones de euros7 en proyectos que encajan con los retos y diagnóstico realizados por la EDUSI, aunque ésta sólo ha cubierto 18,75 millones. La mayoría de estos proyectos encajan en la estructura propuesta por la Estrategia, por lo que podrían intercambiarse con los incluidos en el Plan de Implementación, formando parte de una estructura coherente de gestión de fondos e implementación de proyectos.

7. Bibliografía

AA. VV. (2017): Diagnóstico y Estrategia Metropolitana del área urbana de A Coruña.http://www.amac.gal/descarga/1453644262146/20_Estrategia-AMC.pdf

Ayuntamiento de A Coruña (2017): EIDUSCoruña. Modelo de desarrollo urbano de A Coruña 2017-2023. https://www.coruna.gal/descarga/1453644418463/1_EidusCoruna.pdf

_____ (2019): Manual de procedimientos para las actuaciones cofinanciadas por el FEDER en España en el periodo de programación 2014-2020 programa operativo plurirregional de España (antes POCS). https://www.coruna.gal/descarga/1453644421650/20180226_ManualProcedimientos_EidusCoruna_CV.pdf

_____ (2020): Manual de comunicación e imagen de EIDUSCoruña. https://www.coruna.gal/descarga/1453644685297/1_ManualDeImagenYComunicacion.pdf

_____ (2021): Impacto de los Fondos EIE en la ciudad de A Coruña en los últimos 36 años. https://www.coruna.gal/descarga/1453762319985/FEIE-A-Coruna%2036-anos.pdf

Hernández Aja, A. & Álvarez del Valle, L. & Diez Bermejo, A. & Córdoba Hernández, R. & Fernández Ramírez, C. & Matesanz Parellada, Á. & Rodríguez Suárez, I. (2021): Informe sobre los planes y programas asociados a las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible (EDUSI) y su vinculación con la vulnerabilidad urbana en España en el marco de los nuevos retos urbanos . Madrid, España, MITMA & IJH (UPM). https://www.aue.gob.es/informes/informe-sobre-los-planes-y-programas-asociados-las-estrategias-de-desarrollo-urbano-sostenible-edusi-y-su-vinculacion-con-la-vulnerabilidad-urbana-en

Pazo, A. J. & Moragón, M. P. (2018): El despoblamiento en Galicia: la visualización de la “catástrofe”. Ager. Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural , 24, 123-154. https://doi.org/10.4422/ager.2018.02

8. Listado de Acrónimos/Siglas

DECA Documento que Establece las Condiciones de la Ayuda

EDUSI Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible Integrado

FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE Fondo Social Europeo

GAU Grupo de Acción Urbana

OT Objetivo Temático

TIC Tecnologías de Información y Comunicación