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1. Introducción

En Italia, así como en otros países europeos, desde finales del siglo pasado se promueven iniciativas legislativas en materia de enajenación de las propiedades militares declaradas innecesarias para los fines del Ministerio de Defensa (Bicc, 1997; Brandis & al., 2005; Bagaeen & Clark, 2016; Clark, Marks & Bernard, 2020). A partir de las propuestas de Ley de 1972 y 1989 y de la promulgación del primer programa de enajenación de 1997, las medidas adoptadas se han ido caracterizando por una producción normativa impulsiva, aunque inconsistente. Además, a lo largo del tiempo, las diferentes leyes establecen y modifican mecanismos burocráticos y urbanísticos de los procedimientos de venta y reutilización, así como sus objetivos monetarios, integrando a menudo las tareas de los actores responsables de su gestión.

A través del análisis de las disposiciones normativas emanadas por el Gobierno italiano, de los informes de la “IV Comisión Defensa” de 1999 (Commissione IV Difesa, 1999)1 y de la Corte dei Conti de 2003 y 2017 2, y de específicos trabajos de campo y de archivo en seis municipios de la Región de Véneto, se van a poner en relieve las características del largo período dedicado a la enajenación del patrimonio inmobiliario del Ministerio de Defensa 3. Basándose en un análisis pormenorizado sobre la normativa (sección 2), se ponen en evidencia las vicisitudes de los casos de estudio (sección 3) con la finalidad de demostrar los aspectos más destacados del proceso de enajenación y reutilización de las propiedades militares en Italia.

2. El programa de enajenación de los bienes inmuebles del Ministerio de Defensa

2.1 Las propuestas de Leyes de 1972 y 1989 y la investigación de la “Comisión Cassese” de 1986

En Italia hay dos acontecimientos a partir de los cuales empieza el lento proceso de enajenación de las propiedades militares: los proyectos de Ley n.º. 148 de 6 de julio de 1972 y n. 1740 de 4 de mayo de 1989 que, sin embargo, no se convierten en Leyes.

La primera propuesta de Ley se promueve en 1972, bajo el título “Enajenación de propiedades militares y asignación de fondos para el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas” (Senato della Repubblica, 1972) y prevé el posible abandono y subasta de 351 propiedades (221 del Ejército de Tierra, 85 de la Armada y 45 del Ejército del Aire) debido al estado vetusto de esos bienes, que ya en aquel entonces se clasifican como innecesarios o inadecuados.

Fig. 1/ Elaboración de los datos de la Comisión Cassese sobre la consistencia del patrimonio del Ministerio de Defensa 5

Fuente: Reelaboración propia a partir de Carrer (1988: 8-9).

Más de una década después, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 15 de octubre de 1985 instituye la “Comisión de Investigación sobre el Patrimonio Inmobiliario Público”, la llamada “Comisión Cassese” con la tarea de llevar a cabo una encuesta sobre los bienes inmuebles públicos (Cassese, 1986). Dos años de trabajo llevan al primer censo, aunque aproximativo, del patrimonio inmobiliario público italiano (Carrer, 1988) 4. La Comisión Cassese publica algunos datos sobre el patrimonio perteneciente al Ministerio de la Defensa, es decir, la suma de las superficies en metros cuadrados y su valor monetario, distinguiendo el patrimonio poseído entre edificaciones y terrenos (Fig. 1). Aun así, estos datos resultan inadecuados para entender la verdadera consistencia de las propiedades militares en Italia.

La segunda propuesta de Ley se introduce en el mayo de 1989, titulándose “Modernización y redistribución territorial de cuarteles e infraestructuras militares a través de un plan extraordinario de financiación decenal y subastas de inmuebles que ya son innecesarios para la Defensa”. Éste resulta ser un texto más complejo con respeto al precedente, además de haberse planteado a través de un intenso debate (AA.VV., 1979; Chiappetti, 1980; AA.VV., 1981; AA.VV, 1986, AA.VV, 1989). En la introducción a la propuesta (Senato della Repubblica, 1989: 1-2) se afirma que, en base al nuevo papel de las Fuerzas Armadas en la sociedad civil en relación con el nuevo contexto geopolítico hacía el 2000, cabe reconsiderar la estructura del servicio militar y su distribución en el territorio nacional a través de un plan de modernización y redistribución de los asentamientos militares. Si por un lado se prioriza el reequilibrio de la distribución de las Fuerzas Armadas en el territorio, por el otro lado se considera igualmente importante el objetivo de liberar de la presencia militar los centros históricos de las ciudades capitales italianas y sus perímetros. Es decir, se trata de restituir suelos a las ciudades para fomentar nuevos equipamientos y obras para los ciudadanos, operaciones claramente obstaculizadas o impedidas por las limitaciones impuestas por los asentamientos militares.

Estos temas empiezan a tener una gran relevancia cultural y socioeconómica en la década de 1980, en cuanto la restitución de las áreas militares está vinculada al futuro de la programación y planificación urbana y territorial, que también puede incidir en la mejora de la calidad de vidas de millones de ciudadanos. De todos modos, en esta propuesta de Ley (Senato della Repubblica, 1989: 2) se pone en relieve un potencial riesgo que puede afectar al proceso de restitución de las propiedades militares a los territorios de pertinencia, es decir, la falta de una disciplina general para regular simultáneamente la reutilización de áreas y asentamientos productivos obsoletos distribuidos dentro de las ciudades (sean almacenes, colegios, ferrovías, industrias, militares, etc.) (Secchi & al., 1984; Oliva, 1988). De hecho, en este texto, se pone en relieve una conciencia general de que la gestión y el control de los grandes procesos inmobiliarios en áreas urbanas y metropolitanas están regulados a través de la desregulación y que cabe poner freno a la expansión “extensiva” que caracteriza el proceso de transformación del territorio italiano de finales de 1980 (Campos Venuti & Oliva, 1993; Della Seta & Salzano, 1993). Y este es un riesgo que puede ocurrir también con las grandes propiedades militares, que a lo largo del siglo XX se han ido paulatinamente configurando como “lugares estratégicos” para la posible realización de nuevos proyectos urbanos.

La propuesta de Ley de 1989 promueve el abandono y enajenación de más de mil infraestructuras de las Fuerzas Armadas, por un total de unas 35.000 hectáreas6, para incentivar su reconversión a uso civil (público o privado) según las previsiones de los instrumentos de planificación urbana de acuerdo con las Regiones, provincias y autoridades locales (artículo 1). Se trata de un programa decenal para el abandono, la permuta y la enajenación de los inmuebles al cual debe corresponder la modernización, relocalización y construcción de nuevos cuarteles (artículo 2). En particular, se prevé la publicación de un listado de propiedades “enajenables” y su comunicación a los municipios, provincias y regiones afectadas. Si estas administraciones territoriales tienen la intención de negociar el nuevo uso público de cada inmueble, tienen un período específico de 90 días dentro del cual enviar sus peticiones para la adquisición (artículo 7) o la permuta (artículo 8). El mismo artículo 8 ordena la concesión de préstamos por parte del banco Cassa depositi e prestiti para financiar los convenios entre los entes, por un total de hasta 1.500 mil millones de liras, correspondientes a 1.545.497.270 euros. Si los entes territoriales no tienen interés en negociar la reutilización de las propiedades inscritas en el plan, se prevé la puesta en el mercado de los inmuebles a actores privados a través de subasta (artículo 9). En cualquier caso, antes de la venta, se debe estipular un acuerdo entre el Ministerio de Defensa y los organismos públicos territoriales afectados por el abandono militar, cuya finalidad es la de determinar el nuevo uso de la propiedad, que sea conveniente para la Defensa, y al mismo tiempo coherente con las necesidades socio-económicas y urbanas del contexto de ubicación. Y, finalmente, los artículos 15 y 16 organizan la dotación financiera del programa entre 1989 y 1998 (Fig. 2), para un desembolso total de 2.500 mil millones de liras (2.575.828.784,21 euros).

2.2 Las Leyes de la década de 1990

La década de 1990 representa un momento clave en el proceso de aceleración de los procesos de privatización de los servicios públicos y la enajenación del patrimonio inmobiliario público del Estado italiano (Quarta, 2016: 617). En 1990 el documento de programación económica y financiera para el trienio 1991-1993 establece que el reequilibrio total de las cuentas públicas requiere una adaptación a las medidas ya adoptadas en otros países europeos, destinadas a acercar la presión fiscal al nivel de estos (Ministero dell’Economia e delle Finanze, 1990). Por eso, una de las medidas a adoptar para la consolidación de las finanzas públicas es la enajenación de parte de la inmensa propiedad estatal y una profunda revisión de los procedimientos de gestión del patrimonio activo.

Aun así, no es hasta la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 (Parlamento italiano, 1996) que se inicia “oficialmente” la temporada de la enajenación del patrimonio inmobiliario de la Defensa. A partir de entonces, se fija una importante atención en los cuarteles y, en general, en las instalaciones militares construidas durante las décadas de desarrollo urbano de las ciudades de los siglos XIX y XX, consideradas potencialmente de alto valor económico.

Fig. 2/ Dotación financiera del programa de enajenación de 1989

Fuente: Reelaboración propia a partir de Senato della Repubblica (1989: 12).

El enfoque de la Ley nº. 662/1996 no pone en primer lugar la necesidad de enajenar las propiedades militares para reducir la deuda pública, sino de proveer recursos financieros para el proceso de modernización, profesionalización, racionalización y reestructuración del Ministerio de Defensa. Esta normativa encomienda un papel decisivo fundamental sobre la futura utilización del patrimonio militar para abandonar a los actores territoriales (a nivel regional, provincial y local), los cuales, de manera conjunta con las administraciones estatales involucradas, deben propulsar las operaciones de cambio de uso de las grandes propiedades militares, una fase a la cual debería seguir una potencial subasta. Este planteamiento de la cuestión, evidenciado por la Corte dei Conti (2017: 18), impone nuevas responsabilidades a los actores públicos implicados sobre una pluralidad de intereses en relación con la mejor utilización de los bienes, teniendo en cuenta sus características, el contexto de su ubicación y los intereses públicos, privados, sociales y económicos involucrados. Esto requiere decisiones transparentes y participativas para no generar conflictos que ocurren en torno a los procesos de enajenación y de transformación urbana. En ausencia de tales condiciones, la gran parte de los proyectos permanecerán sin actuación, alcanzando objetivos insatisfactorios con respecto a las expectativas.

El artículo 3, párrafo 112 de la Ley nº. 662/1996 prevé la puesta en marcha de un programa de enajenación de bienes inmuebles para reorganizar y financiar la gestión del patrimonio inmobiliario de las Fuerzas Armadas a través de la identificación de las propiedades enajenables por Decreto del Presidente del Consejo de Ministros (DPCM) en base a la propuesta del Ministro de Defensa. En cuanto a los procedimientos, el mismo artículo 3 de la Ley nº. 622/1996 establece lo siguiente:

la gestión de los bienes militares (que incluye acciones como la enajenación, la permuta y la “valorización”7) se puede llevar a cabo a través de la asignación a empresas con accionariado mayoritariamente público en el sector inmobiliario, simplificando los procedimientos que se remontan a la Ley nº. 783/1908 y en su reglamento de aplicación nº. 454/1909 (y modificaciones posteriores);
llevar a cabo los “acuerdos de programa” para la valorización o la permuta de las propiedades militares según las disposiciones del artículo 27 de la Ley nº. 142/1990 (párrafo 112, letra b)8.

Además, el artículo 3, párrafo 113, de la Ley nº. 662/1996 otorga a las autoridades territoriales locales la posibilidad de ejercer el llamado “derecho de prioridad” en el caso de que estén interesadas a adquirir las propiedades militares. El párrafo 114 del mismo artículo estipula finalmente que los inmuebles militares ubicados en regiones con estatus especial9 tienen un procedimiento distinto (Fig. 3).

Fig. 3/ Ejemplo de cuartel abandonado en la Región con estatus especial Friul-Venecia Julia. El cuartel Sbaiz de Visco, provincia de Udine.

Fuente: Fotografía de Federico Camerin (2021)

La disciplina planteada en 1996 permanece unificada y coherente hasta 2003, siguiendo conceptualmente el esquema “cambio de destinación de uso-enajenación-venta” de los bienes militares (a través de la asignación de esta tarea a empresas con accionariado mayoritariamente público). Este marco normativo se compone por cuatro leyes: primero, el artículo 3, párrafos 112 y 113 de la Ley nº. 662/1996; segundo, los artículos 32 y 44 de la Ley nº. 448/1998; tercero, el artículo 4, párrafo 11 de la Ley nº. 448/1999; y, finalmente, el artículo 43, párrafos 7, 8, 9 y 10 de la Ley 388/2000:

el artículo 32 de la Ley nº. 448/1998 establece que los inmuebles de la Defensa deben ser sometidos a la disciplina de los bienes del Dominio del Estado que presentan un interés histórico-artístico para garantizar una propiedad pública (en general en manos de los Ayuntamientos) y un uso público en consonancia con el valor cultural del inmueble. El artículo 44 disciplina la continuación del programa de enajenación en conformidad con las disposiciones del artículo 3, párrafo 112, de la Ley 662/1996, introduciendo algunos cambios respecto al procedimiento de enajenación y redistribución de los recursos derivados de la enajenación. El párrafo 3 del artículo 44 otorga el derecho de prioridad10 a los Ayuntamientos, Regiones y Provincias en cuyo territorio se encuentran los bienes militares. En seguida, el párrafo 4 define la asignación de los ingresos resultantes de las enajenaciones (por un total de 1.400 mil millones de liras11, hoy día unos 986.949.134,16 de euros) para poner en marcha la profesionalización de las Fuerzas Armadas (Commissione IV Difesa, 1997);
la Ley nº. 448/1999 modifica e integra al artículo 44, apartado 3 de la Ley nº. 448/1998 en cuanto se establece que el arco temporal concedido a los entes territoriales para ejercer el derecho de prioridad se acorta de 3 meses a 45 días desde su notificación. Los entes territoriales, en el momento de la adquisición de los bienes de la Defensa, deben garantizar la destinación de uso público para al menos 30 años;
el artículo 43, párrafos 7-11, 14, 16 y 17, de la Ley nº. 388 de 23 de diciembre de 2000 contiene disposiciones sobre la enajenación de las propiedades de la Defensa. En particular, el párrafo 8 inserta el párrafo 1-bis en el artículo 44 de la Ley nº. 448 de 1998, estableciendo la introducción de un nuevo procedimiento para la identificación de los activos enajenables, que puede utilizarse como alternativa a reglas generales descritas en las dos Leyes antecedentes. De hecho, se establece que la enajenación (y la estimación del valor monetario) se puede realizar a través de un organismo llamado conferenza dei servizi (conferencias de servicios)12 compuesto por los representantes del Ministerio de Defensa y de las administraciones públicas e territoriales interesadas. En una óptica de simplificación de los procedimientos, el párrafo 9 establece que el Ministerio de Defensa puede enajenar activos que estén incluidos o no en el procedimiento de la Ley nº. 662/1996 a través de una negociación con operadores privados solamente en el caso en que el valor sea inferior a 200.000 euros. Finalmente, el párrafo 14 prevé el derecho del Ministerio de Defensa a contratar una empresa de participación estatal para realizar las actividades de enajenación.

2.3 La actuación de las previsiones legislativas

El DPCM de 11 de agosto de 1997 actúa las previsiones de la Ley nº. 662/1996 (Ministero della Difesa, 1999). Este decreto contiene una lista de 302 inmuebles, definidos “potencialmente enajenables”, por un valor presunto de un billón de liras (aproximadamente 720 millones de euros), distribuidos en todo el territorio nacional (excluidas las Regiones con estatus especial). Resulta que, de los 302 bienes, 238 ya no se utilizan en aquella época y, por lo tanto, se consideran inmediatamente enajenables, mientras que los otros 64 inmuebles se caracterizan por dos situaciones. Primero, algunos ya resultan incluidos en anteriores negociaciones con las administraciones locales. Segundo, otras áreas militares se siguen utilizando por parte de las Fuerzas Armadas aunque clasificándose como instalaciones “innecesarias”. En este contexto hay que subrayar la eventual presencia de edificios que puede que presenten vínculos culturales dentro de los recintos militares, así que para esta casuística se debe incluir el Ministerio de los Bienes y Actividades Culturales. La participación de este organismo estatal tiene lugar a través de un informe enviado al Ministerio de Defensa con un listado de bienes con algún nivel de protección13. De los 302 bienes inmuebles de la lista del Ministerio de Defensa, se reconoce un nivel de protección a 106 de ellos, en conformidad con la Ley nº. 1089 de 1939. Por lo tanto, antes de ser declarados enajenables, se debe realizar un procedimiento especial para la autorización a la enajenación. De los 106 inmuebles, 34 resultan formalmente protegidos y 72 evaluados de interés histórico-artístico. De todas formas, los restantes 196 no tienen ningún tipo de valor histórico-artístico y resultan inmediatamente enajenables.

Tras una evaluación actualizada de las necesidades estructurales y de infraestructura de las Fuerzas Armadas en base al informe del Ministerio de los Bienes y Actividades Culturales, se necesitan adoptar dos decretos más:

el DPCM de 12 de septiembre de 2000 (Presidente del Consiglio dei Ministri, 2000) añade a la lista de 1997 otros 20 inmuebles, 11 para la permuta y 9 para la venta;
el DPCM de 12 de enero de 2002 (Presidente del Consiglio dei Ministri, 2002) excluye del programa de enajenación 10 propiedades (Fig. 4), modificándose además el nombre de cuatro propiedades incluidas en el programa.

Otra cuestión más, en relación a las previsiones del artículo 3 de la Ley nº. 622/1996, se refiere a la “empresa con capital predominantemente público, con una cualificación profesional particular y experiencia comercial en el sector inmobiliario, a la cual corresponde la tarea de administrar el programa de enajenación de bienes inmuebles de la Defensa” (Corte dei Conti, 2003: 17). El 23 de enero de 1998 tiene lugar la licitación para la selección de la empresa, resultando ganadora la sociedad “CONSAP - Distribuidora de Servicios Públicos de Seguros – SpA”. El acuerdo entre el Ministerio de Defensa y la CONSAP n. 1197 de 6 de marzo de 1998 se prorroga, con modificaciones y adiciones, hasta el 2 de marzo de 2002, incluso con ulterior prorroga hasta el 31 de diciembre de 200314.

Fig. 4/ El antiguo hospital militar de Piacenza, uno de los 10 sitios militares excluido del programa de enajenación de 1997 por parte del DPCM de 12 de enero de 2002.

Fuente: Fotografía de Federico Camerin (2017)

2.4 Los problemas para la actuación del programa de enajenación

El objetivo principal de la fase normativa 1997-2003 es predominantemente financiero. A lo largo de este período se afirman varias veces que la intención del programa de enajenación es encontrar recursos financieros para 1.400 mil millones de liras debido a los recortes aplicados al presupuesto de la Defensa a partir de 1989 para poner en marcha un nuevo modelo de defensa15. Según los debates en sede parlamentaria (Commissione IV Difesa, 1999: 26, 31, 82 y 84), la previsión de ingresar esta cifra parece demasiado optimista, debido a la dificultad de interacción entre los niveles estatales (Ministerios de Defensa, de las Finanzas, de Hacienda, del Interior, de Bienes y Actividades Culturales) y entre el nivel estatal y territorial (Regiones, Provincias, Ayuntamientos), además de encontrarse en una situación difícil por la recesión del mercado inmobiliario italiano de la década de 1990 (Baldinelli, Gangeri & Leandri, 1998). Éste es el contexto en que se desarrolla el programa, influyendo definitivamente en las decisiones sobre el futuro de partes importantes del territorio italiano. Incluso en este escenario se establecen los precios de venta de los activos militares, cuya evaluación se remite prevalentemente a la lógica del mercado inmobiliario, que pueden subir debido a la concurrencia, o bajar si los compradores no están dispuestos a pagar la cuota prefijada (Commissione IV Difesa, 1999: 29). En la actuación del programa surgen dos tipos de conflictos, que llevan irremediablemente al retraso de la puesta en marcha de las operaciones para la venta de las propiedades militares. Primero, la relación entre los niveles estatales y niveles estatales-locales en la gestión de los procesos y, segundo, el interés histórico-artístico de los inmuebles.

2.4.1 Conflictos entre administraciones y entre Leyes

Por lo que respecta a las relaciones del Ministerio de Defensa con las entidades locales, frente a las previsiones normativas de la Ley de Finanzas de 1996, el año siguiente se aprueba una Ley que complica la cuestión de la asignación de las instalaciones militares a las administraciones locales. Se trata del artículo 17, apartado 65, de la Ley nº. 127/199716 sobre la transferencia a título gratuito a las autoridades locales de edificios militares que han estado sin efectivo uso durante al menos diez años. Si bien se prevé que a este procedimiento se excluyan los bienes ya insertados en el programa de la Ley nº. 622/1996, algunas entidades locales consideran legítimo adquirir las propiedades militares que se localizan en sus territorios de forma gratuita o, al menos, a un precio muy reducido. Este potencial superposición normativa lleva a un intercambio de correspondencia entre la sociedad CONSAP y las administraciones locales, requiriendo incluso la participación del Ministerio de Defensa e del Colegio de Abogados del Estado.

Otro elemento de inercia remite a una cuestión previa a la introducción de la Ley de Finanzas de 1997: se trata de la concesión en uso de varias propiedades, no siempre mediante actos formales, a las administraciones locales, que hasta 1997 han llevado a cabo acciones de mantenimiento o mejora sobre las instalaciones militares. En estos casos, las administraciones concesionarias consideran tener derecho a comprar el inmueble a precio reducido según los gastos incurridos. Frente a esta situación, los municipios a menudo operan el cambio de destinación de uso de las propiedades militares en los instrumentos urbanísticos (asignándole un uso público, en la forma de equipamientos y espacios verdes17), disminuyendo el valor económico y las posibles ganancias esperadas por el programa de enajenación.

La introducción del “derecho de prioridad” a las administraciones locales por parte de la Ley nº. 448/1998 para simplificar la gestión administrativa de la enajenación, reducir el número de inmuebles para subastar y el tiempo para firmar el contrato de asignación a las entidades locales implica que las autoridades locales actúen de dos diferentes formas. Primero, puede que se desinteresen de este derecho, limitándose a señalar un interés general en la adquisición, solicitar aclaraciones, proponer reuniones para acordar modalidades particulares o incluso para tratar el precio de venta. Segundo, los ayuntamientos ejercen el derecho de prioridad, aunque señalando que están todavía pendientes de la asignación de financiación pública, sea a través de la concesión de préstamos, sea de contribuciones estatales o regionales. Ambos casos contribuyen a determinar un estado de incertidumbre con respecto a la definición del proceso para aplicar el derecho de prioridad, además de implicar un considerable alargamiento de los tiempos de actuación de la asignación de las instalaciones militares a las autoridades locales. Otros problemas surgen cuando una administración estatal se interesa por el patrimonio militar. Es el caso del Ministerio del Interior que se encuentra en una situación similar de recorte a su posibilidad de gasto para renovar y adquirir inmuebles. Primero, el mismo departamento debería esperar las decisiones de las administraciones locales sobre el futuro de los patrimonios militares y, segundo, pagar una suma de dinero para apropiarse de inmuebles ya de propiedad estatal aptos satisfacer las exigencias del Departamento de Bomberos, fase a la cual debe seguir las obras de reconversión a expensas del mismo organismo estatal18.

La posibilidad de convocar conferencias de servicios para establecer el precio de venta de las propiedades del Ministerio de Defensa a cuya adquisición estén interesadas las administraciones públicas (Ley de Finanzas de 2001) crea dos problemas que alargan los tiempos de enajenación. Primero, las administraciones locales, aunque interesadas en la compra, en lugar de ejercer el derecho de prioridad al precio establecido antes de 2001, en seguida proponen reunir una conferencia de servicios para tratar el precio. Segundo, a pesar de haber ejercido su derecho de prioridad antes de 2001, una vez aprobada la Ley de Finanzas de 2001, los entes locales solicitan la rediscusión de los términos de la venta a través de la conferencia de servicios, a pesar de los compromisos anteriormente establecidos. A los Ayuntamientos que solicitan la aplicación de la conferencia de servicios, no obstante ya haber ejercido el derecho de prioridad, se les aclara que las disposiciones de la Ley de Finanzas de 2001 no se aplican a los bienes incluidos en los DPCM ya emitidos, para los cuales ya están definidos los procedimientos preparatorios para la venta. Estas vicisitudes, en suma, contribuyen a extender los tiempos para la venta y la sucesiva reconversión.

2.4.2 El interés histórico-artístico de los inmuebles militares

La libre venta de los inmuebles insertados en el programa de enajenación no puede ser llevada a cabo si presentan vínculos culturales de conformidad con la Ley nº. 1089/193919. El artículo 24 de esta Ley también establece expresamente que el Ministro de Bienes y Actividades Culturales puede autorizar la enajenación de un inmueble siempre que no comprometa su preservación arquitectónica y carácter público. La Ley nº. 662/1996, artículo 3, párrafo 112, letra a), establece que la enajenación de bienes se puede realizar llevando a cabo una excepción normativa con respecto a la Ley nº. 783/1908 (Normativa nazionale, 1908), al reglamento emitido con Real Decreto n. 454/1909 (Normativa nazionale, 1909)20 y al artículo 23 de la Ley nº. 1089/1939. Sin embargo, el 1 de abril de 1999, el Ministro de Bienes y Actividades Culturales bloquea la venta de muchas de las propiedades incluidas en el DPCM de 11 de agosto de 1997, reconociendo a éstas un interés histórico y artístico. Asimismo, solamente el 19 de mayo de 1999 dicho Ministerio envía oficialmente a los militares de la lista de edificios sujetos a restricciones (Commissione IV Difesa, 1999: 27, 116-128)21. El Ministerio de Bienes Culturales vincula, en base a la Ley 1089/39, 104 propiedades, por un valor total de alrededor de 450 mil millones de liras (acerca de 312 millones de euro), por lo que su venta está sujeta a la autorización del Ministerio. Éste último, en lugar de emitir un Reglamento específico antes de diciembre de 1999, lo aprueba solamente a través del Decreto del Presidente de la República Italiana n. 283 de 12 de septiembre de 2000 (Presidente della Repubblica, 2000). Como señalado por la Corte dei Conti (2003: 27)22, la emisión tardía del Reglamento determina un estado de incertidumbre que se difunde cada vez más. Substancialmente eso lleva a la suspensión de la fase de venta hasta que no se introduzcan elementos más confiables sobre los procedimientos. Este retraso lleva también a una serie de elementos negativos en las diversas etapas de la venta:

solicitudes urgentes y reiteradas de compradores que ya tienen firmado el contrato preliminar de venta a la espera del documento definitivo para proceder a la adquisición de la propiedad;
la firma de los contratos preliminares está pendiente de la petición por parte de los eventuales compradores, incluso los entes locales, de saber cuándo, y a qué condiciones, el Ministro de Bienes y Actividades Culturales proporcionaría la autorización requerida para los bienes protegidos.

Frente a la aprobación del Reglamento en septiembre de 2000, comienzan, finalmente, los procedimientos para obtener las autorizaciones de venta. Sin embargo, el mismo informe de la Corte dei Conti (2003: 27) nota otros elementos negativos. Primero, las 104 propiedades protegidas parecen no tener todas las características aptas para ser preservadas23. Segundo, el procedimiento para obtener la autorización a la venta parece ser muy complicado, incluso los tiempos requeridos para la concesión de la autorización parecen ser muy extensos. Tercero, algunas entidades locales, después de declarar su interés a la compra, luego no confirman su solicitud debido a las restricciones establecidas para llevar a cabo las operaciones de reconversión de los bienes protegidos. Una posible solución para equilibrar los intereses públicos en juego (enajenación, conservación y transformación urbana y territorial) puede ser la concesión de los derechos de uso a una colaboración público-privada (Corte dei Conti, 2003: 29).

2.4.3 Cuestiones abiertas e irresueltas en la gestión del programa de enajenación

Todas estas cuestiones afectan significativamente a la actuación del programa, retrasando la firma de los contratos preliminares y definitivos de venta: el tiempo promedio necesario para firmar un contrato definitivo de compraventa es de 26 meses (Corte dei Conti, 2003: 40)24. Este retraso, además de posponer el logro de ingresos al presupuesto del Ministerio de Defensa, también implica ulteriores cargos por la Administración militar para el mantenimiento y vigilancia de los edificios hasta su entrega a los compradores. La entrega de los activos enajenados, sin embargo, solo puede tener lugar después de que el Tribunal registre los decretos que aprueban la relativa venta y permuta. Para evitar la ocurrencia de las vicisitudes de gestión antes mencionadas, la Corte dei Conti (2003: 40) subraya la necesidad de un esfuerzo de todas las Administraciones involucradas para que se abrevien los tiempos de la fase de subscripción de los contratos.

En el programa de enajenación de 1997 se observa esencialmente una escasa “responsabilización” por parte de los entes estatales y locales en conciliar los distintos intereses en juego y una insuficiente participación activa de Ayuntamientos, Provincias y Regiones en dicho programa. No cabe duda que en este contexto hay una carencia de visión, consenso y colaboración político interinstitucional a nivel territorial25 sobre la modalidad de gestión de los procesos de venta y reutilización en conexión con los escenarios de desarrollo urbano y territorial para aprobar/modificar los instrumentos de planificación urbana a través de los acuerdos de programa26. Específicamente, por lo que merece a los entes locales, una participación eficaz al programa debería implicar la toma de conciencia sobre las reales necesidades del territorio y, como consecuencia, la definición clara de las nuevas destinaciones de uso de los patrimonios de la Defensa. No obstante, el objetivo prioritario de la normativa es financiar la modernización del Ministerio de Defensa (desplazando, en segundo lugar, las problemáticas de carácter urbanístico y territorial), la cifra a recaudar, 1.400 mil millones de liras27, es una cantidad definitivamente distorsionada con respeto al valor monetario de los bienes militares y a aquello que adquiriría una vez explotado en el mercado inmobiliario28. Además, los entes territoriales rechazan el pago de un precio comercial, derivado de una estimación de mercado libre y competitivo, de bienes públicos que deberían ser reutilizados para enfrentarse a las necesidades de una comunidad (Stanghellini, 2003). Esta inercia se intenta resolver a través del reconocimiento a las autoridades locales del derecho de prioridad y de una cuota no superior al 20 por ciento del valor de propiedad debido a los resultados de la operación de valoración. Otro elemento negativo es el cumplimento de los plazos de los procedimientos administrativos, como aquello relativo a la inscripción de las superficies militares en el catastro inmobiliario por parte de la misma Administración estatal29.

Resalta que el mismo Ministerio de Defensa considera su implicación en el programa de enajenación como una actividad institucional nueva y laboriosa y tal vez inadecuada a su labor. Es decir, este Ministerio posee una capacidad inadecuada para gestionar este programa, así que su implementación ha podido valerse, en primer lugar, de nuevas estructuras creadas dentro del Ministerio de Defensa30 (Commissione IV Difesa, 1999: 6) y, en segundo lugar, de expertos externos (la CONSAP).

Una cuestión abierta en la gestión de los activos de la Defensa, y del sector público en general, es la propiedad de los bienes, por lo cual a menudo la sede de los organismos estatales está en inmuebles que no son de su propiedad, pagando un alquiler a otros actores públicos o privados. Generalmente, no se actúa el principio según el cual “cada institución debería asentarse en sus propiedades” (Commissione IV Difesa, 1999: 130) y eso supone un gasto inútil en cuanto existen edificios en estado de abandono y degradación aptos para poner en marcha operaciones de racionalización del sector público.

2.5 Los resultados y la herencia del programa de enajenación de 1997

Según la Corte dei Conti (2017: 30), las ganancias derivadas de la venta del patrimonio militar entre 1997 y 2017 es de 205.473.524,23 euros, de los cuales 156.318.818 euros derivados de la Ley nº. 662/199631 (al neto de la retribución a la sociedad CONSAP) y 49.154.706,24 millones de euros de tres inmuebles contenidos en el DPCM de 12 de septiembre de 2000. Sin embargo, en estos datos no se cuentan las operaciones planteadas y realizadas en paralelo al programa de enajenación, como las ventas a actores públicos o privados32, protocolos de colaboración interinstitucional y/o acuerdos de programa de finales de los Noventa y comienzo de 200033.

Para resolver los conflictos de competencias, sobrepasar la burocracia, acelerar los tiempos de puesta en marcha de las operaciones inmobiliarias, así como evitar el despilfarro de gastos de la Defensa, a principios de 2000 se predisponen unas soluciones que miran a la desregulación de los procedimientos administrativos y urbanísticos, intentando poner en marcha de cualquier manera la enajenación. Primero, una solución planteada por la Commissione IV Difesa en julio de 1999, e incluida en la normativa solamente a partir de 2011, es la constitución de “Fondos de inversión inmobiliaria”, “sociedades anónimas de gestión inmobiliarias” y la introducción del mecanismo del “project financing”. Estos instrumentos representan una solución clave para desencadenar la definitiva privatización de los espacios militares, cuya actuación depende de una apropiada estrategia inmobiliaria para la creación de la plusvalía monetaria del patrimonio militar a través de grandes proyectos urbanos (Camerin & Gastaldi, 2018). Sin embargo, según la Commissione IV Difesa (1999: 140-141), un enfoque similar, dirigido a la cesión de los bienes a los entes locales a la cual seguiría a la venta a sujetos privado, presenta sus riesgos, sobre todo en la modalidad de intervención en la ciudad basada en la gestión de bienes que presentan determinados valores históricos, artísticos e incluso ambientales. En particular, con la atribución de una cuota no superior al 20% de la ganancia derivada de la valorización de los bienes militares, los Ayuntamientos pueden verse incentivados a plantear operaciones especulativas para ingresar más dinero de la venta. Segundo, en 1999 hay una cierta conciencia de que el programa se puede ver afectado por la inminente reforma del Ministerio de Economía y Finanzas. Esta renovación prevé la introducción de una agencia ad hoc, encargada de la gestión de todo el dominio público estatal, cuya tarea se supone sea similar a la de una sociedad de gestión inmobiliaria, que se ocupa de comprar, vender, valorizar, y recaudar alquileres34. Frente a la posibilidad de entregar la propiedad de los inmuebles militares al Dominio Público del Estado, es decir a la nueva agencia, se reconoce la perseverancia por parte de la Defensa en conservar la propiedad de una cuota relevante de su patrimonio, aunque innecesario para sus fines institucionales, para extraer el máximo valor monetario e invertirlo en la reestructuración del aparato militar (Commissione IV Difesa, 1999: 141). Debido a su actitud “especulativa”, los militares se mantienen “a la espera” de una decisión por parte de otros Ministerios o de los entes locales, o de una nueva legislación que modifique los procedimientos en el acto, incluso para la posible incorporación del capital inmobiliario financiero. Todo eso no resulta en la preservación y tutela de los inmuebles, sobre todo aquellos con valor histórico-artístico, sino, por el contrario, en su definitiva condena al abandono, degradación y ruina (Fig. 5).

Fig. 5/ Edificios en ruina en el cuartel Trieste de Casarsa della Delizia (provincia de Pordenone).

Fuente: Fotografía de Federico Camerin (2015)

Tal y como se ha pronosticado, la creación de la Agencia del Dominio Público y la puesta en marcha de su efectiva operatividad entre 1999 y 2003 complica ulteriormente la situación en términos de competencias y conflictos interinstitucionales. A través de una nueva legislación se detecta un período de relaciones incierto e inestable con el Ministerio de Defensa, para que la Agencia no puede gestionar el patrimonio militar en desuso con una cierta autonomía respecto a las orientaciones de dicho Ministerio. A partir de 2003 el armazón en que se desarrolla el proceso de enajenación del patrimonio militar no presenta un cambio radical, sino que persisten los problemas detectados en la etapa antecedente, a menudo agravándose. En la actuación de las políticas de enajenación se detecta la búsqueda constante y perversa de una modalidad de reconversión que sigue las exigencias del capital a través de la simplificación de los procedimientos administrativos y urbanísticos, intentando crear colaboraciones público-privadas. Las disposiciones normativas introducidas se suceden, superponiéndose una a las otras, centrándose sobre todo en el conseguimiento de objetivos financieros (sea para fomentar el proceso de modernización de las Fuerzas Armadas sea para reducir la Deuda pública) a costa de las reales necesidades de gobierno del territorio local.

Entre 2003 y 2016 intervienen, directa o indirectamente, al menos trece nuevas disposiciones legales, aproximadamente una por año, con las cuales se cambian los objetivos financieros, se introducen nuevos procedimientos, se modifican repetidamente aquellos existentes, insertando siempre más bienes militares, además de desplazar algunos inmuebles de un procedimiento a otro (Corte dei Conti, 2017: 71-98). Los listados de identificación de bienes militares en relación a los varios tipos de procedimientos (que a menudo se superponen uno a los otros, cancelando, modificando o integrando las disposiciones antecedentes) son los siguientes:

de bienes “potencialmente enajenables”, redactados por el Ministerio de Defensa de conformidad con la Ley nº. 662/1996 (DPCM de 11 de agosto de 1997 y de 12 de enero de 2002) y con la Ley nº. 488/1998 (DPCM de 12 de septiembre de 2000);
de propiedades entregadas por el Ministerio de Defensa a la Agencia del Dominio Público a través de los siguientes Decretos: D.M. 28 de febrero de 2005, n. 141; D.M. 27 de febrero de 2007, D.M. 25 de julio de 2007, y Decreto de 24 de agosto de 2012 n. 88/2/5/2012;
de inmuebles para excluir (apartado 3) e incluir (apartado 4)35 en el programa “federalismo demaniale” según las disposiciones del artículo 5 del D. Lgs. n. 85/2010, a la cual seguirá el listado de la segunda fase del programa (artículo 56 bis del D.L. n. 69/2013)36;
de bienes involucrados en los programas “Federal Building” del D.L. 66/2014, “Desbloquea Italia” del art. 26 de D.L. 133/201437 y “Cuarteles Verdes” de 201938;
decretos del Ministerio de Defensa para la transferencia de la propiedad desde el dominio militar al patrimonio del Estado, en http://www.gazzettaufficiale.biz/emittenti/elencoEmittente22.htm

Los frecuentes cambios en la normativa, además de implicar una adecuación organizativa y de gestión (a menudo conflictiva) por parte de los actores involucrados, no favorecen el logro de los resultados presupuestados, sobre todo en un sector tan problemático como aquel de la enajenación del patrimonio militar, que requiere necesariamente colaboración e interacción virtuosas. Además de la falta de sinergia entre los diversos actores institucionales, en cuanto portadores de conocimientos específicos y habilidades profesionales y técnicas, se detecta una elevada dificultad por parte de las autoridades locales, tanto técnica como política, en finalizar en tiempos correctos los procedimientos necesarios para el efectivo cambio de destinación de uso de los inmuebles militares en los instrumentos de planificación urbana. Un cambio que, efectivamente, no siempre es posible lograr debido a intereses conflictivos, la falta de una capacidad de planificación urbana y territorial, y los constantes recortes que sufren los entes territoriales debido a las políticas fiscales para corregir déficits presupuestarios excesivos o una elevada carga de deuda pública.

3. Casos de reconversión y dificultades de actuación

Este apartado sintetiza los procesos de abandono-regeneración de algunas instalaciones militares, a partir del programa de enajenación de 1997 en conexión con la normativa estatal, con el objetivo de entender de qué manera se plantea la reconversión en el ámbito de los procesos de desarrollo urbano y territorial. Para lograr este objetivo, se toman en cuenta unos casos de estudio correspondientes a diferentes tipos de asentamientos militares y localización territorial dentro de la Región de Véneto, uno de los territorios italianos con más presencia militar39: Se trata de antiguos sitios militares ubicados en municipios con población inferior a 20.000 habitantes (San Vendemiano y Susegana), aquellos con población entre 20.000 y 50.000 (Oderzo y San Donà di Piave) y capitales de provincia (más de 50.000 residentes, Belluno y Verona) (Fig. 6). A través de trabajos de desk research (incluso de reseña de prensa local y nacional), de campo y de archivo en cada municipio, se detectan los documentos institucionales y de planificación urbana que afectan a las áreas militares objeto de estudio y se enfoca la atención al planteamiento de los nuevos usos, teniendo en cuenta que el factor “localización” juega un papel fundamental en las expectativas inmobiliarias con respeto a la regeneración de los antiguos bienes de la Defensa.

Fig. 6/ Datos de los casos de estudio.

Fuente: Elaboración propia (2021)

Para cada caso de estudio se señalan sus características principales (superficies, volumen, procedimiento de enajenación) y los factores detectados a partir de los informes de la Corte dei Conti (2003: 27-29 y 2017: 57) que han influenciado negativamente la puesta en marcha de la reconversión: 1. Regularización catastral de los inmuebles, en cuanto el Ministerio de Defensa no es obligado a declarar de forma completa y correcta los datos de sus bienes inmuebles; 2. Limitaciones y restricciones ambientales y de régimen especial de conservación y protección para los bienes de valor artístico, histórico y arqueológico; 3. Dificultad de coordinación entre actores públicos a nivel estatal y entre el nivel estatal y local sobre el nuevo uso; 4. Falta de una adecuada financiación, sea para reubicar las funciones militares ubicadas en el sito para enajenar, sea para proceder con el proyecto de reconversión; 5. Cuestiones de descontaminación de categorías particulares de áreas como campos de tiro, depósitos de combustible, polvorines, etc.; 6. Tiempo de espera de los Ayuntamientos para ejercer el derecho de prioridad; 7. Cambios en la normativa y en las administraciones políticas locales que han contribuido a bloquear los procesos en curso; 8. Operaciones inmobiliarias relacionadas a la necesidad de recaudar ingresos a partir de la enajenación, sin embargo estancadas debido a la contracción del mercado inmobiliario y de crisis económicas.

3.1 San Vendemiano y Susegana

Por lo que merece a los municipios de San Vendemiano y Susegana, a partir de finales de 1950 se realizan algunas zonas en áreas rurales lejos de los centros habitados para el entrenamiento y el ejercicio de los militares provenientes de cuarteles ubicados en otros municipios. Después 1991, las ejercitaciones en las instalaciones se reducen drásticamente, hasta el punto de que el polvorín de San Vendemiano y el polígono de tiro de Susegana se declaran enajenables respectivamente en el 1997 y 2005.

El polvorín de San Vendemiano (Fig. 7) se cede al Ayuntamiento en febrero de 2005 para poco más de 1 millón de euros, de los cuales 258.000 euros proporcionados por parte de la Región de Véneto.

Fig. 7/ Localización del polvorín de San Vendemiano y fotos

Fuente: Elaboración propia (2021)

Debido a la posición estratégica de la antigua propiedad militar, alrededor de una salida de la autopista y en una zona recién urbanizada, en principio se plantea la inclusión del polvorín en un más amplio proyecto para dotar el territorio municipal de un centro polideportivo de alcance nacional (piscina, pabellón deportivo y velódromo) y de un centro comercial a través del mecanismo del project financing. Sin embargo, esta intención no se concretiza porqué ambas funciones se realizan en otros municipios (el velódromo en Spresiano en 2014 y el centro comercial en Conegliano en 2018). El Ayuntamiento de San Vendemiano plantea a mitad de 2017 otro tipo de reconversión para realizar un centro terciario-comercial con piscina local y un hotel de lujo a través de una colaboración público-privada. Aunque la venta del polvorín a través del programa de enajenación de patrimonio inmobiliario local para una cifra de 3,4 millones de euros fracasa por la falta de operadores privados interesados, en julio 2020 se aprueba el PI que aprueba esta operación. Hoy en día el área sigue en un estado de degradación elevado, completamente invadido por la vegetación, dificultando incluso el acceso.

El polígono de tiro de Susegana (Fig. 8) se inserta en un ámbito fluvial con riesgo hidrogeológico, y resulta parcialmente incluido en el sito “SIC I3240029 Ambito Fluviale del Livenza e Corso Inferiore del Monticano”, “IT3240030 Grave del Piave - Fiume Soligo - Fosso di Negrisia” y zona “ZPS IT3240023 Grave del Piave”. Su inclusión en el D.M. 28/02/2005 y, sucesivamente, en el D.M. 27/02/2007 no desencadena ningún proyecto de reutilización, ni siquiera una colaboración entre Agencia del Dominio Público, Ministerio de Defensa y Ayuntamiento. Éste último, en 2013, pide la transferencia del área a título gratuito según el mecanismo del federalismo demaniale. La instancia, sin embargo, se rechaza en cuanto el ámbito pertenece al dominio marítimo. A partir de 2015, la Prefectura de Treviso evalúa la posibilidad de crear un centro de acogida para migrantes, aunque esta decisión no se concretiza. Hoy en día la zona, que se cualifica en el PAT de 2016 como “ámbito de recalificación y reconversión”, es ocupada ocasionalmente por parte de los militares para el entrenamiento de soldados. El área es objeto de despojos, algunos edificios se ocupan ilegalmente y los espacios abiertos se utilizan para la eliminación ilegal de materiales de vario tipo.

Fig. 8/ Localización del polígono de tiro de Susegana y fotos

Fuente: Elaboración propia (2021)

3.2 Oderzo

El cuartel “Francesco Zanusso” (Fig. 9) se ubica en la franja sureste de la capital del municipio de Oderzo.

La estructura se abandona en 1996, entregándose a la Agencia del Dominio Público para su valorización a través del D.M. 25 de julio de 2007. Seguidamente, la administración local se pone en contacto con el Departamento provincial de Bomberos de Treviso para instalar su nueva sede, garantizando así un notable ahorro de recursos públicos. Sin embargo, el acuerdo preliminar entre las partes involucradas no se concreta debido al declive y caída del gobierno de centro izquierda encabezado por Romano Prodi en enero de 2008. Durante el mismo año se aprueba el nuevo Plan General de Ordenación Urbana local, indicando para el antiguo cuartel un nuevo uso como “área para equipamientos urbanos de interés común” con la finalidad de completar la dotación de servicios públicos y privados dentro del territorio municipal. Además, en noviembre de 2008, la administración recibe una financiación de € 250.000,00 euros por parte de la Región de Véneto para la adquisición del área militar abandonada. Aun así, los actores involucrados no llegan a un acuerdo para la cesión del sitio, hasta que con las previsiones del federalismo demaniale de 2013 la Agencia del Dominio Público expresa una opinión positiva a la transferencia del cuartel Zanusso con fecha 7 de mayo de 2014, previo el desinterés por parte de cualquier otra Administración del Estado (en este caso Bomberos, Carabinieri y Servicio Forestal). La situación se complica a finales de 2015, cuando la Prefectura de Treviso impone una orden para tomar en posesión una cuota del antiguo cuartel para la emergencia de los migrantes, realizando un hub que hoy en día todavía sigue con su función de acogida de refugiados (Comune di Oderzo, 2016).

Fig. 9/ Localización del cuartel Francesco Zanusso de Oderzo y fotos

Fuente: Elaboración propia (2021)

3.3 San Donà di Piave

El cuartel “Tombolan-Fava” (Fig. 10) se localiza en la periferia rural a este del centro urbano de San Donà di Piave.

Después de su abandono en 2001, el área queda en mano de los militares: en 2005 se incluye en el D.M. 28/02/2005 para entregarse a la Agencia del Dominio Público (Senato della Repubblica, 2005: 8251), previsión confirmada por el D.M. 27/02/2007. Solamente en 2010 la propiedad se transfiere a la Agencia, valorándose 12 millones de euros. En 2013 la administración local envía formalmente la solicitud para transferir la propiedad a través del artículo 56 bis del D.L. n. 69/2013. No obstante, la Prefectura evalúa la posibilidad de realizar un centro de recepción para migrantes, siendo esta previsión en contra de los planes del Ayuntamiento, que se opone a este escenario por la necesidad de una notable inversión para poder acoger los migrantes y evitar que el antiguo cuartel se transforme en un gueto. De hecho, en octubre de 2015 se modifica el Plan de Ordenación local destinando el antiguo cuartel militar a un mix de usos para realizar las nuevas sedes del Departamento de Bomberos, Hacienda40 y Protección Civil, espacios para actividades deportivas, gimnasio, aparcamientos, servicios comerciales y actividades sociales. El Ayuntamiento toma posesión del área a finales de noviembre de 2015 y, gracias al apoyo de la Agencia del Dominio Público, la Administración local encomienda la elaboración de un estudio de viabilidad del área a la sociedad de ingeniería “Abacus srl”41.

Fig. 10/ Localización del cuartel Tombolan-Fava de San Donà di Piave y fotos

Fuente: Elaboración propia (2021)

Hoy en día los espacios abiertos y los edificios se encuentran en un avanzado estado de degradación, además de haber sufrido varios robos y actos de vandalismo a lo largo del período de abandono. Sin embargo, la actuación de las disposiciones del federalismo demaniale es un punto de partida fundamental para ejercer una gobernanza directa y evitar que el antiguo cuartel pudiese ser utilizado en manera diferente respecto a los intereses locales.

3.4 Belluno

El cuartel “Piave” (Fig. 11) se localiza en la parte oriental de la ciudad de Belluno, en una zona industrial que, en las últimas décadas del siglo pasado, tiene una importante evolución hacia la implantación de nuevos comercios y centros direccionales.

Fig. 11/ Localización del cuartel Piave de Belluno y fotos

Fuente: Elaboración propia y fotos de https://www.facebook.com/spazioex/photos (2021)

Después de la concesión por parte del Ayuntamiento de la parcela en uso libre a la Autoridad Militar (acuerdo n. 289 de 5 de octubre de 1905), el cuartel se construye durante la década de 1950, aún con la falta de autorización por parte del propietario del área, es decir el Ayuntamiento. Tras la entrada en vigor del nuevo Código de Derecho sustantivo, con circular n. 361/71, el entonces competente Ministerio de Finanzas considera que la validez del acuerdo de 1905 termina el 28 de octubre de 1971. Sin embargo, el Estado nunca paga a la administración local las tarifas de alquiler para la ocupación del cuartel Piave, obligando a recurrir a acciones legales. Una porción del cuartel42 se abandona oficialmente en 2004 con comunicación del Ministerio de Defensa n. 419886/251/104/04 del 18/11/2004, trasladando la tarea de la redefinición de las relaciones patrimoniales con la ciudad de Belluno a la Agencia del Dominio Público en el noviembre del mismo año. Este asunto se resuelve el 5 de abril de 2012 con la transacción de la porción abandonada a título gratuito al Ayuntamiento, para su reconversión a área con sistema de tratamiento de residuos urbanos (Comune di Belluno, 2012). La nueva administración local cambia de idea, y en 2013 promueve un análisis del antiguo cuartel para desarrollar alguna forma de valorización patrimonial del área en un contexto no favorable para una operación inmobiliaria, es decir caracterizado por la gran estrechez de los recursos económicos públicos locales, las condiciones de degradación del área, y las incertidumbres relacionadas con los procedimientos de reutilización promovidos a nivel estatal. El proyecto de regeneración urbana “Ciudadela del Tercer Sector” (Cittadella del terzo settore)43 se pone en marcha paulatinamente desde 2013 a través del específico rol propulsor desempeñado por parte de varios actores sociales (la “Casa de los Bienes Comunes”, “Val Belluna emergencia” y “Grupo Regimiento Alpini Cavarzano Oltrardo”). Para ellos y otras asociaciones, el antiguo cuartel “Piave” es una oportunidad dónde encontrar un espacio adecuado para vislumbrar sus propias iniciativas: espontáneamente se comienza a proponer a la Administración local la inclusión de estas asociaciones en el antiguo recinto militar para la recuperación de algunos edificios, a cambio de una concesión de uso gratuito.

3.5 Verona

El área del conjunto de cuarteles Santa Marta-Passalacqua (Fig. 12) se localiza en los márgenes del barrio de Veronetta, entre la parte sureste del centro histórico y el perímetro de las antiguas murallas de la ciudad. Esta zona se configura históricamente para un uso militar, aunque su actual forma es más reciente (Boninsegna, 2010). El proceso de enajenación empieza en 1997, cuando el Ayuntamiento de Verona pone en marcha un acuerdo preliminar que involucra Ministerio de Defensa y Università degli Studi di Verona para adquirir los cuarteles Santa Marta y Passalacqua. El acuerdo tiene como objetivo la creación de una nueva sede universitaria, incentivada gracias a una financiación regional de 1.549.370,70 euros para la compra del cuartel Santa Marta. En 1999 la NATO requiere a la ciudad de Verona la adquisición de ambos cuarteles para la reorganización de las Fuerzas Armadas internacionales después de la guerra en los Balcanes, pero la asociación local “Passalacqua y Santa Marta para Verona” impide el traslado de los militares estadounidenses en la zona. Sucesivamente, el cuartel Santa Marta se incluye en el programa de enajenación de la Ley nº. 662/1996 a través del DPCM de 12 de septiembre de 2000, y la sociedad CONSAP se ocupa de la administración del procedimiento. La Ordenanza de la Junta de Gobierno n. 30 de 30 de julio de 2003 aprueba la adquisición en propiedad del cuartel Santa Marta y, al mismo tiempo, un tratado con la Universidad local para la concesión en uso de algunos edificios del antiguo recinto militar, comprometiéndose así en el mantenimiento de la destinación de uso pública en conformidad con la Ley nº. 488/199944. El Ayuntamiento de Verona ratifica con acta n. 45259 de 21/10/2004 la adquisición en propiedad del cuartel Santa Marta, firmando un acuerdo el 14 de diciembre del mismo año con la Universidad para conceder varios edificios para 99 años renovables.

Fig. 12/ Localización del conjunto de cuarteles Santa Marta y Passalacqua y fotos.

Fuente: Elaboración propia (2021)

Por lo que merece el cuartel Passalacqua, el procedimiento para su adquisición es distinto. El 22 de septiembre de 2000 el Ayuntamiento y la Fundación bancaria “Cariverona” de la Caja de Ahorros de Verona, Vicenza Belluno y Ancona suscriben un acuerdo según el cual la entidad bancaria corresponde a la Administración local la suma de 42.349.470,00 euros para la compra del área de la instalación militar. En cambio, la Administración local se compromete en ceder a la Fundación los antiguos Almacenes Generales y una cuota del cuartel Passalacqua (Fondazione Cassa di Risparmio di Verona Vicenza Belluno e Ancona, 2002: 102-103). El acuerdo de programa entre Ayuntamiento y Ministerio de Defensa se subscribe con fecha 26/10/2001, para lo cual se firma el contrato de venta el 23/05/2002. Cabe esperar seis años más para la definitiva cesión, debido a la resistencia por parte de los militares ubicados en la instalación militar45. Finalmente, el contrato de 2002 se integra con el acta n. 45587 de 21/12/2007.

El Ayuntamiento de Verona con Ordenación n. 34 del 13/05/2009 aprueba el proyecto urbano “Plan urbanístico de ejecución de iniciativa pública para la realización del Programa Complejo ex cuarteles Santa Marta y Passalacqua”, cuya implementación prevé tres ámbitos: 1) vivienda social, que comprende el parque de las murallas (118.312 m2), el parque del campus universitario (31.136 m2) y las viviendas destinadas a alquiler en el marco de un régimen de costes controlados; 2) campus universitario. Se prevé la destinación de uso universitario de amplias partes del antiguo cuartel “Santa Marta”, a lo cual se va a añadir un policlínico, dotaciones para el barrio, un parque deportivo (12.185 m2), residencias universitarias y un ámbito direccional, comercial y polifuncional; 3) edilicia residencial privada, un ámbito direccional-comercial y un parque urbano (21.328 m2). El proyecto se modifica e integra en tres ocasiones (2010, 2013 y 2017), con la previsión de demoler un volumen de 18.480 m3 y de 218.271 m3 respectivamente dentro de los antiguos recintos de los cuarteles Santa Marta y Passalacqua46, por un total de 236,271 m3. Se prevé un nuevo volumen de 152.740 m3 subdivididos en 93.000 m3 para edificios residenciales entre 3 y 6 plantas, de los cuales 30.000 m3 para viviendas públicas; 31.200 m3 para actividades terciarias entre 4 y 5 plantas; 10.000 m3 para residencias universitarias; y 18.540 m3 para espacios para los servicios de vecindad. A esto hay que añadir la realización de 323 aparcamientos (de los cuales 188 enterrados) y de un carril bici de 4 km.

En la actualidad solamente algunos inmuebles del cuartel Santa Marta están reconvertidos en sede universitaria (obras financiadas por la Università degli Studi di Verona) y se prevé acabar la reconversión a través de una financiación de 18 millones de euros a través de la actuación del llamado “Programa Periferias” de 201647 (aún no asignado por parte del Estado italiano). La remodelación del cuartel Passalacqua está en curso, siendo todos los edificios existentes completamente demolidos y las obras en curso. La financiación, en este caso, remite a dos mecanismos. Primero, se calcula que la venta de las parcelas alcance los 18.480.000 euros, a través de la labor de la empresa local para la gestión de edificios pertenecientes a la administración local, AGEC (Azienda Gestione Edifici Comunali del Comune di Verona). Segundo, una financiación por parte de la Región de Véneto de 10 millones de euros a través de la puesta en marcha del “Programa nacional de recalificación urbana para alojamientos sociales” de 200848 para aumentar la disponibilidad de viviendas en alquiler en el marco de un régimen de costes controlados y mejorar la dotación de equipamientos en barrios degradados.

3.6 Discusión

El análisis demuestra que la enajenación del patrimonio militar se configura como una especie de batalla por la posesión de la ciudad, es decir de las ganancias que pueden derivar de la puesta en marcha de procesos de regeneración de suelos con actividades obsoletas: es por eso que se crea un conflicto entre el Ministerio de Defensa y los entes territoriales. Sin embargo, este conflicto tiene como resultado la degradación de la herencia histórica recibida, de un patrimonio que efectivamente es público. En todos los casos analizados, la falta de mantenimiento y conservación de los espacios abiertos y construidos de las instalaciones militares a lo largo de varias décadas debido al largo período de desuso y abandono, resulta en la degradación de la obra, como demuestran los signos de infiltración de los edificios con el consiguiente desprendimiento del yeso interno y externo. Los sistemas de calefacción, de electricidad, de gas, etc., dónde están presentes, no responden a los estándares actuales, y sus accesorios se presentan dañados o eliminados. La vegetación invade el pavimento de asfalto de las plazas con daños evidentes y las áreas verdes están en un estado de abandono y presentan vegetación invasora. Inevitablemente estos lugares se convierten en ruinas, objetos de actos de delincuencia, robos, ocupaciones ilegales y en centros de residuos ilegales al aire libre. La degradación y el deterioro pueden ser síntomas de las condiciones básicas para favorecer la eliminación del patrimonio heredado construido para poner en marcha acciones de regeneración. Si bien en algunos casos la negociación positiva entre los actores lleva a la creación de nuevo valor social que fomenta la ciudad como bien colectivo (por ejemplo, los cuarteles Piave de Belluno y Santa Marta de Verona), la enajenación es generalmente la primera fase de un mecanismo para producir una nueva segregación espacial. En este contexto, la planificación urbana es instrumental a los intereses de los promotores inmobiliarios y financieros (y éste es un posible riesgo en el caso de San Doná di Piave). Para algunos activos militares, el mecanismo planteado a partir de 1996 es una verdadera forma de mercantilización del valor intrínseco que estos bienes representan en el contexto de ubicación (San Vendemiano y el cuartel Passalacqua de Verona). A pesar de todo, la misma “ley del mercado” se revuelve contra los planteamientos especulativos de reconversión y el resultado más visible es el perpetuarse del estado de abandono e incertidumbre (San Vendemiano, Susegana y Oderzo) y de la larga durada de las obras de reconversión (cuartel Passalacqua).