1. Introducción

La herramienta de los polos industriales del primer Plan de Desarrollo Económico y Social respondía a una tímida, pero necesaria, política de desarrollo regional en España, que debía tender al equilibrio entre las distintas zonas del país con la condición de que coadyuvara al crecimiento general. La escasez de recursos parecía obligar a que los polos fueran solo unos pocos, lo que revestía de enorme relevancia a un proceso de selección que, sin embargo, sigue siendo en buena medida desconocido, al menos en lo que respecta a los detalles de su desarrollo. A ellos se dedica este artículo, profundizando en el proceso técnico de selección de los polos y abarcando también los condicionantes del proceso.

El primero fue el propio concepto de polo de crecimiento que se fue conformando en aquellos años, a caballo entre la planificación económica y el desarrollo regional. Para su adecuada comprensión se requiere aprehender el sentido técnico de polo de crecimiento –pôle de croissance– en la ciencia económica internacional de los primeros años sesenta, así como su aplicación en España mediante el Primer Plan de Desarrollo Económico
y Social, y a ello se dedica el segundo apartado del texto.

A continuación, el tercer apartado aborda el proceso que condujo a la elección de los polos de dicho plan, empezando por la definición de las zonas de análisis que se emplearon a tal efecto y que orientaron el resultado. La crítica de la lógica que determinó su definición, junto a la información disponible en los pocos informes internos que se conservan de aquel proceso, pone de manifiesto incongruencias y cambios de criterio que apuntan a la intervención de otro tipo de condicionantes.

En último lugar, el cuarto apartado se centra en el caso del valle del Duero, señalado en el Plan de desarrollo como una de las zonas atrasadas y que resulta paradigmático respecto de la endeble razonabilidad de los análisis técnicos. Añadiendo a ello el estudio de las ciudades que en este ámbito optaron a la declaración como polos, se puede constatar que los factores políticos también desempeñaron un papel en todo este proceso, reforzando la elección indiscutible de Valladolid y provocando in extremis que Aranda de Duero perdiera la declaración en favor de Burgos, contradiciendo todos los estudios técnicos.

2. El concepto de polo de crecimiento en los primeros años sesenta: origen, evolución y vinculación con la política de desarrollo regional

Es bien conocido que la teoría de los polos fue formada por François Perroux y tuvo un gran influjo en la planificación económica europea, especialmente en la francesa, pero también en la española. En el contexto de los espacios económicos y de la crítica a la teoría del equilibrio económico, así como partiendo de otros conceptos como los de innovación, propagación, economías externas y asimetrías, tras un artículo germinal sobre los “espacios económicos” de 1950, Perroux comenzó a publicar su pensamiento acerca de los polos de crecimiento en otro artículo de 1955:

“La amarga verdad es ésta: el crecimiento no aparece en todas partes al mismo tiempo; se manifiesta en puntos o polos de crecimiento, con intensidad variable; se difunde por medio de diferentes canales, con distintos efectos terminales sobre el conjunto de la economía. […] A estos efectos de la intensificación se suman los efectos de las disparidades interregionales. El polo industrial complejo, geográficamente aglomerado, modifica no sólo su ambiente geográfico inmediato, sino que –si es suficientemente poderoso– modifica toda la estructura de la economía del país en el cual actúa. Como centro de acumulación y aglomeración de recursos humanos y de capital fijo y definido, da origen a otros centros de acumulación y aglomeración de medios humanos y capital fijo y definido (Perroux, 1973: 10 y 20)”.

En su famoso libro de 1961, L’Économie du XXe siècle, Perroux dedicó el segundo de los seis capítulos a los polos de crecimiento, donde perfeccionó su idea del espacio económico como conjunto de relaciones industriales, como campo de fuerzas –donde los polos tenían un papel capital– y como ámbito homogéneo para las firmas. Para Perroux, el crecimiento y el desarrollo no se desenvuelven uniformemente, sino que se plasman en puntos determinados que ejercen influencias en unos campos de fuerzas, de modo que resulta muy relevante comprender los efectos de impulsión y los de frenado, conformándose así una teoría de las externalidades:

“La economía nacional en crecimiento […] se ofrece a nuestra vista como una combinación de conjuntos relativamente activos (industrias motrices, polos de industrias y de actividades geográficamente aglomeradas) y conjuntos relativamente pasivos (industrias movidas, regiones dependientes de los polos geográficamente aglomerados). Los primeros inducen sobre los segundos fenómenos de crecimiento (Perroux, 1964: 166)”.

El desarrollo, según Perroux, consiste en desencadenar y mantener procesos acumulativos que compongan una cadena de desequilibrios, y los llamados puntos de desarrollo –ya sean polos, zonas o ejes– generarán una polarización o concentración, pero también una expansión o difusión (Perroux, 1964: 221). El polo de crecimiento en tanto manifestación del desequilibrio económico y en tanto foco de acción asimétrica resultaba muy relevante para la planificación económica del desarrollo, toda vez que el crecimiento debía estar espacialmente concentrado para lograr una intensidad que permitiese la difusión en el espacio, que no habría de ser sino una consecuencia de la polarización:

“[…] la noción de polo de desarrollo no tiene valor más que en el momento en que se convierte en un instrumento de análisis riguroso y el instrumento de una política. Un polo de desarrollo es una unidad económica motriz o un conjunto formado por unidades de esta clase. Una unidad simple o compleja, una empresa, una industria, una combinación de industrias es motriz cuando ejerce sobre otras unidades con las que está en relación, efectos de impulsión (Perroux, 1964: 181)”.

Perroux distinguía netamente entre espacio económico –“espacio formal”, abstracto– y espacio geonómico –“espacio banal”, concreto–, que los geógrafos entendían lógicamente como espacio geográfico (Beguin, 1963: 569). La cuestión del entrelazamiento del discurso perrouxiano en el ámbito de los espacios económicos con el discurso territorial vinculado a los espacios geográficos fue todo un motivo de malentendidos, confusiones y debates entre geógrafos y economistas. El desequilibro económico esencial de los polos de crecimiento debía cuadrar con el desarrollo regional territorialmente equilibrado, lo cual no resultaba nada fácil; incluso podía, contradictoriamente, provocar disparidades espaciales.

Entre 1955 y 1963, que es el periodo que interesa en cuanto a la influencia recibida por los economistas y planificadores españoles del Plan de 1964, bastantes economistas y geógrafos publicaron sobre los polos. Merecen ser destacadas, además de otras aportaciones del propio Perroux (1958, 1962, 1963) y de los trabajos editados en los Cahiers de l’Institut de science économique appliquée por él mismo o bajo su dirección, las de William Arthur Lewis (1955), Claude Ponsard (1955, 1956), Walter Isard (1956, 1960), Jacques-Raoul Boudeville (1956, 1961), René Bertrand (1956), Gunnar Myrdal (1957), Albert O. Hirschman (1958), Joseph Lajugie (1959), Jan Tinbergen (1959), Francesco Vito (1961), Renée Rochefort (1962), John Friedmann (1963), Jean H. Paelinck (1963) y Hubert Beguin (1963).

Estos autores tenían en común una idea sobre el crecimiento económico: su despliegue desigual en el espacio y su efecto polarizador del crecimiento (Fernández & Mirás-Araújo, 2009: 4), con la dualidad del backwash effect y del spread effect de Myrdal o la polarization y la trickling down de Hirschman. El paso de la teoría a la práctica tenía grandes dificultades (Cuadrado, 1977), pero a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, la práctica iba incluso por delante de la teoría (Ramos & Pires, 2008: 1).

Quienes se preocuparon por la planificación empezaron pronto a plantear la conveniencia de inversiones concentradas en ciertos puntos y ciertas actividades como medio para lograr el desarrollo regional, si bien pensando en términos de ciudades y de atención a la corrección de los desequilibrios espaciales (Milhau, 1956; Mérigot, 1957; Dumont, 1960; Labasse, 1960; George, 1961; Langer, 1961). En Francia, en este debate técnico y de aplicaciones políticas, se entremezclaban otros asuntos candentes como el de la desconcentración y la descentralización industrial y de servicios, el de la acción regional mediante programas o planes regionales de desarrollo –para “regiones funcionales” (Quermonne, 1963)– y el de la ordenación del territorio1.

Los polos dispuestos por los planificadores franceses del desarrollo regional eran métropoles industrielles, y en la medida en que debían ser un número reducido, se dirigían a las ciudades medianas –métropoles regionales– (Labasse, 1960). Del mismo modo, en Alemania Federal, desde finales de los años cincuenta centraron el objetivo en las ciudades medianas y pequeñas mediante su programa de desarrollo de “lugares centrales” en zonas con cierto desempleo –Zentrale-Orte-Programm–, los cuales debían ser centros urbanos regionales, presentar un inicio de industrialización y estar suficientemente equipados (Langer, 1961).

En el contexto técnico de la ordenación del territorio, Rochefort (1962: 296) afirmó con claridad que sería prudente distinguir entre polo urbano y polo de crecimiento. En efecto, el objeto ciudad y el objeto industria tendían a confundirse en la herramienta del polo de crecimiento a pesar de que el espacio geográfico estaba en un plano distinto al espacio económico. Pero en el discurso del equilibrio regional esto era inevitable: espacio geográfico y espacio económico debían utilizarse conjuntamente (Beguin, 1963: 572-3).

2.1. La influencia de la planificación indicativa francesa

La planificación indicativa francesa vino de la mano de la creación en 1946 de la figura del Commissariat général du Plan de modernisation et d’équipement, que dio pie al primer Plan de modernisation et d’équipement (1947-1953), el famoso plan Monnet de reconstrucción económica. No pudieron servirse de la teoría de la polarización ni este primer plan ni el segundo, el Plan de modernisation et d’équipement (1954-1957), porque fueron anteriores a esta, pero sí iniciaron el discurso de la atención a las régions sous-développées. En 1955 y 1958 se desplegó un plan de descentralización de París, tanto industrial como de actividades administrativas, científicas y técnicas. Se identificaron zonas críticas también desde 1955, se instituyeron toda una panoplia de órganos de coordinación e instrumentos de financiación en materia de desarrollo regional, y se crearon los programas de acción regional y planes de ordenación del territorio –desde 1958, los fusionados plans régionaux de développement économique et social et d’aménagement du territoire–. Y en la política de desconcentración de París se aplicó también por primera vez una lógica de acción inspirada en los polos de crecimiento –los centros secundarios en torno a París: Amiens, Reims, Orleans, Tours, Le Mans, Caen, Ruan–, si bien en la idea de que no convenía un reparto general, sino una concentración de esfuerzos en lugares bien elegidos2.

El tercer Plan de modernisation et d’équipement (1958-1961) hizo hincapié en la política regional, en cuyo contexto usó ya, aunque una sola vez, el término polo de crecimiento: “Le développement des industries autour de quelques grandes cités qui joueront le rôle de pôles de croissance sera de nature à accélérer l’expansion dans ces régions” (Commissariat Général du Plan de modernisation et d’équipement, 1959: 95). Se insistió en la descentralización industrial, administrativa, de establecimientos públicos, de instituciones universitarias y científicas, y financiera, siempre en la búsqueda del reequilibrio regional, que debía lograrse también con una veintena de planes regionales emanados del Decreto nº 58-1459 de 31 de diciembre de 1958.

Fue el cuarto Plan de développement économique et social (1962-1965), elaborado entre 1960 y 1961, el instrumento que más pudo influir en la planificación indicativa española, por su cercanía temporal y por el uso –tímido– del instrumento “polo” –pôle de développement, pôle de développement régional, pôle secondaire–, aunque siempre en un contexto bien desarrollado de política regional –l’action régional, le progrès économique et social des régions sous-développées, le développement économique régional, les aménagements régionaux, la politique d’entrainement pour les régions insuffisamment développées, etc.–.

El plan otorgó mucha importancia a los planes regionales y a una nueva organización regional, distinguiendo entre una política de acompañamiento para las regiones más vigorosas y una política de avance para las regiones menos favorecidas3. Por su parte, la selección de lugares no solo debía responder a las preocupaciones regionales, sino que además debía ser restringida en sí misma:

“[…] la politique d’entraînement doit avoir des points d’application bien choisis. Ainsi seront suscités de véritables pôles de développement, exerçant sur leur environnement une influence motrice et entraînant notamment la création d’un réseau de pôles secondaires. [...] Pour que la politique d’aide financière de l’Etat (primes spéciales d’équipement, prêts à taux réduits, dégrèvements fiscaux) aux entreprises industrielles qui s’installent dans certaines zones ait une efficacité réelle, il importe de lui conserver un caractère très nettement sélectif (Commissariat Général du Plan de modernisation et d’équipement, 1962: 39 y 141)”.

Así, atendiendo tan solo a los polos, se insistió en la corona de centros urbanos en torno a París (Amiens, Ruan, Le Mans, Orleans, Reims y Troyes) y en seis zonas donde favorecer especialmente el crecimiento de polos de desarrollo (Nantes-Saint-Nazaire, Brest, Lorient, Burdeos, Limoges y Montpellier). De este modo, los polos de crecimiento fueron aplicados en la planificación indicativa francesa con la intención de difundir el crecimiento económico a partir de espacios dinámicos para el aprovechamiento de las regiones desfavorecidas en términos económicos4. La planificación indicativa francesa era, tal como fue reconocido, el referente máximo de la planificación indicativa española al menos en materia de polos de crecimiento, si bien, entre otras muchas divergencias de contexto, era muy diferente la política regional en la que debía situarse.

2.2. Los polos industriales en el Plan de Desarrollo Económico y Social de 1964

Según López (1970: 231), el desarrollo regional era uno de los objetivos de la planificación del desarrollo español y pretendía favorecer “el desenvolvimiento de las diversas zonas geográficas para conseguir la participación equilibrada de todas ellas en el bienestar económico y social”. Ya la Organización Sindical en su Primer Congreso Sindical de 1961 había apuntado a la corrección del desequilibrio económico entre las regiones como uno de los criterios del desarrollo (Martín, 1962: 89), y el Plan de Desarrollo Económico y Social para el periodo 1964-1967, aprobado mediante la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, incluyó al desarrollo regional entre sus líneas de actuación. Siguió para ello a la planificación indicativa francesa (Garrido, 2002; Ramos & Pires, 2008; De la Torre, 2009), poniendo más atención al equilibrio territorial que el Informe del Banco Mundial de 1962 (Plaza, 1970: 161; Sánchez, 2002: 218), aunque en todo caso subordinando el desarrollo regional al crecimiento económico agregado.

En concreto, el Plan incluyó entre los “objetivos del desarrollo” un epígrafe denominado “Desarrollo Regional” como política dirigida a reducir las diferencias regionales de renta por habitante, cuya primera acción era “crear polos de promoción y de desarrollo industrial […] que permitan una acción eficaz de impulso económico” en su zona5. Bajo este mismo epígrafe, en el apartado de “directrices de la política de desarrollo”, el Plan invocaba una razón de eficacia que requería “concentrar la acción del Estado en un reducido número de zonas”, de modo que la política de polos se dirigía a las “ciudades cuya situación, aun siendo favorable, no puede todavía parangonarse con la de las zonas industrializadas y que al mismo tiempo radican en regiones de bajo nivel de renta”6. Los polos, así, se vinculaban al impulso del desarrollo de su respectiva zona o región7, sirviendo a un enfoque de la política de corrección de las desigualdades regionales, y eran un mecanismo de reducción de inversión pública y de mayor seguridad en la atracción de inversión privada (Lasuén, 1963: 17).

El Plan diferenciaba, en una terminología políticamente correcta, las regiones o zonas desarrolladas y las poco desarrolladas, también denominadas menos desarrolladas, insuficientemente desarrolladas o atrasadas, y que eran Galicia, valle del Duero, valle del Ebro, Centro y Andalucía8. Y la técnica de acción regional por excelencia del Plan fue la de instalar polos de crecimiento:

“[…] capaces de promover tanto una mejora de las estructuras económicas de estas zonas atrasadas, como del nivel de renta de sus habitantes. La técnica de los polos de crecimiento establece, desde el punto de vista territorial, una acción propulsora de factores dinámicos al constituir núcleos de condensación del desarrollo económico, capaces de estructurar toda una zona circundante y de influir posteriormente sobre su desarrollo general. La acción se concentra en aquellos puntos que ofrecen las mejores condiciones previsibles desde el punto de vista de la localización industrial en sentido estricto y que ejercen una acción beneficiosa sobre amplias zonas territoriales. Por esta razón, al establecer los polos de desarrollo dinámicos, se han considerado preferentemente aquellos núcleos que constituyen centros naturales de amplias zonas a efectos económicos, ya que así se conseguirá una mayor irradiación en la acción perseguida”9.

A este respecto, el Plan señalaba que “con el fin de conocer las localizaciones más apropiadas para los polos de crecimiento se realizaron estudios en las provincias cuya renta por habitante está por debajo de la media”, y especificaba finalmente la creación de cinco polos de desarrollo industrial “en los cuales el Estado apoye con carácter selectivo la expansión de la industria” y de dos polos de promoción industrial “situados en regiones de baja renta por habitante, en los que se dan las condiciones necesarias para garantizar la eficacia de una acción de impulsión del Estado”10. Sin embargo, la localización de dichos polos no se concretaba, sino que debía ser determinada por una disposición posterior a la Ley, que llegó de forma casi inmediata, con los estudios de zonas y polos ya formados y debatidos. Así, el Decreto 153/1964, de 30 de enero, señaló que los polos de desarrollo industrial se localizarían en La Coruña, Sevilla, Vigo, Valladolid y Zaragoza, y los de promoción industrial en Burgos y Huelva. Richardson (1976: 141) y Donges (1976: 129) anotaron el hecho relevante de que los primeros polos no se encontraban localizados precisamente en las provincias con menor renta per capita, y el último añadió que ello inducía a pensar que la planificación regional, más que responder a la equidad, “fue practicada como una extensión de la planificación nacional al ámbito regional”.

No tenemos conocimiento fehaciente de cuál fue la propuesta definitiva de polos por parte de la Comisaría del Plan ni de las eventuales diferencias que hubiese con los finalmente aprobados por el Consejo de Ministros, y menos aún de las “largas discusiones” que hubo en el seno de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos –“de hecho, un Consejo de Ministros restringido”– en su reunión previa a la de este, según el propio Comisario del Plan, Laureano López Rodó (López, 1990: 312 y 428). Sin embargo, sí es accesible una parte del aparato técnico que sustentó la decisión adoptada, del que se pueden extraer algunas de sus claves, como se expone a continuación.

3. El confuso proceso de selección de los ámbitos regionales de análisis y sus correspondientes polos

En principio, según la Ley de Bases de la Organización Sindical de 6 de diciembre de 1940, la ordenación económico-social de la producción debía ejercerse a través de los sindicatos nacionales, pero López Rodó expuso en sus memorias, con menos pudor que en la mayoría de sus apreciaciones, la táctica que empleó para desembarazarse de la Organización Sindical Española a la hora de elaborar el Plan de Desarrollo Económico y Social:

“En la Comisión Delegada [de Asuntos Económicos] del miércoles, 13 de febrero [de 1963], para salir al paso de la pretensión de monopolio de la Organización Sindical, planteé la necesidad de contratar con empresas consultoras los estudios técnicos necesarios para la elaboración del Plan y, en particular, los relativos al desarrollo regional para determinar la posible localización de polos de crecimiento en las zonas deprimidas de España (López, 1990: 364-5)”.

En efecto, en los primeros meses de 1963, al amparo del Decreto del Ministerio de Hacienda 3389/1962, de 22 de diciembre, que autorizaba a la Presidencia del Gobierno –de la que dependía la Comisaría del Plan– para contratar directamente determinados servicios de técnicos, la Comisión Delegada para Asuntos Económicos acordó contratar con sociedades especializadas para que, con sus informes, coadyuvaran a la toma de determinadas decisiones11. Eran firmas internacionales, como SOFRERAIL, SERETES, Meeting, SOFEMASA, GfAI o Doxiadis. Por lo que respecta a las asesorías para coadyuvar en la determinación de los polos industriales, en aquel mismo mes de febrero de 1963 pronto se contrataron estudios por zonas o agrupaciones de provincias; al principio cinco zonas y al final siete zonas que abarcaban 32 provincias:

• Zona primera o Noroeste: Salamanca, Zamora, Valladolid, Palencia, León, Orense y Lugo (aunque finalmente fueron retiradas Orense y Lugo y fue añadida Cáceres). Asesoría técnica: SERETES.
• Zona segunda o de Andalucía oriental: Málaga, Granada y Almería. Asesoría técnica: Doxiadis Ibérica.
• Zona tercera o de Aragón y Rioja: Logroño, sur de Navarra, Zaragoza, Soria, Teruel y Huesca. Asesoría técnica: SOFEMASA.
• Zona cuarta o de La Mancha: Toledo, Guadalajara, Cuenca, Ciudad Real y Albacete. Asesoría técnica: GfAI.
• Zona quinta o de Andalucía Occidental: Córdoba, Jaén, Sevilla, Cádiz y Huelva. Asesoría técnica: Doxiadis Ibérica.
• Provincias de Ávila, Segovia y Burgos. Asesoría técnica: Meeting.
• Provincias de La Coruña y Pontevedra, a las que después fueron añadidas Orense y Lugo. Asesoría técnica: SERETES.

Nótese que los estudios no se encargaron para las cinco zonas que el Plan de Desarrollo denominaría menos desarrolladas –Galicia, valle del Duero, valle del Ebro, Centro y Andalucía–, sino que Andalucía y el valle del Duero se desglosaron en dos zonas cada una y Galicia se desgajó al principio, aunque fue recompuesta después como zona de análisis. En cuanto a Extremadura, Badajoz quedaba fuera por tener desde 1952 su Plan de obras, colonización, industrialización y electrificación, quedando Cáceres como un resto que fue añadido a la zona Noroeste.

¿A qué respondían estas agrupaciones provinciales? Puesto que la definición del ámbito era meramente espacial, cabe preguntarse si guardaba relación con algún tipo de regionalización económica. Puede comprobarse que no, puesto que ninguna de las regionalizaciones del tipo que fuere, desde 1833 hasta aquel momento, hicieron esa diferenciación, ni tampoco los informes realizados en el seno de la Ponencia de Localización Geográfica, que además fueron posteriores.

3.1. La definición de las regiones de análisis

El Real decreto sobre la división civil del territorio español, es decir, la provincialización de Javier de Burgos de 30 de noviembre de 183312, estableció las provincias referenciando sus regiones (Burgueño, 1996: 211-214), que fueron asumidas un siglo más tarde en la Ley del Tribunal de Garantías constitucionales de 24 de junio de 193313. Ya en el periodo de referencia, a raíz del Primer Congreso Sindical de 1961, la Organización Sindical incluyó el tema “Criterios para el desarrollo económico de España”, en el que se señalaban trece agrupaciones provinciales en tanto regiones socioeconómicas (Delegación de Prensa y Propaganda del Movimiento, 1962), sin contar las provincias africanas.

De cara a un plan de desarrollo con un epígrafe de desarrollo regional, cabía preguntarse por el establecimiento de una división regional basada en sus características socioeconómicas, y el único procedimiento con base estadística para identificar zonas económicas se basaba en las agrupaciones homogéneas de provincias. La Orden de 3 de marzo de 1962, que establecía las ponencias del Plan de Desarrollo, creó la Ponencia de Localización Geográfica14, entre cuyos miembros los economistas supusieron la profesión más representada15. Varios de sus miembros y algún experto externo realizaron estudios remunerados en 1963 sobre una posible regionalización socioeconómica, de los cuales tenemos constancia por referencias archivísticas y bibliográficas. Manuel Martín Lobo hizo un informe sobre una primera hipótesis de división regional de España –necesidad de la división, planteamiento y objetivos– (Martín, 1960, 1961), Rafael Ansón Oliart elaboró un proyecto de regiones socioeconómicas y José Luis Ugarte Del Río presentó un estudio de criterios, objetivos y técnicas de la política de desarrollo regional. Asimismo, José González Paz hizo un “estudio sinóptico de determinación y caracterización de las regiones socio-económicas españolas, en base a establecer las líneas generales del desarrollo regional español”, que fue analizado en el seno de la Ponencia de Localización Geográfica del Plan de Desarrollo y “sirvió de base a una propuesta casi idéntica, sobre la que no llegó a recaer acuerdo firme por la Comisaría del Plan, sin duda por meras razones de oportunidad” (González, 1964: 148). Las regiones socioeconómicas no debían ser sino unidades de planificación regional del desarrollo, regiones funcionales determinadas por criterios técnicos y con fines operativos (Garrido, 2002: 112; García Álvarez, 2002: 356-363), no regiones-programa de la planificación francesa, pero el Plan no recogió ningún planteamiento de regionalización por ser considerada prematura su inscripción (González, 1964: 146-8)16.

En conclusión, cuando la Comisaría del Plan de desarrollo encargó los estudios por zonas para la identificación de los polos industriales, estas no se referenciaron a las regiones socioeconómicas identificadas en aquellos años por la Organización Sindical, y tampoco pudieron atender a las realizadas por los miembros de la Ponencia de Localización Geográfica, por ser posteriores, sino que otros criterios elididos eran los que dirigían las intenciones de los máximos dirigentes del Plan. En todo caso, estaba claro que debían ser estudiados aquellos ámbitos espaciales que presentaran los datos peores en tanto indicadores de desarrollo.

Al igual que ocurrió en los análisis franceses sobre los desequilibrios regionales de su país, en los que fueron señaladas la “ligne allant en gros de Caen à Grenoble” (Commissariat Général du Plan de modernisation et d’équipement, 1956, paragraphe 89), la “diagonale Le Havre-Grenoble” (Ministère des Travaux Publics, des Transports et du Tourisme, 1960: 15) o la “diagonale allant du mont Saint-Michel à Marseille” (George, 1961: 32), también entre los españoles se habló de una línea diagonal que marcaba, salvo algunos puntos, el retraso del Oeste, el Centro y el Sur de España. La “línea Oviedo-Madrid-Alicante” fue empleada por el propio Plan de Desarrollo17, por la Ponencia de Localización Geográfica de la Comisaría del Plan (Fig. 1) y por Ugarte (1963: 360-4 y 368) y González (1964: 134), y más adelante, Isbert (1967: 900) se refirió a la “ligne en diagonale sur la carte de l’Espagne depuis le nord-ouest jusqu’au sud-est”.

González Paz concluyó en 1963 que las regiones atrasadas del país eran Canarias, Aragón, Andalucía, Duero, Noroeste y Extremadura, las regiones medias eran Centro y Levante, y las regiones adelantadas eran Nordeste y Cantábrico (González, 1964: 154), y ya se ha dicho que el Plan de Desarrollo identificó como zonas insuficientemente desarrolladas a Galicia, valle del Duero, valle del Ebro, Centro y Andalucía.

Las siete zonas de análisis sobre las que se encargaron los estudios a las consultoras externas (Fig. 2) se ciñeron al ámbito en situación de retraso –retirando, por supuesto, Madrid, por ser un polo de rango nacional y Badajoz por estar en curso el Plan Badajoz–, pero no se aprecia la existencia de criterios homogéneos ni claros en su determinación por parte de la Comisaría. La división en dos de Andalucía sí coincide con lo que planteó la Organización Sindical, pero la subdivisión y recomposición de la zona noroeste no tiene una explicación plausible, lo que conduce a pensar que, o bien no se tenía claro el sentido técnico de la selección de los polos, o bien se estaba orientando el resultado.

3.2. La selección de los polos

Por cada una de esas zonas analizadas hubo una o dos propuestas de polo. No podía haber más, dadas las limitaciones presupuestarias y siguiendo el consejo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento:

“El problema de acelerar el desarrollo de las regiones menos desarrolladas es muy difícil. A no ser que el potencial económico de una región sea considerable y se encuentre ya en marcha un cierto grado de desarrollo, el gasto de sumas modestas para este fin tiene pocas probabilidades de éxito. Con el fin de efectuar una aportación importante a la renta y al empleo, se requerirá la utilización masiva de recursos públicos, e incluso así el resultado podría ser dudoso. […] puede existir un conflicto entre la elevación del nivel medio de renta del país y la difusión de la renta de una forma más igualitaria en el mismo. El Gobierno ha manifestado que su objetivo primario es el ritmo máximo de crecimiento de la economía en su conjunto, y que el desarrollo regional deberá impulsarse solamente cuando no interfiera en un grado significativo con el logro de aquel objetivo. […] Adecuadamente concebidas, las inversiones en las áreas menos desarrolladas pueden contribuir al crecimiento global que se encuentra justificado en términos económicos y en términos sociales. Los elementos esenciales de una política de desarrollo regional son dos: 1.º, una selección cuidadosa de un número limitado de regiones con las mejores perspectivas de desarrollo, y 2.º, la adopción de medidas que aceleren el desarrollo de estas regiones sin interferir con el crecimiento en otras partes de la economía (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, 1962: 506-7)”.

Se entendía, pues, que la política de polos industriales sería adecuada para un país, como España, con limitados recursos inversores para el desarrollo regional. Salvo excepción, se concibió que solo algunas ciudades fuesen polos industriales. La identificación de ciudad y polo no admitía objeción técnica alguna en el Plan de desarrollo, pero ¿cómo seleccionar esas ciudades? Tampoco en este aspecto pareció haber criterios claros, ni en el tamaño urbano ni en la previsión de los efectos regionales, entre otras razones porque la ya mencionada distinción entre polos de desarrollo y polos de promoción fue posterior.

Los expedientes de archivo no registraron nada en relación con la estrategia de desarrollo regional a largo plazo en el país (salvo la reducción del diferencial de renta por habitante) ni con la estructura futura de la red de ciudades. El desarrollo regional estaba en mantillas en España, no solo por la problemática político-ideológica acerca de las regiones, sino también por la escasa preocupación política y técnica hacia la economía regional y hacia la ordenación del territorio. La acción regional fue una limitada “política correctora de las desigualdades regionales”, de modo que la técnica de los polos de crecimiento se planteó sobre la base de una inversión pública minimizada y una inversión privada con mayor seguridad (Lasuén, 1963: 16-7).

El encargo de la Comisaría del Plan de desarrollo preguntaba por la factibilidad de la creación de uno o más polos industriales18. Ahora bien, los criterios de selección no estaban claramente prefijados, sino adaptados al sentido último de cada zona. La selección técnica de los polos hubiera debido realizarse en una escala nacional y, entre otros criterios técnicos de base socioeconómica, con criterios ligados a objetivos de política regional, los cuales, si existieron, permanecieron velados.

Habría, en principio, un polo por cada una de las siete zonas de estudio de la Comisaría salvo que los estudios concluyeran otra cosa, pero cabe pensar que la propia formación de zonas respondía a una idea de equilibrio previo en el reparto de los núcleos industriales estratégicos. Aunque las zonas pudieran prefigurar en parte el resultado, lo cierto es que, finalmente, de las siete zonas estudiadas, dos se quedaron sin polo –Centro y Andalucía Oriental–; en tres hubo solo uno –Valladolid en la zona Noroeste, Burgos en la zona Ávila-Segovia-Burgos, Zaragoza en la zona Rioja-Aragón– y en las dos restantes hubo dos –La Coruña y Vigo en Galicia, Sevilla y Huelva en Andalucía Occidental–. Si tenemos en cuenta las cinco regiones insuficientemente desarrolladas que identificaba el propio Plan, solo una no tuvo polo –Centro–, y solo una tuvo un solo polo –valle del Ebro–, mientras que las otras tres tuvieron dos polos cada una –Galicia, valle del Duero y Andalucía–.

Esta ambigüedad respecto a la selección de los polos sale a relucir en la propia propaganda del Plan, que la plantea en términos casi tautológicos:

“¿Qué criterio se ha seguido para localizar los ‘Polos de crecimiento’? […] El Plan de Desarrollo avanzaría más rápidamente si hubieran podido localizarse docenas de polos de crecimiento en zonas de bajo nivel de renta. Pero la situación práctica ha de predominar sobre la teórica y ha sido preferible seleccionar pocos lugares, pero estar seguros de que el impulso que se dará a la actividad económico-social dentro de sus áreas producirá el resultado de fomento industrial buscado. El criterio que se ha seguido para localizar los polos de promoción y de desarrollo industrial se comprende fácilmente con ejemplo del que se pueden sacar idénticas conclusiones para las demás áreas seleccionadas. [ejemplos de Zaragoza y Huelva] Cada polo de crecimiento ha sido escogido, pues, con razones específicas e indiscutibles y su industrialización a través de la acción del Estado producirá indudablemente la elevación del nivel de vida de sus habitantes”19.

Los expedientes de la Ponencia de Localización Geográfica demuestran a su vez que los criterios sobre las condiciones que habrían de cumplir los polos fluctuaron durante el proceso. Resulta clave en este sentido el informe de Fernando Fernández Rodríguez titulado “Polos de crecimiento”, que enunciaba que los polos debían crearse en núcleos de menos de cien mil habitantes y que la propuesta de la Comisaría localizaba cuatro polos de crecimiento: Huelva, Orense, Tarazona y Aranda de Duero20. No era una propuesta personal, pues se expresaba en nombre de la Comisaría del Plan del siguiente tenor:

“Examinados por esta Comisaría los informes positivos y negativos presentados por las Empresas consultoras, a quienes se encargó la realización de estudios en siete zonas españolas, que abarcaron 32 provincias, y teniendo en cuenta los demás antecedentes y estudios de diversas fuentes que se han compulsado previo informe de la Ponencia de Localización Geográfica, se propone a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la siguiente localización de polos de crecimiento […]”21

Asimismo, aparecen algunas anotaciones acerca de las presiones que existieron durante el proceso, lo que muestra que la selección de los polos no fue ni tan técnica ni tan pacífica como quisieron dar a entender las autoridades. En su estudio, José Luis Ugarte apuntó lo siguiente:

“Hay, además, el hecho político de la presión que las provincias subdesarrolladas y sus órganos de expresión, más o menos auténticos, realizan frente al Gobierno solicitando ayuda para su desarrollo, o para lo que creen que constituye desarrollo”22.

En definitiva, tanto en la definición de las zonas de análisis como en la propia selección de los polos se observa que no hubo criterios técnicos claramente determinados de antemano, sino que el proceso fue ciertamente confuso, con solapes entre los estudios externos e internos, ciertas fluctuaciones en las consideraciones técnicas y, también, la participación de presiones ajenas a lo técnico que, por su propia naturaleza –rara vez dejan huella en los archivos–, son difícilmente evaluables en cuanto a la influencia que pudieran tener en la decisión finalmente adoptada.

4. Los polos del valle del Duero: Valladolid y Aranda de Duero/Burgos

Entre todas las zonas que el Plan de desarrollo de 1964 presentó como atrasadas, la del valle del Duero fue, con diferencia, la que fue sometida a un análisis más extraño en lo tocante a los ámbitos en que acabó subdividida. Las nueve provincias que se pueden identificar con ella, y que hoy constituyen la Comunidad Autónoma de Castilla y León, ya fueron reconocidas como “Duero” tanto en la documentación técnica del Primer Congreso Sindical de febrero de 1961 como en el estudio elaborado para la Comisaría del Plan por José González Paz, que propuso Valladolid como su polo industrial regional. Asimismo, en su informe, Manuel Martín Lobo argumentó que la definición y delimitación regional debía servir como base para la programación económica, y que precisamente la de la Cuenca del Duero estaba dirigida por una “homogeneidad de estructura” (Martín, 1960: 109), probablemente en el sentido dado por Perroux e incluso por Lajugie. Sin embargo, dichas nueve provincias acabaron repartidas en tres zonas diferentes de cara a los encargos de los estudios técnicos para la selección de los polos.

SERETES23 estudió un ámbito ciertamente chocante, puesto que primero le fueron adjudicadas las provincias de Orense, Lugo, León, Palencia, Valladolid, Zamora y Salamanca. En un informe inicial de marzo de 1963, la consultora relacionaba los criterios técnicos de selección24, y, sobre esta base, ya adelantaba que Valladolid y León, más quizás Ponferrada, parecían cumplir los mínimos, si bien subrayaba la conveniencia de segregar Orense y Lugo de la llamada zona Noroeste y agrupar las cuatro provincias gallegas. Así, se le adjudicaron finalmente dos ámbitos de análisis diferenciado: por un lado, Galicia, y, por otro lado, León, Palencia, Valladolid, Zamora y Salamanca, añadiéndose entonces también Cáceres. En su informe final de septiembre de 1963 (SERETES, 1963), las comparativas de las ciudades preseleccionadas en el segundo ámbito –Valladolid, León, Salamanca y Ponferrada– dieron como resultado que era Valladolid la que mejor cumplía las condiciones prefijadas, sin consideración acerca del tamaño urbano óptimo.

Meeting25 estudió otro ámbito más extraño aún: las provincias de Ávila, Segovia y Burgos, sin reconocerla como región económica ni como subregión (Meeting, 1963: I.1.19). El ya citado informe de Fernando Fernández Rodríguez que proponía la selección de núcleos pequeños como Huelva, Orense, Tarazona y Aranda de Duero, permite atisbar en la justificación de este último el sentido del ámbito triprovincial al que debía servir:

“La contemplación geoeconómica de nuestra patria demuestra que entre dos polos de desarrollo industrial existe una zona intermedia deprimida, sobre la que actúan las fuerzas absorbentes y no, todavía, las radiantes. La Zona formada por las provincias de Burgos, Segovia y Ávila constituyen un buen exponente de tal tipo de zona”26.

En su informe de junio de 1963, Meeting concluyó que Aranda de Duero era el núcleo idóneo para localizar un polo industrial, entre otras razones por su posición geográfica central, por tener cierta potencia polar, por existir cierto nivel de industrialización diversificado y progresivo, y por estar en una posición de privilegio en la red de transportes. Existía, además, y tal vez dominaba, la idea de la descongestión de Madrid:

“Si, como parece lógico, se apoya igualmente el crecimiento industrial de Valladolid como capital regional, el eje Valladolid-Aranda sobre la línea del Duero podría llegar a constituir la base estratégica de despegue económico de la región. Tal como se perfila la estrategia económica, en orden al desarrollo castellano, esta puede ser la línea de contención del poder absorbente de Madrid, tras la cual se alinean las fuerzas regionales (Meeting, 1963: I.7.4)”.

Finalmente, aún hubo otra provincia que fue analizada en otro trabajo de asesoría, el de SOFEMASA27, que estudió las provincias de Logroño, Sur de Navarra, Zaragoza, Huesca, Teruel y Soria. La zona de Rioja-Aragón más parecía deberse al ámbito intermedio del valle del Ebro, entre las provincias vascongadas y las catalanas. Así pues, en esta zona, Soria parecía desempeñar el mismo papel de compromiso, para cumplir nominalmente, pero marginal, que Cáceres en la zona Noroeste.

Ante la cuestión de en qué sentido otras zonas de análisis hubieran orientado los resultados de otro modo, cabe señalar que, si se hubiese estudiado el llamado Valle del Duero, siendo Valladolid un polo sin discusión, en la selección del posible otro polo el resultado podría haber sido otro, pues se hubieran confrontado las candidaturas de León, Burgos, Ponferrada, Salamanca y Aranda de Duero.

Como ya se ha dicho, Valladolid fue finalmente seleccionada como polo de desarrollo prácticamente sin competencia en su ámbito llamado Noroeste, pero en el ámbito Ávila-Segovia-Burgos, la elección inicial de Aranda de Duero no fue luego ratificada, sino que a la postre sería sustituida por Burgos como polo de promoción industrial. Es indudable que estas tres ciudades presentaban ventajas en materia de criterios de localización industrial: la situación geográfica, es decir, su establecimiento relativo en el territorio, su ubicación estratégica en términos de espacios económicos y su posición en las redes de infraestructuras, a lo que pudieron unirse otros factores de índole técnica, como la base industrial preexistente –que centró el análisis de las consultoras externas– o la disponibilidad previa de espacios urbanos para la industria –en particular de un polígono industrial–. Asimismo, parece probable que otros factores de índole no técnica –como la agilidad de las autoridades y empresarios locales, y sus contactos con el gobierno– pudieran desempeñar algún papel a este respecto. De todo ello se discute a continuación.

4.1. El caso de Valladolid

En el marco de la selección de los polos, Valladolid disponía de una serie de condiciones objetivas favorables que aportaban una ventaja competitiva respecto a otras ciudades de su ámbito de análisis. Gracias a su posición central en la Submeseta norte, Valladolid se había consolidado como un importante nodo tanto de comunicaciones terrestres entre el centro y el norte de España –destacando su condición de principal estación intermedia de la línea de ferrocarril Madrid-Irún– como de distribución de energía eléctrica –producida en provincias de su entorno–.

Estas dos condiciones facilitaron una notable expansión de la actividad industrial de la ciudad durante los años cincuenta, fortaleciéndose la industria tradicional –alimentaria, textil y de materiales de construcción– e implantándose nuevos sectores al amparo de la visión autárquica (Álvarez, 2008). Destacó la puesta en marcha en 1950 de dos grandes industrias de titularidad estatal: NICAS (Nitratos de Castilla), que fabricaba abonos a partir de las canteras de caliza de la provincia, y ENDASA (Empresa Nacional del Aluminio Sociedad Anónima), que recibía bauxita procedente de Francia a través del ferrocarril y que a mediados de los cincuenta ya empleaba a 400 trabajadores, al tiempo que favoreció el crecimiento de otras empresas vinculadas, como FADA (Fábrica de Artículos de Aluminio, incluyendo vehículos ligeros) y que a finales de esta década empleaba a 300 trabajadores (Álvarez & Ortúñez, 2009: 30-2). Estas nuevas empresas ampliaron la industria metalúrgica local, que ya contaba con los centenarios Talleres del ferrocarril, con una plantilla que fluctuaba entre los 2000 y los 3000 obreros, y con diversas industrias auxiliares, como los Talleres de Fundición Gabilondo y Miguel de Prado, que habían ampliado instalaciones y diversificado su producción (Álvarez & Ortúñez, 2009: 27).

Sin embargo, la gran novedad fue la industria automovilística, que marcaría desde entonces el devenir industrial de la ciudad, en particular de mano de FASA (Fabricación de Automóviles Sociedad Anónima). A principios de 1951, el teniente coronel Manuel Jiménez-Alfaro, con experiencia previa en el sector, firmó un acuerdo de cesión de licencias con la compañía francesa Renault, y decidió situar en Valladolid una factoría para fabricar vehículos. Sin embargo, la puesta en marcha de este proyecto sufrió el bloqueo por parte del Instituto Nacional de Industria, que solo se solucionó cuando Jiménez-Alfaro hizo uso de su buena relación con Luis Carrero Blanco, ministro de la Presidencia y a través de quien pudo acceder al propio Franco (Sánchez, 2004: 152; Álvarez & Ortúñez, 2009: 34). De este modo, FASA fue constituida en diciembre de 1951 por el propio Jiménez-Alfaro y otros cinco socios locales, y la producción comenzó en 1953 con 230 empleados. A FASA se unió poco después SAVA (Sociedad Anónima de Vehículos Automóviles), que puso en marcha otra fábrica con 300 empleados, y varias industrias auxiliares, como Tecnauto o Ibérica de Ballestas y Resortes, al tiempo que la Junta de Fomento Industrial de Valladolid, que reunía a diversas autoridades locales, adoptaba un programa de medidas para constituir un núcleo industrial sobre la base de la industria automovilística (Álvarez & Ortúñez, 2009: 36).

De este modo, a finales de los cincuenta, “Valladolid había quedado configurada como una ciudad industrial, aunque todavía de modestas proporciones” (García, 1974: 38). El censo de población de 1960 registraba 150.959 habitantes de derecho, con una población activa de 53.143 –el 22% en industrias fabriles–. Esta nueva visión de la ciudad quedó de hecho escenificada en la visita que Franco realizó en octubre de 1959, ya que, tras inaugurar en su día las factorías de NICAS y ENDASA, recorrió en esta ocasión las instalaciones de FASA, acompañado entre otros por José Luis Gutiérrez Semprún y Santiago López González, dos de los socios fundadores de la empresa y que ejercieron consecutivamente como alcaldes de la ciudad entre 1957 y 1961 y entre 1961 y 1965 (Fig. 3). Asimismo, Valladolid fue escogida por la recién creada Gerencia de Urbanización como destino de una de sus primeras iniciativas en materia de promoción de polígonos industriales, que constituía uno de sus objetivos prioritarios. Surgió así el polígono industrial de Argales, proyectado con una superficie cercana a las 57 hectáreas y destinado a industrias de pequeña y mediana dimensión, y cuya delimitación, expropiación de los terrenos y aprobación del plan parcial y de los proyectos de obras correspondientes ocurrieron en noviembre de 196328.

Por lo tanto, en el periodo en que se estaba decidiendo la selección de los polos de desarrollo industrial, Valladolid disponía, como ventajas objetivas, de una base industrial relativamente consolidada –y emergente en sectores motrices, en el doble sentido de la palabra– y un polígono industrial ya aprobado y a punto de empezar a urbanizarse. Asimismo, existía una evidente complicidad, incluso identificación, entre la industria local y el poder municipal –ejemplificada en los propios alcaldes de este periodo–, que a su vez tenían una probada capacidad de influencia en el gobierno, a lo que se añadía la escenificación reiterada del apoyo del propio Franco a la industria vallisoletana en todas sus visitas a la ciudad.

El protagonismo del sector del automóvil en el periodo inmediatamente anterior a la selección de Valladolid como polo de desarrollo industrial se confirmó con posterioridad. Las tres principales empresas del sector –FASA, SAVA y Tecnauto– acumularon nada menos que el 60% de los 8 000 millones de pesetas de inversiones atraídas a la ciudad por el polo y de los 10 000 puestos de trabajo generados durante su vigencia, prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1970 (Begines, 1971). FASA fue “la empresa clave del polo en la ciudad” (Begines, 1971: 759), como demuestran los datos: su producción pasó de 24 000 vehículos en 1963 a casi 100 000 en 1970, cuando disponía ya de una plantilla que superaba los 10 000 empleados. Los beneficios derivados del polo “tuvieron un impacto directo en la determinación de su estrategia empresarial y facilitaron la creación de importantes unidades operativas” (Fernández de Sevilla, 2013: 125-6), como las factorías de motores –que se había valorado instalar en Madrid– y carrocerías, inauguradas en noviembre de 1965 en presencia del ministro de Industria y del comisario del Plan de Desarrollo. Cabe señalar que ambas se construyeron sobre suelo rústico, pero que las Normas de Ordenación Provisional del territorio del polo –aprobadas en octubre de 196429– habían clasificado como de tolerancia para el emplazamiento de industrias especiales, clasificación extendida de hecho a la práctica totalidad del término municipal (Fig. 4). Ello apunta nuevamente a que el polo se orientó en Valladolid a beneficiar a la gran industria con conexiones políticas, y mucho más teniendo en cuenta que las obras del polígono de Argales –orientado a servir a las de pequeño y mediano tamaño– no concluyeron hasta finales de los sesenta (Rivas & Calvo, 1995: 800), tras haberse aprobado entre medias su ampliación (2ª fase) hasta un total de casi 85 hectáreas, de tal forma la ocupación de la 1ª fase no comenzó hasta entonces, con los beneficios del polo ya a punto de expirar.

4.2. El caso de Burgos y Aranda de Duero

A principios de febrero de 1964, el comisario del Plan de Desarrollo, Laureano López Rodó, y el ministro de Industria, Gregorio López-Bravo de Castro, hicieron una visita a las ciudades de Valladolid –el día 8– y a Burgos –el 10–. El segundo expuso ante la prensa en la Casa Sindical de Burgos que “el polo de promoción de Burgos, el polígono industrial de Aranda de Duero y el polo de desarrollo de Valladolid son las tres piezas solidarias de la ‘operación Castilla’, dentro de la política de desarrollo regional”.

Se presentó así, de modo triunfalista, algo que en realidad fue conflictivo, pues no existió tal operación premeditada, sino un enredo ocultado: es ciertamente un asunto oscuro el modo en que sucedió el ya citado cambio en la designación del polo de promoción industrial de Aranda de Duero a Burgos. Según Iglesia Berzosa, en la reunión de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos del 17 de enero 1964 se aprobó el polo de promoción industrial de Aranda, pero entre ese día y el 24 de enero, cuando se celebró el Consejo de Ministros que dio pie al Decreto del día 30, sucedió el cambio de decisión, en el que Franco habría tenido la última palabra (Iglesia, 1989: 74)30. Existió, como en ocasiones anteriores, la invocación a los sacrificios de la capital de la Cruzada Nacional (Santos y Ganges, 2018: 197-207)31, y lo cierto es que Burgos sustituyó a Aranda, que era la candidata de la Comisaría y hubo de conformarse con el polígono de descongestión de Madrid que ya había conseguido años atrás, por Decreto 1982/1959, de 29 de octubre32, y que también fue reconocido como tal en el Decreto 153/1964 de 30 de enero sobre localización de polos de promoción, polos de desarrollo y polígonos de descongestión industrial33.

Es curioso que, en los casos de Aranda y Burgos, en distintos momentos y para uno u otro, se adujese su carácter de nodo de la red de infraestructuras, incluyéndose aquí el ferrocarril Madrid-Aranda-Burgos, proyectado en los años veinte pero que no sería inaugurado hasta 196834. Con todo, se confundía la situación geográfica con la posición de privilegio en las redes. Respecto a la base industrial preexistente, el censo de 1960 registraba en Burgos una población de 80 754 habitantes de derecho y una población activa de 29 563 –el 26 % en industrias fabriles–, y en Aranda una población de 13 632 habitantes de derecho y una población activa de 5 304 –el 25 % en industrias fabriles–. Burgos contaba con una industria centrada en el ramo de alimentación y textil, que suponían más del 45 % de los establecimientos, si bien el papel y artes gráficas alcanzaba casi el 15 % –con Cellophane y FNMT a la cabeza– y materiales de construcción más del 11%, mientras que Aranda tenía su base industrial en las industrias de alimentación y textil, que suponían casi la mitad de los establecimientos y el 70 % del empleo (Iglesia, 1989: 65). En ambas ciudades las industrias metalúrgicas eran marginales, en torno al 4 % en Burgos y al 1 % en Aranda.

Esta situación similar de ambas ciudades en cuanto a su posición en las redes de infraestructuras y su base industrial cambiaba radicalmente en lo tocante a la disponibilidad de suelo industrial. Aranda de Duero contó desde 1958 con un alcalde muy dinámico, Luis Mateos Martín, que consiguió de la Comisión Interministerial de Descongestión Urbana de Madrid y demás comarcas de Inmigración Intensiva que Aranda fuese, como ya se ha comentado, uno de los cinco primeros polígonos de descongestión y defensa de Madrid, y se declarase de urgencia la adquisición de los terrenos precisos para llevarlo a cabo. Consciente de que debía adelantarse a los acontecimientos para lograr ventaja relativa, Mateos había logrado reunir el 7 de agosto de 1959 a muchos propietarios y que firmaran su disposición a vender voluntariamente sus terrenos evitando el largo proceso expropiatorio, de tal forma que el ya citado Decreto 1982/1959 dispuso la adquisición directa por la Dirección General de Urbanismo de 235,4 hectáreas para un polígono industrial y otro residencial:

“Vista la propuesta formulada por la Dirección General de Urbanismo para la adquisición directa al Ayuntamiento de Aranda de Duero, y a cuatrocientos tres propietarios de más de seiscientas parcelas de terreno libre de cargas, situadas en término municipal de aquella localidad, destinadas a la formación de un polígono de descongestión de Madrid y a la subsiguiente construcción de viviendas”35.

El plan parcial y el proyecto de urbanización de la 1ª Fase del polígono se aprobó en noviembre de 196336, justo antes de la declaración de los polos, pero ello no impidió que Aranda perdiese finalmente su designación como tal. La urbanización del polígono, denominado Allende Duero, siguió su curso, si bien no empezó a salir adelante hasta 1967, cuando SAFEN Michelin decidió instalarse, logrando fabricar tan pronto como 1970.

Burgos, por su parte, con su alcalde Honorato Martín-Cobos Lagüera a la cabeza, consiguió la designación como polo de promoción industrial pese a que en el momento de su elección carecía de suficiente suelo industrial, no ya con el plan parcial y el proyecto de urbanización aprobados –como era el caso de Aranda–, sino ni tan siquiera planificado, por lo que la consecución de un polígono industrial se convirtió en apremiante37. En las llamadas zonas íntegramente industriales de las Normas de Ordenación Provisional (aprobadas en octubre de 1964, como las de Valladolid) se delimitaron dos amplias extensiones al este –Gamonal-Villímar-Villayuda– y al oeste –Villalonquéjar– (Fig. 4). Sin embargo, debía trabajarse con mucha celeridad para empezar a acoger a las empresas industriales por lo que, sin esperar a la actuación de la Sección de Planeamiento industrial de la Gerencia de Urbanización, los planes y los proyectos de urbanización del primer polígono fueron desarrollados por el propio Ayuntamiento, que ya en marzo de 1964 –apenas declarado el polo– comenzó la redacción del Plan Parcial de Ordenación del Polígono Industrial Gamonal-Villímar-Villayuda. Un mes después, el Ayuntamiento firmó un convenio con la Caja de Ahorros Municipal de Burgos para la adquisición de los suelos destinados a los polígonos industriales, y en septiembre de 1964 fue aprobado el citado plan parcial por la Comisión Municipal de Obras y en noviembre de 1965 por el Ministerio de la Vivienda (Andrés, 2004: 30-2). Por su parte, el plan del otro gran polígono, el de Villalonquéjar, se empezó a elaborar en 1966, pero solo pudo comenzar su ocupación en 1974.

Esta situación condujo a que los terrenos del primer polígono en los que debían instalarse las empresas industriales empezasen a ser ocupados antes de su urbanización. Además, estas prisas provocaron que entre 1964 y 1967 salieran a la luz innumerables problemas de infraestructura que debían ser resueltos –accesos por carretera y ferrocarril, abastecimiento de agua y saneamiento, pasos transversales al ferrocarril, etc.–, y que fueron incorporados a la urbanización del polígono. En definitiva, Burgos no se adelantó a la concesión del polo y, aunque el Ayuntamiento hizo todo lo que pudo por planificar, proyectar y materializar con agilidad sus polígonos, lo cierto es que las cosas sucedieron de forma atropellada.

5. Conclusiones

La política económica de planificación del desarrollo adoptada por el régimen franquista tras el periodo autárquico tuvo una importante expresión espacial: los polos de desarrollo y promoción industrial declarados por el primer Plan de Desarrollo Económico y Social, de 1964. La compleja relación entre los espacios económicos y los espacios geográficos había sido objeto de debate técnico en los años anteriores en Francia, donde se estableció la planificación económica general y la planificación del desarrollo regional como ámbitos compartidos de la acción pública y se discutió la identificación entre polo de crecimiento y núcleo urbano industrial. Francia fue el máximo referente para la definición de la planificación del desarrollo en España, pero aquí los aspectos de orden técnico estuvieron condicionados por factores ideológicos que, de hecho, tuvieron una gran importancia.

En primer lugar, la propia idea de región representaba en España un problema político de primer orden que obligaba a rebajar el concepto, cuando menos, a mero instrumento de análisis y a servirse preferentemente de una idea variable de región económica o funcional. Ello se comprueba en las zonas analizadas para la implantación de los polos, para cuya delimitación no se recurrió a ninguna regionalización sistemática. La Comisaría del Plan, a quien correspondía esta tarea, estudió por un lado las propuestas de la Ponencia de Localización Geográfica y de algunos de sus miembros, esquivando a la Organización Sindical mediante el encargo de una serie de estudios a consultoras externas sobre unos ámbitos de extraña delimitación que resultaron muy condicionantes del resultado. El caso del valle del Duero, que aparece así mencionado, como región atrasada, en el propio Plan de Desarrollo Económico y Social de 1964 es particularmente elocuente, ya que sus nueve provincias quedaron sin embargo repartidas en tres ámbitos distintos de análisis, algunos francamente llamativos: la zona definida por Ávila, Segovia y Burgos no era una región económica o funcional, sino un ámbito al servicio de una intención elidida.

De los informes de la Ponencia que aún se conservan y han sido consultados no se desprende un criterio técnico que explique esas incongruencias ni tampoco algunos vaivenes que se observan en el desarrollo de todo el proceso de selección de los polos, lo que apunta a que aquel se vio condicionado por factores de otra índole, tal y como se observan en los casos de Valladolid y de Burgos y Aranda de Duero. En lo tocante a la primera, su declaración apenas fue discutida, ya que presentaba la mayor base industrial previa en su región de referencia, que correspondía sobre todo a FASA-Renault. Esta empresa tuvo desde su fundación una clara conexión política tanto a nivel local como a nivel nacional, y lo cierto es que resultó la gran beneficiada del polo de desarrollo, seguida por las restantes grandes industrias del sector automovilístico local, que absorbieron el grueso de la inversión del polo mientras que otras empresas de pequeño y mediano tamaño se vieron perjudicadas por la lentitud en disponer de suelo en el polígono industrial de Argales. En el caso de Burgos y Aranda de Duero, los documentos de archivo consultados demuestran que esta última fue desde el principio y reiteradamente una de las escogidas para su declaración como polo, por lo que solo presiones políticas de última hora pueden explicar el cambio repentino frente al criterio técnico, reflejado a su vez en la urgencia y el modo atropellado con que la capital burgalesa hubo de proveerse de espacios urbanizados para acoger las industrias del polo.

En definitiva, en el proceso técnico de selección de los polos del primer Plan de Desarrollo se pueden apreciar incongruencias, fluctuaciones e incluso rectificaciones de criterio que reflejan la intervención de condicionantes no técnicos y de algunas presiones políticas que, a la postre, marcaron su resultado.

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7.Listado de Acrónimos/Siglas

DATAR: Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale

ENDASA: Empresa Nacional del Aluminio Sociedad Anónima

FADA: Fábrica de Artículos de Aluminio

FASA: Fabricación de Automóviles Sociedad Anónima

FNMT: Fábrica Nacional de Moneda y Timbre

GfAI: Gesellschaft für Außenhandelsinformationen mbH

NICAS: Nitratos de Castilla

SAFEN Michelin: Sociedad Anónima para la Fabricación en España de Neumáticos Michelin

SAVA: Sociedad Anónima de Vehículos Automóviles

SERETES: Société d’Etudes et de Réalisations d’Exploitations Thermiques et Electriques

SOFEMASA: Sociedad de Organización, Formación, Economía y Matemáticas Aplicadas Sociedad Anónima

SOFRERAIL: Société Française d’Études et de Réalisations Ferroviaires