1. Introducción

Tradicionalmente, las intervenciones en áreas urbanas en declive han adquirido diversas acepciones. Dichas denominaciones son producto de un hecho de que el urbanismo ha ostentado un papel protagonista en el diseño e implementación de estas iniciativas. A menudo, las ciencias sociales y, en concreto, disciplinas como la sociología urbana o el análisis de políticas públicas las han aceptado e incorporado, acompañándolas de una reflexión limitada1 sobre lo que cada una de esas nuevas denominaciones implicaba respecto a las políticas públicas y, más aún, respecto a su efecto en la organización interna de las administraciones y las relaciones entre estas y los actores de la sociedad local.

Este artículo se destina a reflexionar sobre este asunto. Se realiza una revisión sobre los conceptos surgidos a lo largo de los años y su materialización en la composición y naturaleza de las políticas públicas: su contenido, los modelos de implementación asociados a ellas y los espacios para el establecimiento de coaliciones de gobernanza. Finaliza su reflexión en el concepto de desarrollo urbano sostenible integrado, aquel sobre el que se sustentan los modelos de intervención actuales y que se materializan, entre otros, en marcos de políticas públicas asociados a la Agenda 2030 (ODS11), y las Agendas Urbanas promovidas desde diferentes niveles de gobierno. Dichos marcos de políticas constituyen la hoja de ruta de las políticas orientadas de las ciudades del futuro, por lo que reflexionar sobre conceptos sobre los que se sustentan se considera pertinente. Tal como se verá a lo largo del artículo, conceptos como desarrollo urbano sostenible integrado, reflejan modificaciones sustanciales en la manera en que se conciben en la actualidad las políticas urbanas, lo que podríamos entender como un cambio de paradigma en las políticas urbanas para los próximos años. La Fig. 1 muestra las principales dimensiones de análisis abordadas en el artículo.

Para ello, el trabajo se estructura de la siguiente forma. La primera sección se destina a reflexionar sobre el concepto de regeneración urbana desde la perspectiva de las políticas públicas. Las siguientes secciones se destinan a profundizar en las diferentes acepciones que adquiere el concepto a lo largo del tiempo: por una parte, en relación con su contenido, a lo que se dedica la segunda sección y, por otra parte, en relación con los modelos de gobernanza asociados, a los que se dedica la tercera sección. El último apartado se destina a las conclusiones.

2. La regeneración urbana como objeto de análisis desde las políticas públicas

Desde los años setenta, la literatura viene recogiendo un gran número de estudios en relación con la intervención en zonas urbanas degradadas, tanto desde el ámbito público como desde el sector privado. Esta producción académica no es casualidad, sino más bien el reflejo de toda una serie de procesos acontecidos en ese mismo periodo en la intervención en la ciudad. Si bien la transformación del espacio urbano había constituido una de las áreas de actuación tradicionales dentro de las administraciones locales, pivotando desde su inicio sobre el sector de la intervención física (el urbanismo), con el paso de los años dichas intervenciones comienzan a acometerse desde otras áreas o sectores de actividad dentro de la administración o gobierno de la ciudad. Ello pone de manifiesto uno de los retos más importantes a los que se han enfrentado las ciudades, pues, aun atendiendo a un mismo objeto (áreas urbanas en declive), modifican la naturaleza de su acción, acometiendo asuntos no solamente relacionados con la transformación física de los espacios urbanos, sino también con la provisión de bienestar a la ciudadanía que habita en ellos (Huete, Merinero & Muñoz, 2015).

Es especialmente la regeneración urbana un espacio o área de política pública donde se muestran las transformaciones más importantes acometidas en los modelos de implementación de políticas públicas en las últimas décadas. Pues ello se produce no solamente respecto a su contenido, sino también a los modelos de gestión asociados a ellas y, de forma concreta, al desarrollo de alianzas entre los actores, constituyendo las políticas de regeneración urbana un ámbito de análisis privilegiado o “laboratorio perfecto” para el estudio de las coaliciones de gobernanza en el ámbito de la implementación de políticas públicas locales.

Este proceso, viene de la mano de la importancia que dichas políticas han adoptado a lo largo de los años en ámbitos geográficos como la Unión Europea (UE) y, en consecuencia, los modelos de intervención en áreas urbanas que desde este nivel de gobierno se han tratado de difundir entre los Estados miembros. En este sentido, existe un conjunto de estudios que analizan el proceso de europeización de las políticas urbanas2; entendiendo por ello el proceso por el que las ideas y prácticas europeas se transfieren a los centros de decisión y áreas de políticas públicas a nivel nacional (John, 2001).

Así, la presencia de las ciudades, como área de intervención prioritaria en el conjunto de la Unión, va adoptando una importancia creciente hasta el momento presente, en el que precisamente el desarrollo de áreas urbanas aglutina buena parte de las iniciativas orientadas al desarrollo territorial en el conjunto de las políticas europeas.

Son especialmente significativos los cambios introducidos durante el periodo de programación 2007-2013, con la incorporación de la perspectiva del llamado “enfoque de desarrollo urbano sostenible integrado”, dentro de los marcos estratégicos nacionales de referencia y los programas operativos regionales. En esta misma línea, en el periodo 2014-2020, se reconoce la importancia de las ciudades en la aplicación de la Estrategia Europa 2020. Esto es particularmente evidente en lo relativo al FEDER, donde los Estados miembros están obligados a destinar al menos el 5% de su asignación nacional del FEDER al apoyo de estrategias integradas de desarrollo sostenible en el medio urbano. De esta forma, los cambios introducidos en el anterior periodo de programación se perpetúan en el siguiente, con la implementación de las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible Integrado. Y posteriormente, desde su aprobación en el año 2018, con las actuaciones promovidas en el marco de las Agendas Urbanas, en los diferentes niveles de gobierno (ONU, EU, gobiernos nacionales, regionales y locales) que constituyen un verdadero espaldarazo no solamente al papel de las ciudades en las políticas de los países, sino también a la forma en que se conciben las actuaciones a acometer en el territorio urbano, tanto desde el punto de vista del contenido de las políticas como respecto a la forma en que los actores se organizan internamente para llevarlas a cabo (González Medina, 2013; Huete & Merinero, 2021; Merinero & Huete, 2020).

Como reflejo de este proceso, es destacable que buena parte de los trabajos destinados al estudio de programas de regeneración urbana hacen referencia a las transformaciones en los enfoques y metodologías utilizadas en los diferentes ámbitos territoriales en los que se implementan (Andersen, 2001), coincidiendo todos ellos en destacar algunos elementos que ponen de manifiesto la transformación experimentada en los modelos de intervención en la ciudad; a saber: su enfoque territorial, su modelo de intervención integral y las nuevas redes de gobernanza que se articulan en torno a su implementación.

Esta transformación en los modelos de políticas se materializa en las diferentes acepciones que las intervenciones en áreas urbanas en declive han adoptado a lo largo de los años. La siguiente sección se destina a ello, tratando de poner en relación cada una de las denominaciones adoptadas con los modelos de políticas públicas sobre los que se sustentan.

3. De la reconstrucción al modelo de desarrollo urbano sostenible integrado

Tal como se ha señalado anteriormente, las políticas de regeneración urbana han adoptado una importancia creciente a lo largo de los años. No solamente por constituir un área prioritaria de acción para los gobiernos locales, sino porque en el ámbito de las mismas se genera una estructura de oportunidades idónea para la conformación de alianzas o redes de gobernanza entre actores. Este proceso de transformación, acontecido desde la década de los setenta hasta la actualidad, se muestra como primera evidencia en la denominación que a lo largo de los años han ido adoptando estas políticas. De esta forma, podríamos referirnos, tal como hace Carmon (1999), a generaciones de políticas de regeneración, entendiendo por ello aquellas intervenciones desarrolladas en un periodo de tiempo determinado, con unos objetivos específicos y una serie de actores implicados en el diseño, financiación e implementación de la política.

Podría decirse que todas las generaciones a las que hace referencia Carmon pueden incluirse en la amplia denominación de intervención urbana, entendida esta como término general que designaría el conjunto de acciones físicas y espaciales, socioeconómicas o de gestión, independientes o coordinadas, realizadas en zonas urbanas y cuyo objetivo es la mejora de la habitabilidad, la actividad económica y la cohesión social (Moya & Diez, 2012). Sin embargo, las diversas denominaciones bajo las cuales se conocen este tipo de actuaciones reflejan cambios sustantivos, tanto en su contenido como en la forma en que se gestionan. Las siguientes páginas se destinan al análisis de este asunto.

3.1. La regeneración como un nuevo ámbito de políticas públicas

A lo largo de los años, la literatura ha asignado una gran diversidad de acepciones a las políticas públicas destinadas a la intervención en áreas urbanas en declive. Ello es un reflejo de cuestiones de mayor calado, que guardan relación con modificaciones sustantivas en dichas políticas, tanto en el contenido de las mismas, como en los modelos que subyacen a su diseño, gestión e implementación.

Tal como señalan Mustard & Ostendorf (2014), echando la vista atrás a la forma en que se han definido los diferentes tipos de problemas y la respuesta que se ha dado a ellos en términos de políticas públicas, se ponen de manifiesto una serie de dinámicas de carácter estructural. Así, podemos hablar de dos grandes tipos de enfoques: renovación y regeneración urbana de carácter físico, por una parte, y enfoques en los que el problema central son asuntos de carácter social, por otra.

En este sentido, podemos observar cómo a lo largo del tiempo la literatura recoge términos como renovación, rehabilitación o revitalización, asociados a intervenciones de carácter eminentemente físico, para comenzar a incorporar acepciones tales como regeneración social o regeneración urbana o, más recientemente, regeneración urbana integral, aludiendo a aquellas en las que se incorporan otras áreas de políticas públicas no relacionadas necesariamente con la intervención física en el territorio.

Respecto a esto, Mustard & Ostendorf (2014) señalan que hasta la Segunda Guerra Mundial las políticas de promoción de la gran ciudad constituyeron el área de acción básica de las políticas urbanas. En este sentido, las áreas centrales de las ciudades atrajeron el principal foco de atención, dada su necesidad de ser estimuladas económicamente, así como hacerlas accesibles a través de cualquier medio de transporte. De esta forma, se transforman los viejos vecindarios para dejar espacio a las empresas, bancos, tiendas e instituciones municipales. En definitiva, la política de vivienda se subordinó al objetivo de acomodar el espacio a la economía urbana.

Tras la Segunda Guerra Mundial, la política de vivienda incrementa su importancia, por ejemplo, en relación con la construcción de nuevas viviendas fuera del área central de la ciudad. En este contexto la creación de espacio para la actividad económica en el área central de las ciudades deja de ser una prioridad en favor de facilitar al acceso a la vivienda. En este periodo prima el concepto de reconstrucción e inicialmente renovación, que se mantendrá a lo largo del tiempo. La literatura al respecto define renovación como la ‘demolición’ de la edificación existente y su sustitución por edificación de nueva planta, y se argumenta sobre la base de una deficiente calidad de la edificación existente, incluso su ruina estructural o constructiva, y también a la necesidad, o conveniencia, del cambio de usos en pos de la mezcla de actividades y niveles económicos. Tal como señala Carmon (1999), se trata de la era bulldozer, en la que las condiciones de habitabilidad orientan las intervenciones en las áreas urbanas.

A partir de la década de los setenta, en las áreas occidental y norte de Europa se desarrolla un modelo de intervención urbana que en la literatura adopta términos como revitalización o rehabilitación (Jensen-Butler, Shachar & Van Weesep, 1997). En el momento en que este tipo de intervenciones se produce, la población de las ciudades ha dejado de expandirse y la necesidad de creación de viviendas, como equipamiento prioritario, ha desaparecido. De esta forma, este modelo de intervención urbana se utiliza para paliar los principales efectos negativos de las condiciones de vida de las zonas más obsoletas de la ciudad. Más allá de demoler vecindarios enteros, práctica común en las décadas anteriores para facilitar la reestructuración urbana, la estrategia de la rehabilitación y la revitalización se plantea como solución más adecuada. Este proceso se produce de forma más tardía en las ciudades del sur de Europa, las cuales aún se encuentran en un periodo de expansión y por ello en la necesidad de alojar a la creciente población de las ciudades.

Tal como señalan Jensen-Butler, Shachar & Van Weesep (1997), este modelo de intervención en áreas urbanas supuso también una serie de efectos de carácter negativo respecto a la economía y las posibilidades de acceso a diversos equipamientos de la ciudadanía. Si bien en los antiguos modelos de barrio los espacios de producción económica se mezclaban con áreas residenciales, esta reubicación forzosa de actividades económicas por una parte y espacios residenciales, por otra, supuso un incremento del coste de la vida, así como una pérdida de puestos de trabajo. Mientras que las pequeñas empresas se vieron expuestas a la competición en un sistema internacional, no pudiendo afrontar los nuevos costes ni la pérdida de clientes, otra buena parte de ellas se benefició de su nueva ubicación, moviéndose incluso más allá de los límites de la ciudad o del país. En consecuencia, este modelo de intervención urbana contribuyó a la profundización de la crisis económica de las ciudades.

A partir de la década de los ochenta, el modelo de intervención en áreas urbanas se transforma, produciéndose una tendencia hacia una visión más holística de la estrategia. Más allá de los problemas asociados a la vivienda y la promoción económica, se presta una creciente atención a asuntos relacionados con el empleo, la movilidad o el medio ambiente urbano. Ello es consecuencia de la forma en que se entienden los problemas urbanos, y, de forma espacial, aquellos relacionados con la pobreza y la exclusión social.

De esta forma, a partir de la década de los noventa, es comúnmente aceptado que la intervención tradicional, eminentemente física, orientada fundamentalmente a la promoción económica de las áreas urbanas, no es suficiente. En este momento, comienza a hacerse patente que las actuaciones a acometer tienen que enmarcarse en una estrategia de mayor calado, que ha de incluir aspectos como la salud, el cuidado de los menores, la seguridad, la educación o el medio ambiente. En definitiva, se pone de manifiesto la necesidad de una integración de las dimensiones económica, social y medioambiental, en un marco de carácter más amplio.

Bajo todas las nuevas acepciones que emanan de esta nueva filosofía (regeneración urbana o regeneración social) subyace un elemento común que, en definitiva, supone superar la tradicional hegemonía existente en relación con los objetivos de las iniciativas urbanas basadas en la estrategia “poner en el mercado” (Taylor, 2007), en favor de la estrategia “local y sociocultural” (Healey, 1997). Atendiendo al contenido de las políticas esta nueva concepción supondría superar intervenciones de carácter eminentemente físico, para acometer acciones en las que se incorporasen otros ámbitos de intervención, tales como el medio ambiente urbano, la cultura o la cohesión social.

A este respecto, Bonneville (2005) diferencia entre barrios “oportunidad” y barrios “sensibles”. En los primeros, las actuaciones en materia de regeneración urbana presentan una lógica de inserción de las zonas objeto de actuación en el mercado urbano. De acuerdo con ello, el éxito de la regeneración urbana se basará en la creación de valor. Por ello, las intervenciones no tendrán sentido si no es para darle al territorio objeto de actuación unos usos de carácter mercantil. A menudo, ello supone un cambio en las funciones y usos originales de las zonas objeto de regeneración, pues todas aquellas funciones y usos que no contribuyen a la creación de valor quedarían excluidos del territorio. Por el contrario, en los barrios “sensibles” las actuaciones son fundamentalmente de carácter social, se orientan a la intervención en zonas degradadas y tienen como propósito una recuperación de los usos y funciones que tradicionalmente tenían frente a una perspectiva más rupturista que caracteriza al modelo de los barrios “oportunidad”.

Sobre la base de estas cuestiones, comienza a acuñarse el término de regeneración urbana y regeneración urbana integral, a partir de la cual en los últimos años se han venido impulsando en un buen número de ciudades programas públicos de intervención en los barrios degradados social, económica y urbanísticamente. En este sentido, Castrillo & al. (2014) definen la regeneración urbana como aquella intervención que tiene un alcance que va más allá de la simple transformación espacial y remite a la reorganización de las relaciones sociales y de poder. Por su parte, Couch, Fraser & Percy (2003), señalan que la regeneración urbana está asociada al renacimiento de la actividad económica donde se había perdido, la restauración de la función social donde había disfunción, la inclusión social donde había exclusión y la restauración del medio ambiente. Junto a ello, en la literatura podemos encontrar otros conceptos como regeneración social, entendidas como acciones para la recuperación de la vida en comunidad mediante el refuerzo de las cualidades culturales, la cohesión social, el fomento de la autogestión, el empleo, la educación y la mejora de la seguridad.

En esta línea, los programas implementados introducen actuaciones de escala variable que se caracterizan porque dan respuesta a demandas diversas y cumplen varias funciones, aunque originariamente fueran monofuncionales. Así, existe un cierto consenso en relación con el concepto de regeneración urbana, que supone un enfoque integral sobre los problemas, potencialidades, estrategias y proyectos dentro de un ámbito social, medioambiental, cultural y económico (Lang, 2005; Roberts, 2000).

En consecuencia, el surgimiento de estos nuevos conceptos y sus definiciones, evidencian una nueva forma de abordar la intervención en el espacio urbano no se limita solamente a la transformación del espacio físico de la misma, sino que en ello se incluye lo que podríamos denominar, una dimensión social, económica y cultural (Bianchini & Parkinson, 1993; Roberts, 2000), así como un enfoque estratégico. Tal como señala Lang (2005) la regeneración urbana por tanto se mueve más allá del concepto de renovación (un proceso referido esencialmente a una dimensión física) y de la revitalización urbana (la cual no incorpora un método de aproximación).

En definitiva, tal como señala Furbey (1999), la regeneración urbana, impulsada en la década de los noventa, se caracteriza por tres dimensiones fundamentales: holística, inclusiva y con visión. En relación con el carácter holístico, el propósito era hacer la regeneración sostenible. Este término, que Healey (1997) denomina como elástico, se conforma a partir de tres elementos. En primer lugar, su horizonte temporal, que implica que la regeneración sea una política pública a largo plazo. En segundo lugar, el papel del espacio, pues se plantea desde un área territorial localizada, aunque orientada hacia la ciudad o la región en su conjunto. Finalmente, y como consecuencia de las anteriores, este modelo de regeneración promueve conexiones entre el bienestar físico y económico de las ciudades y el desarrollo social, comunitario e institucional.

En relación con la inclusión, existen desde el punto de vista de Furbey (1999), dos aspectos relacionados. En primer lugar, una inclusión en relación con los agentes implicados en la regeneración. Un carácter distintivo de la regeneración de los años noventa es la intensificación de relaciones de colaboración, coordinación y partenariado en las políticas urbanas (Stewart, 1994). En este proceso, los gobiernos locales se incorporan como facilitador de acuerdos entre el sector privado, la comunidad y el gobierno municipal. En segundo lugar, se destacan por la implicación de la comunidad local.

Finalmente, en relación con la visión, la regeneración urbana ha emergido en la era de los proyectos. En este contexto, la renovación física deja paso a un ámbito de regeneración entre actores a partir de un consenso y una visión compartida. De esta forma, los cambios económicos y físicos no son suficientes. La nueva política urbana debe incluir una transformación personal, cultural e institucional a medio y largo plazo.

Es a partir de primera década de los años 2000 cuando la conceptualización de estas actuaciones experimenta una evolución significativa. Promovido especialmente en el marco de la UE, se plantea la sustitución del término regeneración por el de desarrollo, apareciendo el concepto de desarrollo urbano sostenible integrado. Tal como señalan Antalovsky & al. (2005), el Parlamento europeo ha jugado un papel especialmente activo en la promoción de los asuntos urbanos en el contexto de la UE. Así, propone que el término “regeneración urbana” sea reemplazado por el de “desarrollo urbano sostenible”, pues mientras que el primero implica abordar asuntos de carácter social en áreas territoriales limitadas, el incorporar la noción de sostenibilidad supone una noción mucho más amplia: llevar a cabo actuaciones de naturaleza más diversa, así como permitir una mayor movilización de recursos en el futuro. Lo que implicaría no solamente la inclusión de un mayor número de asuntos o áreas de política pública en las actuaciones, sino también una mayor implicación de las autoridades locales en las actuaciones de la ciudad y en las estrategias de carácter nacional, así como en la generación de mecanismos de partenariado con un mayor número de actores3.

En definitiva, tal como se ha tratado de resumir en la Fig. 2, la denominación atribuida a las intervenciones en áreas urbanas en declive a lo largo del tiempo pone de manifiesto que dichas acepciones son resultado de modificaciones tanto en el contenido y naturaleza de las actuaciones, como los actores implicados y el ámbito territorial al que se orientan.

Ahora bien, esta nueva forma de abordar la intervención en las áreas urbanas ha de implicar modificaciones de mayor calado en la administración, pues los cambios en el contenido de las actuaciones que se implementan han de suponer además modificaciones en la organización interna de quienes tradicionalmente las han acometido. Dichos cambios atienden especialmente al establecimiento de relaciones de colaboración entre actores, cuestión que se aborda en la siguiente sección.

3.2. La regeneración como espacio de políticas para la gobernanza

Tal como se adelantaba en la sección anterior, la nueva forma de abordar los problemas de los barrios degradados o en crisis no sólo tiene que ver con el contenido de las actuaciones, sino también con la forma en que se gestionan.

En términos generales, desde la década los ochenta, la literatura al respecto señala que las formas tradicionales de gobierno local, con modelos de gestión jerárquicos y centralizados en ámbitos de decisión de carácter público, han sido reemplazados por modelos de gestión más horizontales y conformados por una multiplicidad de actores (Osborne & Glaeber, 1992). Así, una de las narrativas que más espacio han ganado en relación con las modificaciones en el ámbito de las políticas públicas se relaciona con la transición del gobierno local a la gobernanza local (Andrew & Goldsmith, 1998).

En el ámbito de las iniciativas urbanas, estas nuevas formas de gestión han modificado las relaciones de poder entre los actores públicos y privados, tradicionalmente al margen de este tipo de iniciativas (Hall, 2006). Dichos modelos se plasman en el establecimiento de redes de colaboración entre gobierno y otros actores públicos y de la sociedad civil para el desarrollo de estas iniciativas o, dicho de otra forma, el desarrollo de mecanismos de nueva gobernanza local. Así, igual que sucediera en relación con el contenido de las políticas de regeneración urbana ofrecidas en la sección anterior, los modelos de gestión han experimentado un proceso de evolución similar en el tiempo.

La primera generación de actuaciones, consignadas bajo términos como reconstrucción y renovación, se sustentaban sobre modelos de gestión protagonizados por la administración pública, o en todo caso, a partir de colaboración con actores asociados a la intervención física en el territorio. Dichos modelos de implementación estaban destinados fundamentalmente al desarrollo económico de las áreas urbanas. En este sentido, estos modelos responderían a las clásicas coaliciones de gobernanza, más conocidas en la literatura como alianzas progrowth (Pierre,1999; Logan & Molotch, 1987), o más concretamente, en el ámbito de análisis de las políticas de regeneración, a las que Davies (2002) denomina regímenes de gobernanza, considerando este ámbito de políticas como el marco ideal para la configuración de las tradicionales coaliciones destinadas a la promoción del crecimiento económico de las áreas de intervención.

Tal como señala Lang (2005), este tipo de coaliciones adoptaron una importancia creciente en buena parte de países del contexto europeo a partir de la década de los ochenta. En este periodo, las intervenciones en áreas urbanas en declive se desarrollaban a partir del compromiso de los actores económicos por mejorar el entorno urbano como elemento facilitador del funcionamiento de la economía urbana. De esta forma, las actuaciones se orientan explícitamente a la puesta en valor de las áreas urbanas. Se trata de la era del emprendimiento y la competitividad urbana desde el punto de vista económico (Harvey, 1989).

Por su parte, los segundos modelos de intervención urbana, conocidos bajo denominaciones como regeneración urbana y regeneración urbana integrada, se definen a partir de algunas dimensiones clave, entre las que se plantea la necesidad de implicar en dicha tarea nuevos modelos de gestión de las actuaciones, y en las que, entre otras cosas, se encuentra el establecimiento de alianzas con actores ajenos a la administración pública (Aparicio & di Nanni, 2011; Zamora & Merinero, 2012).

Estos modelos de gestión e implementación se sustentarían a partir de coaliciones de carácter más pluralista en las que, dada la naturaleza de las áreas de política pública implicadas, se establecerían redes de colaboración más diversas y densas y en las que el protagonismo de la administración como promotor de las iniciativas se compartiría con la presencia de otros actores; ya no solo de carácter económico, sino también de otros ámbitos como el cultural, social o medioambiental. Tal como señala Atkinson (1999a, 1999b), la década de los noventa supone la incorporación de las comunidades locales en el desarrollo de estrategias de regeneración urbana.

De esta forma, tal como señala Verhage (2005), con independencia de que el contenido de las políticas de regeneración urbana haya variado en el tiempo4, se ha dado una mayor implicación de diversos actores ajenos a la administración local, lo cual ha llevado al establecimiento de lo que podríamos denominar coaliciones de gobernanza, que determinan las funciones que desempeñan tanto los actores públicos como privados en el desarrollo de las iniciativas de regeneración urbana. Así, aunque las iniciativas de regeneración urbana provienen en su mayoría del sector público, no pueden lograrse sin la implicación de otros actores.

Por ello, la interdependencia de diferentes actores es una característica fundamental. En dichas interacciones, los actores utilizan diferentes formas de influencia para poder lograr sus objetivos. Así, tal como señala Verhage (2005), cada actor moviliza su poder con el objetivo de influir en el proceso en su propio beneficio. Por ello, en el caso de que los objetivos de los diferentes actores coincidan, se dará cooperación entre ellos. De esta forma, los trabajos de Bonneville (2005) o Brendan & Shine (2001) muestran que las iniciativas caracterizadas por una lógica de mercado implicarían la participación de inversores privados, con el apoyo de la administración pública. Por su parte, iniciativas destinadas a la regeneración social o, cuanto menos, a una mayor diversidad de acciones no necesariamente relacionadas con el desarrollo económico de las zonas objeto de actuación, contarían como actor protagonista con la administración pública, junto con una mayor diversidad de actores de la sociedad cívica local.

A este respecto, en la literatura han surgido en los últimos años algunos debates en relación con la idoneidad de estas alianzas. Tal como señalan Lowndes & Sullivan (2004), la relación entre el establecimiento de redes de gobernanza en el ámbito de las iniciativas de regeneración y la participación ciudadana no debe darse por sentado. Por el contrario, en la literatura pueden encontrarse dos enfoques contrapuestos.

Por una parte, el gobierno urbano está supuestamente evolucionando hacia formas más cooperativas de la formulación de políticas urbanas que refuercen el peso del sector privado en la toma de decisiones públicas. De esta forma, algunos autores han visto la gobernanza como una oportunidad para profundizar en la democracia precisamente porque promueven nuevas formas de participación de la comunidad en aspectos que directamente les afectan (Coaffe & Healey, 2003; Newman, 2005). De la misma forma, Healey (1997) identifica en la regeneración un nuevo reconocimiento a la diversidad social, ya que se produce la incorporación en el proceso de la política pública de los, hasta el momento, grupos excluidos.

En el lado contrario, otros autores han señalado la existencia de una retórica más que una realidad en relación con la participación y la inclusión de actores en las políticas de regeneración, señalado incluso los riesgos para la democracia de estas coaliciones. Al contrario de las versiones más optimistas de la transición hacia la gobernanza local (Stoker, 2004), el análisis crítico hace hincapié en que dicha transformación provoca un serio debilitamiento de la democracia urbana, lo que supone más elitización y menos rendición de cuentas sobre las decisiones adoptadas (Swyngedouw, 2005). Junto a ello, la política urbana se orienta cada vez más a la promoción del crecimiento económico local, un hecho que desvía la atención de los gobiernos locales de las dimensiones sociales y ambientales de la transformación urbana (Cochrane, 2007). En suma, tal como señala Stewart (1994), la práctica actual en la regeneración ha sido mucho más centralizada, fragmentada, competitiva y mucho más alineada con los intereses tradicionales de los grupos de poder económico.

En este sentido, Sorensen & Torfing (2005) señalan que en el debate sobre las coaliciones de gobernanza y su relación con la democracia se ha tendido a ignorar el hecho de que algunas de ellas son más democráticas que otras. En esta línea, estudios recientes han puesto de manifiesto la existencia de una relación dialéctica entre modos de gobernanza y resultados en términos de políticas de regeneración urbana, mostrando que aquellos casos caracterizados por una participación ciudadana intensiva tienden a mostrarse en modelos de regeneración urbana con una mayor orientación hacia una intervención social y desarrollo de la comunidad en detrimento de actuaciones más puramente orientadas al desarrollo económico del área objeto de actuación (Parés, Martí-Costa & Blanco, 2014).

En relación con este debate, Parés, Martí-Costa & Blanco (2014) muestran un continuo entre dos extremos en relación con modelos de gobernanza. En un extremo, la regeneración urbana se concebiría como un medio para el aburguesamiento de ciertas zonas de la ciudad, ofreciendo nuevas oportunidades especulativas para el sector privado y el desalojo de los segmentos más pobres de la población. Tal concepción de regeneración urbana se desarrollaría a través de redes de colaboración que se caracterizan por una fuerte presencia de los operadores privados y la falta de oportunidades para la participación ciudadana. En el otro extremo, la regeneración urbana como instrumento para promover la redistribución social urbana y la generalización del derecho a la ciudad. En ellas, las redes de gobierno a través de las cuales se desarrollan este tipo de estrategias de regeneración se caracterizarían por el liderazgo público y, en general, una mayor apertura a la participación ciudadana.

Ahora bien, con independencia de los debates expuestos sobre su mayor o menor contribución a la democracia, sobre lo que no hay duda es que las diferentes acepciones asociadas a la intervención en áreas urbanas tienen como correlato la modificación de la red de gobernanza que se genera en el marco de las actuaciones. Evolucionando, tal como se muestra en la Fig. 3, desde modelos de gobernanza menos plurales hacia otros donde se incorpora un mayor número de actores, de naturalezas diversas y con mayor implicación en el conjunto de la política.

4. Conclusión

Este trabajo se ha destinado a reflexionar sobre las diferentes acepciones que las intervenciones en áreas urbanas en declive han adoptado a lo largo del tiempo. Partiendo de conceptos como reconstrucción, hasta llegar al de desarrollo urbano sostenible integrado, se ha puesto de manifiesto que la evolución en la denominación que se asigna a dichas actuaciones estaría reflejando un conjunto de transformaciones significativas si se analizan desde la perspectiva de las políticas públicas. Dicho impacto se refleja no solamente en el contenido de las políticas (o dimensión sustantiva), sino también en relación con los procesos y los actores implicados en su implementación, su naturaleza y su función dentro de la red para el logro de los objetivos de la intervención (dimensión procedimental).

Esta evolución ha tratado de reflejarse, a modo de resumen, en la Fig. 4, donde se muestra que la denominación asignada a las intervenciones urbanas, reflejan modificaciones sustanciales en el contenido de las mismas. Desde aquellas iniciales en las que las intervenciones pivotaban fundamentalmente sobre la modificación del espacio físico urbano, bien para dar cabida a las oleadas de migrantes llegados a la ciudad, bien para incentivar el desarrollo económico de las áreas urbanas, hasta aquellas en las que tanto el diagnóstico de las zonas objeto de intervención como las soluciones propuestas para ellas atienden a diversas dimensiones, ligadas no solamente a aspectos físicos del territorio, sino también a su dimensión social, económica o medioambiental. En esta tarea, los actores con los que se establecen alianzas se han ido modificando y ampliando, creando coaliciones específicas en función de la naturaleza de la intervención. Ambas cuestiones, tal como se ha mostrado a lo largo de este trabajo, han tenido su atención y crítica en la literatura al respecto, poniendo en evidencia que este tipo de políticas constituyen un magnífico espacio de debate y “laboratorio” para el análisis de políticas públicas, y de forma especial para el estudio de las coaliciones de gobernanza en la ciudad.

Ello es así especialmente en este momento, donde el concepto de desarrollo urbano sostenible integrado se materializa en políticas urbanas de alcance global, como son los ODS (en concreto el 11) y las Agendas Urbanas. Todos constituyen instrumentos de política pública a partir de los cuales se abre un espacio privilegiado para el análisis de las políticas, tanto respecto a su contenido (eminentemente holístico), como a las redes de gobernanza que se generan en el marco de las mismas (enfoque centrado en los actores).

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