Correo electrónico: menendez.rexach@uam.es; N.º ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7745-6028

1. Introducción

La palabra faro procede del nombre de la isla (Pharos)2 en que se construyó una de las siete maravillas del mundo antiguo, el faro de Alejandría3. Los faros han estado unidos tradicionalmente a los puertos en su consideración de obras públicas y en su gestión administrativa, aunque en muchas ocasiones están situados fuera de ellos, en los parajes más salientes de la costa, pues es allí donde cumplen mejor su función de señalización marítima4. Los facultativos encargados de su construcción eran los ingenieros de caminos, canales y puertos5. En la denominación de estos profesionales se incluyó brevemente la referencia a los faros (Ingenieros de Caminos, Canales, Puertos y Faros). Desapareció seguramente porque esa faceta se consideró vinculada a los puertos6. Sin embargo, en la organización administrativa se mantuvo el dualismo (puertos y faros, puertos y señales marítimas, puertos y costas), hasta el último tercio del s. XX, con la desvinculación de la gestión de los puertos y de las costas a finales de los años 80 y la desaparición de la Dirección General de Puertos en 1992, mientras que la de la Costa ha subsistido, si bien encuadrada en el ministerio competente sobre medio ambiente.

Los puertos cuentan con una literatura jurídica relativamente abundante, aunque escasa en comparación con las aguas o las costas. Pero los faros apenas han suscitado atención entre los juristas7, quizá porque se consideraba aplicable sin más el régimen general de las obras públicas. Sin embargo, tienen peculiaridades derivadas de su localización en puntos estratégicos de la costa y su funcionalidad, que no es específicamente portuaria. De ahí que el servicio de señalización marítima haya tenido sustantividad propia en la legislación histórica y la mantenga en la vigente. La primera lo consideraba un servicio “anejo” al de puertos, pero no lo regulaba. Desde 1992 cuenta con una regulación propia bastante detallada, aunque todavía con lagunas importantes, como la relativa a las servidumbres de los faros.

El objeto de este trabajo no es el servicio de señalización marítima, sino el estudio de los faros como bienes de dominio público, con sus limitaciones y servidumbres, incluyendo el régimen de utilización. No obstante, dada la indisoluble vinculación entre los faros y el servicio de señalización marítima al que están afectados, algunas referencias a éste serán inevitables.

Los faros son solo uno de los varios tipos de señales marítimas existentes. Según la definición oficial:

“Un faro es una torre, edificio o estructura importante, levantada en una posición geográfica determinada, para servir de soporte a una señal luminosa y proporcionar una significativa marca diurna. El faro está dotado de una luz de medio o largo alcance para su identificación nocturna”8.

La Ley de Puertos del Estado de 1992 configuró el servicio de señalización marítima con sustantividad propia frente a los servicios portuarios, en términos que han pasado al Texto Refundido vigente (TRLPMM)9. Por Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 28 de abril de 1994, se adscribieron a las Autoridades Portuarias las instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima incluidas en su ámbito geográfico y se determinaron las zonas de inspección del funcionamiento de las señales marítimas. La Orden se apoya en el artículo 37.m) de la Ley de Puertos de 1992, que atribuye a las Autoridades Portuarias la inspección del funcionamiento de las señales marítimas, cuyo control se les asigne, en los puertos de competencia de las Comunidades Autónomas, así como en el artículo 66.3 de la misma Ley que atribuye a las Autoridades Portuarias prestar el servicio de señalización marítima en el ámbito geográfico que se les asigne. En su virtud,

“Los faros y balizas, así como los terrenos afectados al servicio de los mismos, que se adscriben a las Autoridades Portuarias son los situados en las zonas de servicio de los puertos que cada una de ellas administra, así como los que se relacionan en el anexo de esta Orden”.

En la actualidad la utilización del servicio de señalización marítima está sujeta a la tasa de Ayudas a la Navegación (art. 137 TRLPMM). No obstante, como ya hemos dicho, aquí no vamos a ocuparnos de este servicio, sino solo del régimen de los faros.

La reforma de 200310 abrió la posibilidad de autorizar en los espacios del dominio público portuario afectados al servicio de señalización marítima usos y actividades distintos y, en particular, instalaciones hoteleras. Con esa finalidad de diversificar los usos, Puertos del Estado ha impulsado en los últimos años el proyecto “Faros de España”, como resultado del cual, en la actualidad, veintiocho faros acogen usos como centros de interpretación, arte y exposiciones; doce faros son utilizados como centros culturales y de formación; cinco como centros de investigación y laboratorios y otros siete faros disponen de cafeterías y restaurantes11.

Desde la óptica de este trabajo la peculiaridad de los faros es que son bienes de dominio público estatal. Esto es consecuencia de que el Estado tiene competencia exclusiva sobre iluminación de costas y señales marítimas (art. 149.1.20ª CE). De ahí que corresponda a la Administración del Estado determinar las luces y señales que deben constituir el balizamiento de los puertos o instalaciones marítimas de competencia autonómica, así como su modificación o supresión. Sin embargo, en esos puertos el proyecto de ejecución, la instalación y el mantenimiento de las ayudas a la navegación marítima deberán ser ejecutados a su costa por la Comunidad Autónoma o Administración correspondiente, de conformidad con la normativa y características técnicas y ubicación de los dispositivos que hayan sido aprobados por Puertos del Estado, previo dictamen de la Comisión de Faros12. La misma obligación incumbe a los concesionarios en los puertos en régimen de concesión13.

Reseñaremos en primer lugar los hitos más importantes de la evolución legislativa sobre los faros (II). A continuación, su regulación como bienes de dominio público portuario (III), su régimen de utilización (IV) y las servidumbres que generan (V), aspecto este último que apenas está regulado.

2. Evolución legislativa

2.1. Los faros como obras públicas estatales y como elementos del servicio de señalización marítima

Son conocidos los precedentes de la época romana, en particular la Torre de Hércules y la Torre Cepiona14, en la desembocadura del Guadalquivir. Sin embargo, parece que la preocupación por el alumbrado marítimo en España no se desarrolló hasta el último tercio del siglo XVIII15. En esa época, estas instalaciones estaban bajo la jurisdicción de marina, de acuerdo con lo establecido en las Ordenanzas Generales de la Armada de Carlos III16. Esta situación se mantuvo hasta la creación del Ministerio de Fomento en 183217. Entre otras muchas materias, se le atribuyó la construcción y conservación de las obras públicas que se denominarían “de fomento”, entre ellas los puertos mercantes. Por Orden del Ministerio de Marina de 1835 se instruyó a los capitanes de puerto para que se entendieran en lo sucesivo con la nueva Dirección General de Caminos, Canales y Puertos en la parte facultativa de los fanales y puertos mercantes18. El Real Decreto de 5 de febrero de 1847, que delimita las competencias del nuevo Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras públicas le atribuye las relativas a “obras de mar y todas las accesorias de los puertos, su limpia y conservación, fosos, boyas y valizas”). Esto era coherente con la Instrucción de Obras Públicas de 1845 (RO 10 de octubre de 1845), que incluía expresamente los faros entre las obras públicas que regulaba (art. 1º).

Sin embargo, las relaciones con el Ministerio de Marina y, en particular, con las capitanías de puerto, no debían de ser pacíficas. En 1851 se estableció que la administración y servicio de los puertos y obras de los mismos “pertenece al Gobierno y correrá a cargo del Ministerio de Fomento” (art. 1º del RD de 17 de diciembre de 1851)19. Otro RD de 20 de febrero de 1853, delimitó las atribuciones de los capitanes de puerto y los ingenieros de caminos, canales, puertos y faros, procurando la colaboración entre unos y otros20. Las discrepancias no se resolvieron, porque, veinte años después, en pleno período republicano, el Decreto de 7 de mayo de 1873 (Gaceta 12 de mayo), que se presentaba como “ampliación” del de 1853, dictó nuevas reglas de coordinación “en consonancia con lo propuesto por el Ministro de Marina, de conformidad con el de Fomento”. En síntesis, los proyectos de obras y su ejecución correspondían a los Ingenieros de caminos, pero dando audiencia previa al capitán del puerto “por lo que pueda afectar a la pesca y navegación” (regla 2ª). A los Capitanes de los puertos se atribuía todo lo relativo a movimientos de los buques, su amarradero y seguridad, auxilios, designación de puntos de varada, atraque para la carga y descarga y policía de los muelles de acuerdo con la Autoridad civil (regla 4ª). Nada específico se decía sobre los faros.

La Ley de presupuestos de 1 de agosto de 1842 facultó al Gobierno para ejecutar un sistema completo de faros y balizas o señales marítimas por medio de contratos en pública licitación. Ello obedecía, sin duda, a una necesidad apremiante. En un interesante artículo publicado hace 40 años en la Revista de Obras Públicas, se cuenta la siguiente anécdota: “En 1842 la Embajada de Inglaterra trasladaba al ministerio de Estado una comunicación del Cónsul inglés, en Galicia, que recogía el deseo de los agentes de una compañía de vapores ingleses de Vigo de ‘poner en el balcón de la casa de su habitación en las noches oscuras una luz que sirva de marca a aquellos (sus vapores) en sus recaladas a las islas Cíes’. La petición reflejaba evidentemente una situación muy poco satisfactoria del alumbrado de las costas españolas en aquella época y una cierta desconfianza en la capacidad del estado para mejorarla”21.

Hubo que esperar al RD de 13 de septiembre de 1847 para la aprobación del “Plan general de alumbrado marítimo”, con arreglo a las bases presentadas por la Comisión especial de faros, que había sido creada por Orden de 4 de enero de 184222. El mencionado RD consideró necesario instar la colaboración de las autoridades de marina para que los ingenieros de obras públicas “puedan hacer el estudio de los parajes notables de la costa, para determinar el punto de emplazamiento de los respectivos faros” (art. 4). No obstante, quedaba claro que la organización del “servicio de faros existentes” era competencia del Ministerio de Obras Públicas, a través de la DG de este ramo (art. 5º).

La célebre Instrucción a los Subdelegados de Fomento de 1833 no hizo referencia a los puertos ni a los faros23. Sí los mencionó, con gran amplitud, la no menos valiosa Instrucción del Ministro Seijas a los Gobernadores de Provincia de 26 de enero de 1850. Y no solo a los puertos, sino también a los faros, cuya necesidad considera “apremiante”. La Instrucción no se limitó a formular buenos propósitos sino que procuró fomentar la construcción de faros mediante contratas, en la seguridad de que los empresarios respectivos podrían resarcirse del coste de las obras con los rendimientos del impuesto sobre faros establecido en la Ley de 1849, afectado a ese fin24. En efecto, para sufragar el coste del Plan general de alumbrado marítimo, la Ley de 11 de abril de 1849 sustituyó los arbitrios de fanal y linterna por un solo impuesto sobre faros, con el carácter de arbitrio temporal hasta la ejecución del Plan. Sería suprimido por Decreto-Ley de 22 de noviembre de 1868.

Según parece, el Plan de alumbrado se ejecutó con bastante celeridad, en ocho años, de modo que en marzo de 1858 ya existían unos sesenta faros de nueva construcción de los que casi la mitad eran de primer orden25. Su mantenimiento costaba más de 2 millones de reales anuales, según informó el presidente de la Comisión de faros al presentar y proponer el nuevo “Plan general para el valizamiento de las Costas y Puertos de España e Islas adyacentes”, que se aprobaría por RO de 30 de junio de 1858 y cuya principal finalidad era el señalamiento de las entradas y bajos de puertos26.

La Memoria sobre el estado de las Obras Públicas en 185627 dedicó uno de sus capítulos a los faros, boyas y balizas, señalando que en este ramo, se ha adelantado muchísimo, porque, no habiendo casi nada en 1847 (solo 20 luces), a fines de 1855 había ya 39 faros iluminados, 19 en construcción y muy adelantado o terminado el estudio de las restantes. La inversión realizada en los 11 años que terminan en diciembre de 1855 ascendió a casi 10 millones de reales28.

La Ley de Aguas de 1866 no hizo mención de los faros. Tampoco el Decreto-Ley de Obras Públicas de 14 de noviembre de 1868. La Ley General de 1877 incluyó los faros entre las obras públicas de general uso y aprovechamiento (art. 1º) y dispuso que fueran de cargo del Estado el alumbrado y balizamiento marítimos, sin excepción (art. 4.4º)29. Los faros y toda clase de señales marítimas y balizamiento de las costas se atribuían al Ministerio de Fomento (art. 8.7º). Podía haber puertos provinciales y municipales (arts. 5 y 6), pero los faros eran siempre estatales. Como todas las obras públicas debían estar incluidas en los planes correspondientes, que debían ser remitidos a las Cortes para su tramitación como proyectos de ley (art. 20)30. Las obras podían ser ejecutadas por administración o por contrata (art. 25).

La Ley de Puertos de 1880 no incluyó los faros entre los bienes que declaró del dominio nacional y uso público, pero configuró el alumbrado marítimo y valizamiento (sic) como servicios anejos al de puertos, que “continuarán a cargo del Ministerio de Fomento”. En cambio, “los vigías y semáforos marítimos y botes salvavidas correrán a cargo del Ministerio de Marina” (art. 37). El Reglamento de 1912 nada añadió al respecto. El Código civil incluyó los puertos entre los bienes de dominio público por estar destinados al uso público (art. 339.1º). No mencionó los faros, lo que no era obstáculo para afirmar su carácter demanial, conforme a la Ley General de Obras Públicas de 1877, que, como hemos visto, los había declarado obras de general uso y aprovechamiento, y el propio Código civil, por estar destinados a un servicio público (art. 339.2º).

La Ley de Puertos de 1928 mantuvo la regulación de la de 188031. Ambas leyes incluyeron los de interés general entre los bienes del dominio nacional y uso público. En esa relación no figuran los faros, pero tampoco podía haber dudas sobre su naturaleza demanial en cuanto obras públicas estatales, en las que se manifestaba el doble carácter de obra pública (el faro) y servicio público (el alumbrado marítimo). Las leyes comentadas pusieron el acento en el “servicio” de alumbrado marítimo, considerándolo “anejo” al de puertos, no propiamente servicio portuario. Pero hay que insistir en que los faros eran obras públicas adscritas a ese servicio, conforme a la Ley General de 1877.

A mi juicio, es claro que en la regulación de los faros ha predominado la perspectiva del “servicio” sobre la del “bien” o la de las obras. Lo confirma el reglamento para la organización y servicio de los torreros de faros, aprobado por Orden de 30 de abril de 1873 (Gaceta 12 de mayo), que atribuye a este personal “el servicio de los faros de la Nación” (art. 1º), con las obligaciones siguientes: encender las luces, vigilar el alumbrado durante la noche, cuidar de la limpieza y conservación de los aparatos y demás efectos del servicio, así como del mueblaje, edificios, explanadas, huertos y demás accesorios; recoger los datos meteorológicos y llevar los registros de los mismos (art. 20).

Hemos visto que el “Plan general de alumbrado marítimo” aprobado en 1847 había atribuido la organización del “servicio de faros” a la DG de Obras Públicas. Por tanto, se puede concluir que las expresiones “servicio de faros” y “servicio de alumbrado marítimo” eran sinónimas. “Servicio de señalización marítima” es más amplia, porque comprende otras señales además de los faros, en particular, el balizamiento. El Reglamento de balizamiento aprobado por Decreto de 22 de abril de 1949 se refiere a todas las señales fijas y flotantes, excluyendo los faros.

La Ley de Costas de 1969 tampoco incluyó los faros en el dominio público, si bien mantuvo en el Ministerio de Obras Públicas la competencia sobre el alumbrado marítimo y balizamiento (art. 10.1). El Decreto 826/1970, de 26 de febrero, sobre ordenación de señales marítimas, dispuso que “todos los Faros, Radiofaros y Sirenas del litoral español (…) quedarán adscritos a las Jefaturas de Costas y Puertos” (art. 1º.a)32. Su preámbulo dice que “las señales marítimas son obras públicas de singularidad excepcional que por constituir ayudas a la navegación nacional e internacional han de estar a cargo del Estado”. La Constitución de 1978 reserva al estado la competencia sobre “iluminación de costas y señales marítimas” (art. 149.1.20ª), siguiendo la pauta de la de 1931 (art. 14.9ª).

En la legislación de puertos del Estado vigente33 se mantiene la doble faceta de la obra y el servicio, pero sigue predominando esta última. Los faros pertenecen al dominio público portuario estatal y el servicio de señalización marítima (art. 104.3 del TRLPEMM) tiene sustantividad propia frente a los servicios portuarios34.

2.2. La gestión de los faros: entre costas y puertos

La gestión de las obras públicas del Estado estuvo encomendada durante muchos años a la Dirección General de ese nombre, en el seno del Ministerio de Fomento (o de Agricultura, Industria, Comercio, y Obras Públicas). La creación del Ministerio de Obras Públicas (MOP) en 1931 consagró la estructura en los cuatro centros directivos que se mantendría hasta 1977, en la que llama la atención el inferior nivel orgánico (Servicio, no Dirección general) que se atribuyó a los Puertos y Señales Marítimas35. La ley de 30 de enero de 1938 mantuvo la existencia del MOP, con los “Servicios” de Puertos y Señales Marítimas, Obras Hidráulicas y Caminos y Ferrocarriles. Fue modificada por la de 8 de agosto de 1939, que desdobló Caminos y Ferrocarriles, atribuyendo a los cuatro sectores el rango de Dirección General36. Esa estructura se mantuvo inalterada en lo sustancial hasta la fusión del Departamento con el de Vivienda en 1977, que dio lugar al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

Por Decreto de 28 de junio de 1957 (BOE 13 de julio) se dispuso que las atribuciones sobre señales marítimas desempeñadas por las Jefaturas de Obras Públicas pasasen a los Servicios Provinciales de Puertos y Señales Marítimas, a través de las Inspecciones regionales, correspondiendo a cada una de ellas las señales marítimas enclavadas en el litoral de su Demarcación (art. 3º).

El Decreto 160/1968 de 1 de febrero, de reorganización del MOP, incluyó la DG de Puertos y Señales Marítimas como uno de los centros directivos del Departamento (art. 1º): constaba de una sola Subdirección de Puertos (creada por RD 1829/1962), estructurada en seis secciones (ninguna de las cuales se refiere a las señales marítimas) y siete Jefaturas de Costas y Puertos37. Llama la atención que la mención de las señales marítimas aparezca en la denominación de la Dirección General pero no en los niveles orgánicos inferiores. Esto cambiaría con la reorganización del MOP en 1971 (RD 2682/1971, de 4 de noviembre) que estructuró la DG de Puertos y Señales Marítimas en dos subdirecciones: la de puertos y la de costas y señales marítimas (art. 29). En el ámbito periférico, el Decreto 990/1975, de 17 de abril, mantuvo las siete Jefaturas Regionales de Costas y Puertos atribuyéndolas, entre otras facultades, “el proyecto, construcción, mantenimiento, conservación e inspección de las señales marítimas adscritas a cada Jefatura, así como la inspección de las señales de balizamiento propias de cada Junta de Puertos o de los puertos de la Comisión Administrativa de Grupos de Puertos” (art. 26.2).

Tras la creación en 1977 del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo38, se modificó la denominación de la Dirección General, que pasó a ser “de Puertos y Costas”39. Se estructuró en dos subdirecciones (“ordenación y programación” y “proyectos y explotación”, encuadrándose en la segunda el “servicio de señales marítimas” (arts. 48 y 49). En la reorganización de 1985 se mantuvo la denominación de la Dirección General, pero se modificó la de las subdirecciones, que pasaron a ser cuatro con distinto contenido: inversiones portuarias, explotación portuaria, costas y señales marítimas y secretaria general40. En esta evolución organizativa llama la atención la importancia creciente de las “costas”, que desplazan a las señales marítimas en la denominación de la Dirección General y a las que estas se vinculan más que a los puertos.

El esquema organizativo descrito se mantuvo hasta 1991, año en que la gestión de los puertos y las costas se separó definitivamente. En efecto, para apoyar la aplicación de la Ley de Costas promulgada en 1988 se creó una Dirección General de Costas separada de la de Puertos41. La primera quedó encuadrada en la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y el Medio Ambiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Como consecuencia, se suprimió la Subdirección General de Costas y Señales Marítimas, si bien estas últimas no pasaron a la competencia de la nueva Dirección General, estructurada en dos subdirecciones: de Gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre y de Protección y Restauración.

Por su parte, la Dirección General de Puertos y Costas “se denominará en lo sucesivo Dirección General de Puertos, manteniendo las funciones y competencias que actualmente tiene atribuidas en materia de puertos y señales marítimas”, quedando integrada en la Secretaría General para los Servicios de Transportes42. Sería suprimida tras la creación del ente público Puertos del Estado por la Ley 27/1992. En virtud de esta Ley, por Orden de 28 de abril de 1994, se adscribieron a las Autoridades Portuarias los faros y balizas (así como los terrenos afectados a su servicio) situados en las zonas de servicio de los puertos que cada una de aquellas administra, y los que se relacionan en el anexo de la Orden. El Texto Refundido vigente mantiene esa situación (Disposición adicional 20ª). La localización en la zona de servicio o fuera de ella tiene consecuencias sobre el régimen de utilización de los faros, como se verá después.

En resumen, siguiendo los precedentes históricos, desde 1992 la gestión de los faros quedó vinculada a los puertos de titularidad estatal, a los que están adscritos, aunque estén situados fuera de ellos, como ocurre en la mayor parte de los casos. No obstante, al atribuirse a las Comunidades Autónomas la designación de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, desde la reforma legal de 199743, puede considerarse que aquéllas han asumido a través de estas el control de los faros localizados en su territorio, en una situación bastante insólita, que ha suscitado fundadas críticas, en las que no podemos entrar aquí44.

3. Los faros como bienes de dominio público portuario estatal

3.1. La asimetría del dominio público portuario y la zona de servicio: el problema del deslinde de los faros exteriores

La Ley de Costas (LC) de 1988 incluyó en el dominio público marítimo-terrestre “las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas” (art. 4.10), sin perjuicio de que estos pudiesen ser desafectados, conforme a lo previsto en el art. 18. Obviamente, esta redacción tan amplia incluye los faros y cualesquiera otras señales marítimas existentes en los puertos de titularidad estatal. En los autonómicos, las señales no serán construidas por el Estado y, por tanto, no pertenecerán al dominio público marítimo-terrestre. Sí tendrán esa condición los faros en todo caso, pues ya hemos visto que están adscritos desde 1994 a las Autoridades Portuarias.

La Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, afirmó la pertenencia al dominio público portuario estatal de “Los terrenos, obras e instalaciones fijas de señalización marítima, afectados a las Autoridades Portuarias para esta finalidad” (art. 53.e). Esta disposición se mantiene, con matices, en el artículo 67.1.e) del vigente Texto Refundido de 201145. Habida cuenta de que el dominio público portuario estatal es una dependencia especializada del dominio público marítimo-terrestre, se puede afirmar que los faros y terrenos anejos tienen esa doble consideración46.

El TRLPMM no prevé el deslinde del dominio público portuario. Esa función la realiza ahora, en lo sustancial, la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios (DEUP), que incluirá la definición exterior e interior del dominio público portuario, los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio del puerto y la justificación de su necesidad o conveniencia (art. 69.3). Pero la DEUP no incluye todos los bienes de dominio público portuario estatal sino solo los que están en la zona de servicio del puerto. Los faros pueden estar dentro de ella, pero es más frecuente que estén fuera, lo que plantea el problema de si deben deslindarse (con sus terrenos anejos) y, en caso afirmativo, quién es competente para ello.

El Reglamento de Costas de 1989 dispuso el deslinde del dominio público marítimo-terrestre en los puertos e instalaciones portuarias “cualquiera que sea su titularidad” (art. 18.3). Esta disposición se mantiene en el Reglamento de 2014 (art. 17.4). En su virtud, es obligatorio el deslinde de los bienes con características naturales de dominio público marítimo-terrestre existentes en los puertos, tanto si están dentro de la zona de servicio del puerto, como fuera de ella. En concreto, los acantilados deberán deslindarse conforme al régimen general de la legislación de costas. Ahora bien, los faros se localizarán normalmente tierra adentro de la coronación del acantilado y, por tanto, fuera del dominio público marítimo-terrestre “natural”. Será necesaria su inclusión en el deslinde del tramo de costa correspondiente, como una pertenencia más de dicho dominio público, aunque sea artificial. La competencia corresponderá a la Autoridad Portuaria en cuyo ámbito territorial se localice (art. 28, párrafo 1º, TRLPMM) y no a la Administración de Costas.

Se aprecia así un desajuste entre la DEUP y el dominio público portuario que convendría corregir. Aquella tiene por objeto la delimitación de la zona de servicio del puerto, la identificación de los bienes de dominio público portuario y la zonificación para los distintos usos. El problema es que la DEUP delimita usos portuarios y la señalización marítima no es uso ni servicio portuario, sino que tiene sustantividad propia, como hemos puesto de relieve. En la práctica, los faros y otras instalaciones de señalización marítima, estén o no dentro de la zona de servicio del puerto, no se incluyen en la DEUP, porque no son usos portuarios. Sin embargo, deberían mencionarse, desde luego los que estén dentro de la zona de servicio47, pero también los que se localicen fuera de ella, que son la mayor parte y los más importantes. De lo contrario, la Autoridad Portuaria tendrá que deslindarlos conforme a la legislación de costas. Si no se quiere extender la zona de servicio a los faros exteriores, al menos se debería hacer referencia a ellos en la DEUP, como espacios adscritos a la Autoridad Portuaria. Mientras no se corrija ese desajuste conceptual, para no incurrir en un nominalismo estéril, parece razonable entender que, a efectos de la DEUP, los faros y señales marítimas son usos portuarios (en sentido amplio) en cuanto vinculados a la Autoridad Portuaria correspondiente.

En resumen, para evitar problemas prácticos la DEUP debería incluir entre los usos que zonifique los de señalización marítima existentes dentro de la zona de servicio del puerto. También podría incluir los faros exteriores a dicha zona, con sus terrenos anejos. Si no lo hace, la Autoridad Portuaria tendrá que deslindarlos. Aunque no los incluya en la zona de servicio, la DEUP debería dejar constancia, al menos, de la adscripción de estos terrenos a la Autoridad Portuaria como bienes de dominio público portuario estatal.

3.2. Afectación y desafectación

La aprobación de la DEUP llevará implícita la afectación al uso portuario de los bienes de dominio público y de los bienes patrimoniales incluidos en la zona de servicio que sean de interés para el puerto (art. 69.5 TRLPMM). Esta regla es aplicable a los faros, en cuanto bienes de dominio público portuario estatal, aunque no se consideren propiamente un uso portuario, como se acaba de señalar.

Tratándose de un dominio público artificial, los faros y los terrenos a ellos adscritos pueden ser desafectados. Ya lo previó la Ley de Costas (art. 4.10), pero la desafectación se rige por la legislación portuaria. Según ella, “los bienes de dominio público que resulten innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter podrán ser desafectados por el Ministro de Fomento (hoy de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), a propuesta de Puertos del Estado” (art. 44.1 TRLPMM). Se requiere previa declaración de innecesariedad por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria e informe de la Dirección General de la Costa y el Mar sobre las características físicas de dichos bienes, a efectos de la protección y defensa del dominio público marítimo-terrestre. La desafectación puede hacerse a través de la DEUP48 o mediante Orden singular, que conlleva la modificación de aquélla, conforme a lo dispuesto en el art. 44.1, último párrafo, del TRLPMM. Los bienes desafectados pasarán a formar parte del patrimonio de la Autoridad Portuaria.

La implantación de otros usos compatibles con el de señalización marítima no justifica la desafectación, mientras el faro y los terrenos adscritos sigan destinados al citado servicio público. Tampoco podrán desafectarse los terrenos que conserven características naturales de dominio público marítimo-terrestre (típicamente, z.m.t. o acantilados). En tal caso, el propio Ministro (hoy de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) declarará su incorporación automática al uso propio del citado dominio público (art. 44.1, párrafo 3º de TRLPMM).

4. Régimen de utilización

4.1. Síntesis de la evolución normativa sobre los usos admisibles

En los puertos estatales se han desarrollado tradicionalmente dos tipos de actividades: a) las relacionadas con el tráfico portuario, que se configuran como competencia especifica de las autoridades portuarias y marítimas y se denominan “servicios”49; b) las ocupaciones, en principio, para usos privados, del dominio público que requieren el correspondiente título administrativo (autorización o concesión). Este dualismo se reflejaba en el art. 36 de la Ley de Puertos de 1992 con la distinción entre servicios portuarios y actividades industriales y comerciales. La propia Ley, en su artículo 3.6, admitía la ocupación de la zona de servicio del puerto para actividades industriales o comerciales más o menos relacionadas con el tráfico portuario o mediante las que se presten servicios a los usuarios del puerto50. Esta Ley, como regla general de ocupación, dispuso que “solo podrán llevarse a cabo las actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima de conformidad con lo establecido en esta Ley” (art. 55.1). Las prohibiciones de uso se inspiraban claramente en la Ley de Costas de 1988, destacando entre ellas las edificaciones destinadas a residencia o habitación. Esa prohibición se flexibilizó en la reforma introducida por la Ley 62/1997, al admitir, excepcionalmente, previa autorización del Consejo de Ministros, instalaciones hoteleras en los espacios destinados a usos no portuarios, es decir, en el marco de la integración puerto-ciudad que se trataba de promover.

La Ley 48/2003 (art. 94.1) mantuvo esa posibilidad de dispensa del uso hotelero haciéndola extensiva a los terrenos e instalaciones de señalización marítima, previo informe de la Dirección General de Costas si las citadas instalaciones se encuentran en la zona de servidumbre de protección de la Ley de Costas, es decir, en una zona de 100 metros desde el límite interior de la ribera del mar o 20 metros en suelo urbano. En caso de implantación del uso hotelero en edificaciones existentes, las obras que supongan incremento de volumen solo podrán ubicarse fuera de dicha zona51.

La Ley 33/2010, de 5 de agosto, modificó entre otros, los dos últimos párrafos del art. 94 de la Ley 48/2003, introduciendo la redacción que ha pasado al art. 72 del Texto Refundido vigente y que se expondrá en el epígrafe siguiente.

Finalmente, el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, modificó el artículo 72.1 del Texto Refundido para permitir el uso hotelero en otras infraestructuras en desuso distintas de los faros, situadas dentro del dominio público portuario que estén protegidas por su valor patrimonial52.

Es, pues, clara la tendencia a ampliar las posibilidades de utilización del dominio público portuario para usos no portuarios compatibles, especialmente para fomentar la interacción puerto-ciudad. Veamos a continuación la aplicación de estas posibilidades legales a los faros.

4.2. Usos complementarios

El artículo 72.1, párrafo 5º, del TRLPMM dispone lo siguiente:

“Con el objeto de preservar el patrimonio arquitectónico que constituyen los faros, en los espacios del dominio público portuario afectados al servicio de señalización marítima se podrán autorizar usos y actividades distintos de los de señalización marítima, de acuerdo con lo previsto en los párrafos anteriores, siempre que los mismos no condicionen o limiten la prestación del servicio que en cada momento sea el apropiado, teniendo en cuenta las necesidades del tráfico y de la tecnología, sin que en ningún caso sean indemnizables las modificaciones que se impongan por dicho motivo. Excepcionalmente, por razones de interés general debidamente acreditadas y previo informe de Puertos del Estado y de la Administración competente en materia de costas, el Consejo de Ministros podrá levantar la prohibición de instalaciones hoteleras, así como albergues u hospedajes que pudieran favorecer el desarrollo de actividades culturales, o similares, de interés social, en espacios del dominio público portuario destinados al servicio de señalización marítima que se encuentren situados en la zona de 100 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar o de 20 metros si los suelos tienen la clasificación de suelo urbano, siempre que no se realicen nuevas edificaciones y no se condicione o limite la prestación del servicio”.

Si las instalaciones de señalización marítima, en las que se pretendan los citados usos, están fuera de la zona de 100 metros (o 20 en suelo urbano), la prohibición podrá ser levantada por el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, previo informe de Puertos del Estado. Las obras que supongan incremento de volumen sobre la edificación ya existente sólo podrán ubicarse fuera de la zona de 100 o 20 metros (art. 72.1. párrafos 6 y 7, del TRLPMM).

En consecuencia, en los faros y terrenos adscritos se pueden implantar:

- Con carácter ordinario, equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales (como la de restauración o venta de bienes y servicios).

- Con carácter excepcional, previa autorización por el Consejo de Ministros (o del Ministro, en su caso), uso hotelero o de albergue y hospedaje.

El TRLPMM permite esos usos complementarios “con el objeto de preservar el patrimonio arquitectónico que constituyen los faros”. De ello parece deducirse que el uso no es admisible si no tiene esa finalidad. Ante la inexistencia de jurisprudencia al respecto, el TS consideró que53

“la cuestión a dilucidar es si este inciso debe entenderse como requisito sine qua non y, por tanto, límite de las autorizaciones de usos en los faros o si en realidad alude al objetivo general que persigue el legislador al permitir la realización de otros usos diversos al de señalización marítima en los faros. Se trata de determinar si los usos no portuarios que, eventualmente, pueden ser autorizados en el dominio público portuario de los faros están en todo caso condicionados o limitados a que tales usos persigan el objetivo de la protección arquitectónica del faro; o si, por el contrario, el inciso reseñado no impone tal obligación específica porque es la concurrencia de otros usos lo que permite la protección del faro”.

La sentencia recurrida se había decantado por la primera interpretación, considerando que la única posibilidad de autorización de “otros usos” en estos espacios es para actividades tendentes a la mera protección arquitectónica del faro. Sin embargo, el TS rechaza esa interpretación literal, porque

“conduciría al extremo de solo autorizar actividades tales como restauración o mantenimiento del faro, consecuencia que difícilmente puede coincidir con el objetivo del legislador de que, apostando por la participación de la iniciativa privada en la explotación de estos espacios, entiende el término “protección” en un sentido finalista, es decir, que también deban considerarse como tales aquellas actividades que generen ingresos para garantizar el principio de autosuficiencia económica del puerto a la vez que contribuyan a su desarrollo social, sin perjuicio de la preservación del patrimonio arquitectónico”

La conclusión a que llega el TS es que “la realización de otros usos no portuarios y diversos al de señalización marítima en los faros pueden ser autorizados siempre que se justifique que persiguen o que coadyuvan a preservar el patrimonio arquitectónico que constituyen los faros”.

En cuanto al uso hotelero o asimilado, llama la atención que la posibilidad de su autorización excepcional se acote con los criterios establecidos en la legislación de costas para la delimitación de la zona de servidumbre de protección (“espacios destinados al servicio de señalización marítima que se encuentren situados en la zona de 100 metros medidos desde el límite inferior de la ribera del mar o de 20 metros si los suelos tienen la clasificación de suelo urbano”). Parece que la intención del legislador fue mantener el paralelismo con la legislación de costas, que prohíbe el uso habitacional en la citada zona de servidumbre, si bien permite su autorización excepcional por el Consejo de Ministros (art. 25.3 de la Ley de Costas). Pero la zona de servidumbre de protección está fuera del dominio público. Es una limitación de uso impuesta a las propiedades colindantes. En nuestro caso la ley permite la dispensa para uso hotelero dentro del dominio público portuario, donde podría haberla establecido sin otro límite que el de no poder implantarse en el dominio público marítimo-terrestre “natural” (ribera del mar y acantilados). Esta limitación resulta de lo establecido con carácter general para los usos de integración puerto-ciudad, que solo se pueden implantar en terrenos de dominio público portuario sin características naturales de dominio público marítimo-terrestre y que hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria (art. 72.1, párrafo 3º, del TRLPMM). También resulta de la Adicional 25ª del propio Texto Refundido, según la cual las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar previstas en la Ley de Costas, “serán de aplicación a los terrenos colindantes con el dominio público portuario que conserve las características naturales del dominio público marítimo-terrestre”.

En el caso de los faros y terrenos anejos no parece aplicable en su literalidad el requisito de que se trate de terrenos que hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria, puesto que aquí no se trata de actividad portuaria stricto sensu y, por otra parte, el mantenimiento del uso principal de los faros es compatible con la implantación de otros conforme a la disposición que comentamos. Pero sí es aplicable el criterio de que los usos complementarios solo se podrán implantar en terrenos de dominio público portuario sin características naturales de dominio público marítimo-terrestre.

Tal como se ha redactado, el precepto permite levantar la prohibición del uso hotelero en todo el dominio público portuario afecto a los faros, que no tenga características naturales de dominio público marítimo-terrestre. La ubicación en la zona de 100 metros (o 20) o fuera de ella solo es relevante a efectos de la competencia para levantar la prohibición. En el primer caso corresponde al Consejo de Ministros. En el segundo, al Ministro (hoy de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana).

La STC 34/2014, de 27 de febrero, declaró la inconstitucionalidad mediata de los preceptos de la legislación autonómica que atribuían al Consejo de Gobierno la facultad de autorizar el uso hotelero en puertos autonómicos, con el argumento de que a esos puertos les son aplicables las prohibiciones de la Ley de Costas en el dominio público marítimo-terrestre adscrito y su zona de servidumbre de protección. Sin embargo, como señala el voto particular, se podría haber mantenido una interpretación conforme en el sentido de que el uso hotelero podría admitirse en los terrenos de dominio público portuario autonómico no pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre y no afectados por la servidumbre de protección54.

4.3. Cobertura de los usos: planeamiento urbanístico y DEUP

Todos los usos autorizables deberán estar previstos en el planeamiento urbanístico. Si el faro está dentro de la zona de servicio, esos usos complementarios deberán estar previstos en la DEUP, pero solo podrán implantarse en virtud del Plan Especial de ordenación de la zona de servicio del puerto o instrumento urbanístico que la ordene. Si, por el contrario, están fuera de la zona de servicio deberán estar previstos en el planeamiento urbanístico que ordene el tramo de costa en que se ubiquen, que deberá contar con el informe favorable de la Administración de Costas del Estado55. En este caso, puede ser difícil para la Autoridad Portuaria controlar la previsión de esos usos en el planeamiento urbanístico, si no ha intervenido en su elaboración. Es un argumento más para sostener que la DEUP debería incluir los faros y terrenos adscritos. Aunque no formen parte propiamente de la zona de servicio del puerto son bienes de dominio público portuario estatal, por lo que deberían recogerse en dicha delimitación o, al menos, constar en ella como terrenos adscritos a la Autoridad Portuaria.

A este respecto, hay que traer a colación la doctrina del TC sobre la articulación entre el entonces vigente Plan de Utilización de los Espacios Portuarios (PUEP) y el Plan especial de ordenación de la zona de servicio del puerto. Según la STC 40/1998,

“el plan de utilización no supone sino la previsión, a grandes rasgos, de los distintos usos portuarios”, de modo que con él “no se trata de regular el uso urbanístico de los espacios portuarios sino, más sencillamente, de determinar cómo se van a distribuir las actividades portuarias dentro del recinto del puerto. Con ello no se vacían de contenido las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo de las Administraciones afectadas, pues (…) tales competencias se ejercitan a través del Plan Especial” (FJ 34).

El Tribunal declara reiteradamente que la función del plan de utilización es la ordenación de los usos específicamente portuarios, pero considera admisible que incluya también la previsión de usos no portuarios, con el alcance de autorizar la existencia de esas actividades, no de imponerlas, ya que “la posibilidad de que existan o no dependerá, en definitiva, de las determinaciones del plan especial del puerto, que se tramita y aprueba por la administración urbanística competente” (FJ 32).

De acuerdo con esta doctrina, el plan de utilización (como ahora la DEUP) ordena todos los usos, portuarios o no, previstos en la zona de servicio, pero con diferente alcance, ya que solo legitima la implantación efectiva de los primeros (en cuanto expresión de la competencia portuaria estatal), pero no la de los segundos, que requiere la aprobación del plan especial de ordenación de la zona de servicio (o instrumento urbanístico equivalente), ya que se trata de usos urbanísticos56. El TS, siguiendo al TC, ha confirmado rotundamente esta interpretación57. Los usos específicamente portuarios también deberán adecuarse al plan especial de ordenación de la zona de servicio del puerto (art. 59.1 TRLPMM). Pero, si ese plan no existe, su implantación puede hacerse con base en la DEUP correspondiente, de acuerdo con la doctrina constitucional reseñada. El art. 59.2 TRLPMM confirma esta interpretación, en cuanto permite la realización de obras portuarias compatibles con la DEUP, aunque no exista plan especial.

Aplicando esta doctrina a los faros y terrenos anejos de dominio público portuario el resultado es el mismo. Para los situados en la zona de servicio del puerto, la DEUP puede (y debe) prever los usos distintos al de señalización marítima que puedan implantarse, pero no legitima por si sola su implantación58. Solo podrán autorizarse en virtud del Plan Especial o instrumento urbanístico que ordene la zona de servicio.

En cuanto a los faros exteriores a la zona de servicio, si no están comprendidos en la DEUP, los usos admisibles tendrán que estar necesariamente previstos en el planeamiento urbanístico que ordene el tramo de costa en que se ubique, que puede ser un Plan especial o cualquier otro previsto en la legislación urbanística autonómica59.

Ahora bien, en ambos casos (estén situados o no en la zona de servicio) el planeamiento urbanístico debe calificar los terrenos correspondientes como sistema general portuario, que se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente, cuya aprobación requiere el acuerdo entre la Autoridad Portuaria y la Administración urbanística siguiendo los trámites que se establecen (art. 56.1 y 2 TRLPMM)60. La redacción de este artículo confirma que la señalización marítima, aunque no sea propiamente un uso (ni servicio) portuario, se considera tal a efectos de su régimen urbanístico.

El TRLPMM impone la calificación de sistema general a la zona de servicio del puerto y el dominio público portuario (exterior) afecto al servicio de señalización marítima61, pero no exige que la ordenación de aquella y de este se lleven a cabo mediante el mismo instrumento. Por tanto, podría haber un plan especial de ordenación (o equivalente) de la zona de servicio y otro de los faros y señales marítimas exteriores adscritos a la Autoridad Portuaria. En ambos casos, la tramitación es la misma para garantizar el acuerdo entre ambas Administraciones. En defecto de acuerdo, no habrá ordenación urbanística del sistema general portuario y, por ello, no se podrán implantar los usos admisibles distintos de los portuarios y de señalización marítima.

En cuanto a las obras necesarias para la implantación de los repetidos usos, se aplica el régimen general de la legislación de puertos. Lo normal será que se realicen en régimen de concesión, en cuyo caso, el concesionario deberá obtener también la correspondiente licencia urbanística municipal. Si son promovidas por la Autoridad Portuaria (tratándose, por ejemplo, de actividades culturales y exposiciones), podría pensarse que no están sujetas a licencia municipal, conforme a lo dispuesto en el art. 60 del TRLPMM. A mi juicio, esa conclusión no es correcta porque, aunque los promueva la Autoridad Portuaria, no se trata de usos portuarios, sino urbanísticos, de modo que a las obras correspondientes no les alcanza la exención del citado artículo 60, acotada a “las obras a que se refiere este capítulo”, que son obras portuarias. Por tanto, la implantación del uso hotelero y demás usos complementarios admisibles en los faros estarán sujetas a licencia urbanística y los demás títulos que sean exigibles, aunque sean promovidas por la Autoridad Portuaria.

El proyecto Faros de España, promovido por Puertos del Estado, se dirige a impulsar la implantación de usos complementarios en los faros, especialmente los de alojamiento, conforme a lo previsto en el art. 72.1 del TRLPMM. La información disponible sobre el proyecto puede consultarse en el sitio web del proyecto62.

5. Servidumbres

Un principio tradicional de la legislación española reguladora de bienes de dominio público ha sido el establecimiento de limitaciones sobre las propiedades privadas, con la denominación, casi siempre impropia, de “servidumbres”, puesto que no son, en sí mismas, indemnizables, sin perjuicio de que puedan serlo las consecuencias de su aplicación en algunos casos.

En el de los faros, la finalidad de las servidumbres es inequívoca: evitar que su función de iluminación pueda verse perturbada por la existencia de obstáculos que impidan o reduzcan la visibilidad. Con esa finalidad, podría conllevar la eliminación de alguno existente (con posibles consecuencias indemnizatorias) pero su función primordial estribaría en impedir el surgimiento de otros nuevos, para lo que es clave la coordinación con el planeamiento urbanístico.

El problema es que, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores, como el aeronáutico, en que la regulación de las servidumbres es muy detallada, para las señales marítimas la única referencia normativa es el art. 137.7 del TRLPMM63. Este artículo prevé la existencia de servidumbres, establece un procedimiento mínimo para su imposición y marca unos límites. Pero no ha sido desarrollado, por lo que su aplicación plantea bastantes problemas. La Ley de Navegación Marítima de 2014 tampoco dice nada al respecto.

De la sucinta y notoriamente insatisfactoria regulación legal de las servidumbres de señales marítimas, hay que destacar las siguientes notas:

a) El establecimiento de las servidumbres no es obligatorio sino potestativo.

b) Se hará caso por caso, a propuesta de la Autoridad Portuaria correspondiente, con base en una memoria técnica elaborada por ella, en la que justifique la necesidad de las servidumbres y sus características, con el criterio de “garantizar el acceso a las ayudas (es decir, las señales) y su efectividad”.

c) Debe informar la Comisión de Faros, si bien su parecer es simplemente preceptivo, no vinculante (“oída”).

d) Resuelve Puertos del Estado, aunque no se precisa a través de qué órgano. Ante el silencio legal, debería ser el Presidente, en virtud de su competencia residual ex artículo 22.2.h) del TRLPMM.

e) Las servidumbres de protección de las ayudas radioeléctricas no podrán suponer limitaciones superiores a las establecidas en materia de telecomunicaciones. No está claro cuáles son, puesto que la legislación de la materia no las regula con detalle64.

En la práctica, se incluye un trámite de información pública65. Aunque no venga exigido por el art. 137.7 TRLPMM, el órgano competente para resolver puede abrir este cauce de participación cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera (art. 83.1 de la LPAC). En este caso lo requiere, porque puede haber terceros afectados no identificados.

No hace falta un gran esfuerzo argumental para poner de relieve la necesidad de un desarrollo reglamentario del art. 137.7 del Texto Refundido, tanto en cuanto al contenido de las servidumbres como en cuanto al procedimiento para su establecimiento. Respecto de este se puede entender que, ante el silencio legal, se aplicarán las reglas de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC). Pero todos los procedimientos administrativos son especiales por razón de la materia, por lo que la referencia a las reglas del procedimiento común no basta para resolver los problemas. Hay que regular, pues, el procedimiento para establecer estas servidumbres y también sus aspectos sustantivos: qué limitaciones se pueden imponer y si son o no indemnizables.

Ese desarrollo podría hacerse por Orden Ministerial específica o bien en el Reglamento de Explotación y Policía de los puertos, que debe regular el funcionamiento de los diferentes servicios y operaciones (art. 295 del TRLPMM). Su aprobación corresponde al Ministerio, lo que confirma, indirectamente, la posibilidad de que sea su titular quien apruebe el desarrollo reglamentario de las servidumbres mediante una Orden específica. Pese al tiempo transcurrido, todavía no ha sido aprobado66. Dada la complejidad de ese Reglamento, que debe además incluir un modelo de Ordenanzas portuarias, puede ser más operativa la aprobación de una Orden Ministerial específica, con base en la Disposición final segunda, apartado 1, del TRLPMM.

6. Conclusión

El régimen jurídico de los faros está bien definido en lo sustancial, pero su tratamiento casi marginal, como un apéndice de los puertos estatales deja zonas de sombra que convendría iluminar. No hay duda de que los faros y sus terrenos anejos son bienes de dominio público portuario estatal, lo que determina su regulación básica, pero hay diferencias en función de que se localicen en la zona de servicio del puerto o fuera de ella. En el primer caso, su identificación debería figurar en la DEUP, cuya función es delimitar la zona de servicio del puerto y los usos admisibles, entre ellos la señalización marítima. Sin embargo, en la práctica la DEUP no hace referencia a ellos seguramente porque se considera que no son usos portuarios sino de señalización marítima, que es un servicio con sustantividad propia según el TRLPMM. Aunque sea así, no hay razón alguna, a mi juicio, para excluirlos de la DEUP. En esta se deben identificar todos los bienes de dominio público portuario incluidos en ella.

Los faros situados fuera de la zona de servicio, precisamente por ello, no se incluyen en la DEUP, lo que, en puridad, obligaría a practicar su deslinde conforme a la legislación de costas, correspondiendo la competencia a la Autoridad Portuaria. En ese tramo de costa habría un deslinde general practicado por la Administración de Costas y otro específico del faro a cargo de la Autoridad Portuaria. Ambos procedimientos podrían integrarse en un esquema similar al establecido en el artículo 156 del Reglamento de Costas de 2014 (es decir, introduciendo un informe vinculante de la Autoridad Portuaria en el expediente de deslinde tramitado por Costas), pero lo cierto es que no lo están.

La integración del procedimiento de deslinde sería una opción para resolver el problema. Otra podrá ser la adscripción de esos faros exteriores y sus terrenos anejos a la zona de servicio del puerto. Aunque formalmente no sean parte de ella, son bienes adscritos a la Autoridad Portuaria y gestionados por ella. En la DEUP debería constar esa circunstancia.

En cuanto a los usos complementarios admisibles, la regla de que son autorizables “con el objeto de preservar el patrimonio arquitectónico que constituyen los faros” ha sido interpretado por el TS con cierta flexibilidad, de modo que son admisibles no solo los que persiguen directamente esa finalidad, sino también los que coadyuven a ella mediante la obtención de unos rendimientos, aunque siempre con la debida justificación.

La otra cuestión pendiente es el régimen de las servidumbres. El lacónico artículo 137.7 del TRLPMM está necesitado de un desarrollo reglamentario. Mientras no se produzca es de temer que la aplicación de las limitaciones que se pretenda imponer en su virtud esté rodeada de una gran inseguridad, como ocurre siempre que se actúa desde un limbo jurídico.

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Acrónimos y siglas

DEUP Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios

LC Ley de Costas

LPAC Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas

MOP Ministerio de Obras Públicas

MOPU Ministerio de Obras Públicas

PUEP Plan de Utilización de los Espacios Portuarios

TRLPMM Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante