1. Introducción

La intervención en los centros históricos ha sido una de las preocupaciones de la planificación y la rehabilitación urbana. Los objetivos iniciales se han focalizado en la rehabilitación física de los inmuebles y espacios públicos de los centros históricos. La experiencia ha demostrado que las intervenciones, si bien cumplieron su objetivo de recuperación arquitectónica de los conjuntos, han tenido un impacto socioeconómico que ha incrementado la desigualdad en una parte importante de la población residente. Asociado a los procesos de rehabilitación, ha habido un incremento en los precios de la vivienda y los locales para alquiler y venta que ha generado una sustitución de los iniciales moradores. Esto, sumado a otros procesos como la promoción turística de estos espacios, ha acentuado la presión sobre el stock de vivienda y transformado las actividades económicas locales, de las esenciales a las de consumo y ocio.

Recientemente, se ha aprobado una nueva ley en Galicia, la Ley 1/2019, de 22 de abril, de Rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia1. Uno de los objetos de intervención que determina esta Ley son los bienes patrimoniales, con categoría de Conjuntos Históricos, que cuentan con la declaración de Bienes de Interés Cultural (BIC), es decir, con la figura de máxima protección y valor patrimonial. La misma Ley establece que estos conjuntos podrán declarar áreas de regeneración urbana de interés autonómico (Áreas Rexurbe). Para ello, cada conjunto deberá realizar un Plan de Dinamización que defina las necesidades y prioridades de actuación en los conjuntos.

Considerando la experiencia de rehabilitación de centros históricos en España, se creyó necesario reconocer los efectos indeseados de la rehabilitación para evitarlos y no reproducirlos en las futuras intervenciones. Esto implicó definir los indicadores clave que permitieran un diagnóstico integral del que se desprendieran las principales necesidades que deben ser consideradas en las líneas de actuación. El estudio fue realizado por el Grupo de Investigación Análise Territorial de la Universidade de Santiago de Compostela para el Instituto Galego de Vivenda e Solo, durante el 2018 y 2019.

El presente artículo pretende aportar criterios de análisis e intervención, reconociendo los principales aspectos que caracterizan la realidad de estos conjuntos históricos, con el fin de proponer criterios de actuación adecuadas a su particular contexto. Para ello, se recoge una síntesis de estudios críticos realizados sobre los principales ámbitos intervención en centros históricos; posteriormente, se analiza la realidad local destacando las necesidades específicas, para concluir con líneas de actuación posibles, incorporando variables que minimicen los efectos negativos asociados a la rehabilitación del conjunto y que aseguren una revitalización inclusiva.

2. Debate general y estado del arte

La aproximación al estudio crítico de las intervenciones en los centros históricos en España contiene múltiples variables, que han sido recogidas por diversos autores, y que se pueden agrupar en cuatro grandes ámbitos. Un primer ámbito concierne a la preocupación por el tipo de rehabilitación y la mayor o menor conservación de la autenticidad y de los valores patrimoniales de los centros histórico. Un segundo ámbito refiere a la discusión en torno a la eficiencia de los instrumentos de planificación e intervención en conjuntos históricos. El tercer ámbito se relaciona con el impacto socioeconómico de las intervenciones sobre los habitantes de los centros históricos. Y, más recientemente, un cuarto ámbito que recoge los efectos del turismo masificado en las áreas patrimoniales. Detengámonos un momento en cada uno de ellos.

2.1 Criterios de conservación del patrimonio

La preocupación por el rescate patrimonial y la discusión sobre la necesidad de relacionar el patrimonio con su autenticidad cuentan con un largo recorrido. La historiadora Françoise Choay (Choay, 2007), realiza un detallado análisis de la evolución del patrimonio, desde la concepción aislada e individualizada del bien como monumento hasta la definición contemporánea de patrimonio.

En las últimas décadas, una forma de recoger esta discusión es a través de las cartas y recomendaciones internacionales que han servido de guía para comprender y avanzar hacia la necesidad de contar con una gestión integrada del patrimonio. Estos documentos han tenido una fuerte influencia tanto en la legislación existente como en las exigencias ciudadanas de mayor protección patrimonial. Desde la primera Carta Internacional para la conservación de ciudades históricas y áreas urbanas históricas, adoptada en la Primera Conferencia Internacional de Arquitectos y Técnicos de Monumentos Históricos, en Atenas en 1931, se ha desarrollado una serie de nuevas cartas que han ido integrando diversos aspectos de preocupación, que han permitido avanzar desde la protección y conservación puntual de edificios y obras monumentales hacia la protección de conjunto.

En relación con la conservación de los centros históricos, cabe destacar la Carta de Venecia (ICOMOS, 1964), la Carta de Ámsterdam (Consejo de Europa, 1975) y la Declaración de Nairobi (UNESCO, 1976), que tratan sobre los criterios de protección y conservación de los conjuntos históricos. Posteriormente, incorporan la necesidad de una intervención integrada en estas áreas con la Carta Internacional para la Conservación de Ciudades Históricas y Áreas Urbanas Históricas (ICOMOS, 1987), la Carta Internacional sobre Turismo Cultural (ICOMOS, 1999) y los Principios de La Valeta para la Salvaguardia y Gestión de las Poblaciones y Áreas Urbanas Históricas (ICOMOS 2011).

La Carta Internacional sobre Turismo Cultural, de 1999, es la primera que manifiesta una preocupación por los efectos del uso turístico del patrimonio. Advierte de que la gestión del turismo en los sitios con patrimonio significativo plantea una dimensión relacionada con los efectos ya observados del turismo, que, realizado de manera excesiva o mal gestionado, puede poner en peligro la naturaleza física del patrimonio y la propia experiencia del visitante.

En consonancia con estas directrices, UNESCO desarrolló una guía de análisis y gestión patrimonial (Pedersen, 2002). En ella se considera la experiencia negativa del turismo en sitios de patrimonio mundial y se definen los principales impactos del turismo y las líneas de actuación necesarias para solucionar los conflictos. Aunque este documento se realizó centrado en sitios patrimonio mundial, los impactos y soluciones propuestas son extensibles a cualquier área de valor patrimonial.

2.2 Avances y limitaciones de los instrumentos de intervención

En relación con los criterios de conservación del patrimonio, se encuentran los instrumentos de planificación. A partir de los años 80, surge un fuerte impulso público en Europa para recuperar y rehabilitar los centros históricos. En España, a partir del Real Decreto 2329/1983, se formula una intervención pública para el mantenimiento y mejora del patrimonio residencial y urbano, mediante la protección y financiación de las actuaciones de rehabilitación de viviendas y su equipamiento. Hasta entonces, la protección patrimonial había tenido un foco puntual en los bienes en particular, aislados de su contexto, teniendo un efecto reducido y puntual.

Como principales figuras de intervención, se desarrollan las Áreas de Rehabilitación Integral (ARI), mediante la asignación de subvenciones, las que se han centrado en la recuperación de espacios históricos o tejidos tradicionales. Y aunque estas reformas buscaban una transformación y mejora integral de los centros históricos, las actuaciones de rehabilitación edificatoria han tenido hasta ahora un carácter más puntual que sistémico en la ciudad (Pérez & al., 2017), o se han centrado en una rehabilitación con políticas de embellecimiento efectista más que actuaciones estructurales, lo que analiza Begoña Bernal como “fachadismo” (Bernal, 2002).

La experiencia demuestra que estas actuaciones han contribuido a un modelo de intervención muy eficaz frente a ciertos problemas, pero no frente a la solución de cuestiones sociales o funcionales. (Tomé, 2007). Las actuaciones fueron de carácter físico sobre la edificación (rehabilitación, regeneración o renovación urbana), en menor grado sobre el espacio público y equipamiento, sin intervenir de manera integral en aspectos esenciales como la movilidad, el comercio o la oportunidad de crear viviendas protegidas como estrategia de recuperación social. Cabe considerar que la política de vivienda pública y protegida, con excepciones, no ha estado directamente ligada a la conservación patrimonial. El carácter cambiante de los objetivos de la intervención pública en materia de vivienda se ejemplifica en la contradicción inherente a la política de vivienda, definida a la vez como política social y como política económica (Terrones, 2015:161). Las intervenciones en Galicia no han sido excepción a estas limitaciones, en que las distintas iniciativas de los últimos 20 años han tenido escasos resultados (Doval, 2010).

El esfuerzo realizado para incorporar los centros históricos como espacios singulares dentro la planificación ha hallado diversos obstáculos: han llegado tardíamente respecto a procesos de destrucción patrimonial y muchos Planes se encuentran sin aprobación durante años. La ley de urbanismo prevé la realización de Planes Especiales de protección, que, en muchos casos, no se han llegado a realizar, se encuentran desactualizados o presentan problemas metodológicos de catalogación, que hacen muy difícil la intervención de estos conjuntos.

Frente a las limitaciones de los instrumentos urbanísticos para proteger el patrimonio respecto a los procesos de transformación de los centros históricos, se ha avanzado en centrar la atención en los Planes de Gestión, tanto de la gestión turística como de la patrimonial; sin embargo, son muchas las ciudades y conjuntos patrimoniales que no cuentan con estos planes. Este paso de avanzar hacia una gestión integrada hallará sin embargo los obstáculos propios de la contradicción entre la rehabilitación como motor de mejora social y como motor de desarrollo económico (Troitiño & Troitiño, 2016).

2.3 Impactos socioeconómicos y desigualdad

En las ciudades en las que se desarrolló con fuerza la transformación de sus centros históricos, surgieron voces preocupadas por los efectos sociales de las reformas que provocaban la substitución de la población. La fuerte inversión en equipamientos públicos y espacio público no siempre ha estado equiparada a la inversión en vivienda protegida, lo que ha permitido un proceso gradual de transformación de los centros históricos marcado por la iniciativa privada. Algunos autores han mostrado la relación estrecha entre intervención pública y gentrificación, así como el aumento de la vulnerabilidad y precariedad de los residentes anteriores (Díaz, 2009; Sargatal, 2000, 2001; Barañano-Cid & Uceda-Navas, 2021).

En las ciudades de mayor concentración demográfica y económica, esta dinámica de compraventa se ha vuelto especulativa, alcanzando precios inaccesibles para la población que lo habitaba o para el comercio local, con una paulatina y constante expulsión de los residentes y comerciantes iniciales. Algunos estudios sobre ello los encontramos para los casos de Barcelona (Capel, 2005; Delgado, 2007, 2008), Mallorca (Vives, 2011) para los centros históricos de España (Álvarez & Pérez, 2017; Álvarez, 2019) y, en general, para el resultado de estas políticas en Europa (Luque & Smith, 2007).

En los centros históricos parecen concentrarse otras dinámicas relacionadas con una alta demanda, que favorece procesos especulativos. (Díaz, 2009; Mendes, 2017). Este fenómeno no sólo afecta a la vivienda, sino también al tejido económico local; y así se puede observar cómo en los centros históricos de las grandes ciudades, la oferta comercial local se ve transformada por una serie de tiendas de grandes cadenas, presentes en muchas otras ciudades, que “coloniza” estos centros aprovechando justamente su carácter de centralidad (Jover, 2019 a).

Este tipo de consecuencias debiera hacer reflexionar sobre el costo sociocultural de las intervenciones en los centros históricos (Tapia, 2015), y sobre cómo estas no solo afectan al envolvente construido, sino que transforman los usos, las actividades y las relaciones sociales. Algunos autores lo explican argumentando que el motor transformador de los centros históricos conlleva a su vez la apertura de nuevas áreas de expansión del mercado y, por tanto, una característica propia de interdependencia (Delgado, 2007; Álvarez, 2019).

2.4 Efectos del turismo

La actividad turística en Europa tiende a concentrarse en los centros urbanos asociados a los valores históricos y patrimoniales (Calle, 2019:2; AGE, 2019). En la actualidad, los habitantes de diversas ciudades sufren los efectos negativos del turismo en sus recuperados centros históricos. Más allá de la masificación (overturism), estas consecuencias se desarrollan en distinto grado en todas las ciudades que reciben visitantes (García & Calle & Yubero, 2017; González-Pérez, J., 2019; Mínguez & al.,2019); Crespi-Vallbona & Domínguez-Pérez, 2021). Si bien la turistificación no es un fenómeno reciente, actualmente tiene como singularidad la transformación de la vivienda en mercancía turística (Calle, 2019: 29), lo que es especialmente preocupante de cara a políticas de vivienda y de revitalización de los centros históricos basadas en la creación de comunidad y barrios residenciales que lo sustenten. Para Galicia, aun cuando esta dinámica no tiene una gran intensidad en los conjuntos estudiados, ya se reconoce su efecto en la ciudad de Santiago de Compostela (Pérez & Lois, 2018; Lopez & al. 2019).

Habitantes de ciudades europeas con una intensa oferta y demanda turística, han reaccionado frente a las consecuencias socioeconómicas y ambientales y se han organizado; entre ellas, Venecia, Valencia, Sevilla, Pamplona, Palma, Lisboa, Málaga, Malta, Madrid, Girona, Canarias, Donostia, Camp de Tarragona y Barcelona, que se han reunido en torno a un Manifiesto fundacional de la Red de ciudades del Sur de Europa ante la Turistización (SET). El manifiesto, sintetiza los principales conflictos: el aumento de la precarización y la reducción del derecho a la vivienda; el encarecimiento y transformación del comercio local; la masificación de calles y plazas y la saturación de la red pública de transporte; preeminencia de la especialización de la economía en el sector turístico; precarización de las condiciones laborales; alta generación de contaminación y residuos, uso desmesurado y ampliación constante de las infraestructuras; y la banalización de los entornos tanto urbanos como naturales.

Desde esta plataforma se aboga por políticas de freno y prevención para alcanzar equilibrios, a través del establecimiento de límites a la industria turística, la adopción de políticas fiscales diferenciadas para vivienda y alojamiento turístico, la desturistización de la economía de la ciudad o el decrecimiento turístico acompañado de políticas de fomento de otras economías justas social y ambientalmente (Moreno & Pardo, 2020).

Uno de los procesos que se han desarrollado con gran rapidez como consecuencia de la falta de regulación y control de la industria turística es el auge de las plataformas de alquiler turístico -como AirBnB- que afecta directamente a la disminución de la oferta de vivienda para uso residencial y aumenta su costo. Procesos como estos han sido descritos, entre otras ciudades, para Madrid (Gil & Sequera, 2018). Sevilla (Barrero, 2019); Barcelona (Cócola-Gant, 2011); Menorca (Yrigoy, 2017); Málaga (Marín & al., 2017) y las vecinas ciudades de Porto (Río & al., 2018 y Chamusca, Río & al., 2019) o Lisboa (Lestegás & al., 2019). Esta nueva dinámica se concentra en espacios específicos, normalmente patrimoniales, sensiblemente en los centros históricos en los que la vivienda pasa a tener un uso turístico (Jover, 2019 b: 308). Este mismo autor analiza los efectos que tiene la expulsión de las comunidades locales sobre el patrimonio cultural de las ciudades, e insiste en la necesidad de comunidades estables para preservar el patrimonio: “sin comunidad no puede haber patrimonio” (Jover, 2019 b: 317).

Estos cuatro ámbitos han formado parte, en distinta medida, de los procesos de transformación de los centros históricos; todo ello debiera tenerse en consideración en el momento de iniciar inversiones públicas y prever con anterioridad sus efectos. A partir de estos ámbitos se analizarán los datos y se establecerán criterios y líneas de actuación como manera de asegurar la eficiencia de la dinamización y prevenir los efectos negativos que se han observado en otras intervenciones.

3. Metodología

Considerando la experiencia en torno a los efectos negativos de las intervenciones en los centros históricos de España y respondiendo al marco legal en el cual se insertarían las intervenciones, se realizó una selección de indicadores que permitieran contar con una muestra de los distintos conjuntos. El uso de indicadores en el análisis de los conjuntos históricos tiene una larga trayectoria, como a mostrado por ejemplo Víctor Fernández (Fernández, 2005). Para este caso, era esencial contar con indicadores que fuesen sencillos de construir y accesibles para las administraciones locales y que contaran con información desagregada por área censal para el área específica delimitada de cada uno de los conjuntos históricos.

3.1 Delimitación de las áreas de estudio

La delimitación de las áreas de los conjuntos históricos fue realizada a partir de lo descrito en la planimetría de los Planes Especiales de cada conjunto. Fueron una excepción tres conjuntos que no contaban con esta figura de protección y catalogación: Ribadeo, para el que se utilizó el decreto 266/2004 de 11 de noviembre, por el que lo declara Bien de Interés Cultural; Monforte de Lemos, en cuyo caso se utilizó la descripción del Decreto 187/2005 de 16 de junio que modifica la delimitación del Conjunto Histórico Artístico; y Tui, que en ausencia de descripción en los Diarios Oficiales, se recurrió a la planimetría del Plan General de Ordenación Municipal.

Con el fin de disponer de datos censales para los conjuntos, sobre la planimetría señalada se superpusieron en el Sistema de Información Geográfica (SIG) las secciones censales de los municipios con la intención de seleccionar aquellas que se encuentran total o parcialmente dentro del conjunto histórico. La delimitación de los ámbitos declarados BIC, aunque no coincide exactamente con la superficie definida por el agregado de las secciones censales, permite tener una muestra aproximada. Con el fin de señalar las diferencias, se realizó una clasificación de los Conjuntos siguiendo según el mayor o menor grado de coincidencia de las secciones censales con el área delimitada del Conjunto.

3.2 Selección de los indicadores

La ley 1/2019, de 22 de abril, de Rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia, indica las características que debe cumplir un conjunto histórico para ser declarado Área de Interés Autonómico, las cuales se consideraron como categorías para organizar los indicadores: indicadores de degradación arquitectónica urbanística o ambiental; indicadores de situaciones demográficas delicadas; indicadores de existencia de graves problemas económicos y sociales a los que sumaron los indicadores del modelo de gestión.

Para la construcción de los indicadores se tomaron principalmente datos de población y vivienda del Censo de 2011 (INE, 2011). Si bien existen datos generales más actualizados para municipios, para comprender la realidad de los conjuntos históricos es necesario contar con un detalle desagregado en secciones censales que sólo está disponible para el año 2011. Estos datos empíricos se complementaron con datos relativos al cumplimiento de legislación más reciente como la ambiental o la de accesibilidad universal.

Con el fin de determinar la obsolescencia del parque edificado sobre el que se realizarán las actuaciones, se recogieron los datos censales de número de edificios ruinosos, edificios en mal estado y edificios en estado deficiente. Para reconocer el grado de ocupación o subutilización de la vivienda, se utilizaron los datos censales del número de viviendas, de viviendas secundarias vacías y de viviendas unipersonales. Y para establecer el grado de sustitución de edificios patrimoniales, se utilizó el dato censal del número de edificios posteriores a 1970.

También se incorporaron indicadores cualitativos relativos a la calidad del espacio público con la incorporación de variables de accesibilidad universal e integración social de estos espacios. Para ello cada municipio debe analizar estos aspectos ya que no existen fuentes con esta información. Para detectar necesidades específicas de equipamiento a rehabilitar o a implantar, cada municipio deberá determinar el porcentaje de dotación de equipamiento deficiente, o la necesidad de nuevas dotaciones que surjan a partir del diagnóstico.

Con el fin de conocer el crecimiento o decrecimiento de población, tanto del centro histórico como de este respecto al municipio, se consideraron los datos censales de la evolución de la población, incorporando también el índice de envejecimiento.

Finalmente, para aspectos relacionados con graves problemas económicos y sociales, se recogieron los datos censales del número de pensionistas por cada 1000 habitantes y de la tasa de desempleo. Esta última sólo a modo de referencia, ya que sólo existe a escala municipal y considerando que las prestaciones vencidas no quedan reflejadas en las cifras. También se realizó el análisis de la oferta de alojamiento a partir de la base de los datos de la Dirección General de Turismo de la Xunta de Galicia, a través del Rexistro de Empresas e Actividades Turísticas (REAT) de Turismo de Galicia, en este caso de agosto de 20182, del que se pudieron extraer los datos de localización en los conjuntos estudiados. Otras fuentes, como la de actividades, del registro de Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), se consideró como descripción general, pero resultaba muy complejo desagregar los datos a la escala de los conjuntos históricos.

Considerando la naturaleza de las intervenciones subvencionables y la importancia del tejido comercial en la vitalidad del conjunto histórico, se cree necesario contar con el porcentaje de inmuebles de uso comercial que se encuentran vacíos, información que deberá ser construida por cada municipio.

A partir de las 90 series de datos obtenidas se realizó una síntesis que permitiera evaluar la prioridad de las actuaciones en el marco de las atribuciones que otorgaba la ley (Fig. 1). De esta manera se seleccionaron 14 indicadores estructurales, que reflejan los problemas estructurales de cada conjunto histórico.

4. Resultados

Galicia cuenta con rico patrimonio urbano hasta ahora insuficientemente conocido y valorado. Algunas de las ciudades estudiadas contienen aún el trazado y la morfología de ciudades medievales y romanas. Estos conjuntos cuentan con la máxima categoría de protección patrimonial. Sin embargo, no se trata de ciudades con un fuerte dinamismo económico; se trata, en la mayoría de los casos, de ciudades medianas y pequeñas, con centros históricos con un alto porcentaje de población envejecida, un crecimiento demográfico negativo, un alto porcentaje de vivienda que requiere rehabilitación y una gran cantidad de vivienda secundaria, situaciones que tienen como resultado una baja intensidad de uso y vitalidad.

A diferencia de otras comunidades autónomas del Estado, en Galicia, las actuaciones sobre sus conjuntos históricos han sido más tardías, y sólo a partir de los años 90, con las ARI declaradas desde el nivel autonómico, comienza a haber una intervención pública en los centros históricos. Con la orden de 15 de marzo de 1989, se establecieron subvenciones personales por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia a actuaciones en materia de rehabilitación de viviendas ubicadas en conjuntos de interés arquitectónico o patrimonial. Todos los Conjuntos Históricos estudiados en este trabajo han contado con Áreas de Rehabilitación Integral (Xunta de Galicia, 2016); no obstante, no han logrado revertir el proceso de deterioro urbano y el vaciado de su población.

Con la reciente aprobación de la Ley 1/2019, de 22 de abril, de Rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia se busca adoptar diferentes medidas que permitan revertir la situación considerando, como describe su Exposición de motivos, que la mejor forma de conservar es habitar, ocupar y generar actividades. Entre estas medidas, se crean las Áreas de regeneración urbana de interés autonómico (Rexurbe) para aquellos ámbitos con consideración de Conjunto Histórico con categoría de Bienes de Interés Cultural, que se encuentren en proceso de degradación arquitectónica, urbanística o ambiental, con situaciones demográficas delicadas y con la existencia de graves problemas económicos y sociales

La Ley 5/2016, de 4 de mayo, del Patrimonio Cultural de Galicia, cuenta con 9 categorías con la máxima protección de BIC; una de ellas es la de Conjuntos Históricos, entendidos como una agrupación de bienes que conforman una unidad de asentamiento continua o dispersa. En Galicia existen 32 Conjuntos Históricos, de los cuales 24 corresponden a agrupaciones con carácter de asentamientos urbanos, mientras que los otros conjuntos son de carácter rural o edificaciones y conjuntos menores, de carácter no residencial y aislados. El estudio realizado se centró en 19 conjuntos urbanos, asignados por el Instituto Galego de Vivenda e Solo (Fig. 2).

Los conjuntos analizados están situados en núcleos que son capital de sus respectivos municipios. Una característica diferencial de estos conjuntos es el tamaño y tipo de ciudad en que se insertan. No es lo mismo un Conjunto inserto en una de las grandes ciudades de Galicia -Vigo y Coruña con más de 200.000 habitantes- que en ciudades medias -Ourense y Lugo y Ferrol-, o en ciudades más pequeñas, de menos de 20.000 habitantes (Fig. 3). Otra diferencia es el entono inmediato a los conjuntos históricos: unos están situados en el interior de las ciudades, mientras que otros están delimitados por espacio no urbano o con un desarrollo urbano posterior pequeño. Estas primeras diferencias afectan directamente a la capacidad de regeneración y revitalización.

Tal como se señaló en el apartado de metodología, de los 66 indicadores estudiados se consideraron 14 de ellos como estructurales, y sirvieron tanto para realizar un diagnóstico como para definir la gravedad del estado del conjunto cuando varios de ellos se concentran en un determinado conjunto. También permiten señalar situaciones clave en las que era necesario enfocar las intervenciones públicas. Estos indicadores fueron:

1. Número de edificios ruinosos

2. Número de edificios en mal estado

3. Número de edificios en estado deficiente

4. Número de edificios posteriores a 1970

5. Número de viviendas vacías

6. Número de viviendas secundarias

7. Número de viviendas unipersonales

8. Porcentaje de espacio público a rehabilitar

9. Porcentaje de dotación de equipamiento deficiente

10. Porcentaje de población mayor de 64 años

11. Evolución de la población

12. Porcentaje de inmuebles de uso comercial vacíos

13. Número de pensionistas por 1000 habitantes

14. Tasa de desempleo

4.1 Estado de conservación de los conjuntos históricos

Según los datos obtenidos, se aprecia que el estado de conservación de los conjuntos es delicado, tanto en términos de habitabilidad como en infrautilización de la vivienda, tal como se observa en la tabla (Fig. 4). Para todos los conjuntos, más del ١٠٪ de los edificios están en estado deficiente o mal estado. Especialmente preocupantes son los casos de los centros históricos de Ferrol, Lugo, Castro Caldelas y A Coruña con más del 30% en estado deficiente o mal estado. Este último es el conjunto más extenso y el segundo más poblado de Galicia.

Los porcentajes de vivienda en estado deficiente o mal estado son altos considerando que todos los conjuntos presentan un número considerable de viviendas construidas con posterioridad a 1971; es decir, que gran parte de la vivienda patrimonial no está en buen estado. En términos del estado del valor patrimonial del conjunto, la alta presencia de vivienda en edificios construidos con posterioridad a 1971 indica la pérdida de edificios históricos, que han sido sustituidos perdiendo parte importante de su patrimonio original y afectando a la autenticidad y calidad histórica del conjunto.

Parte de la destrucción patrimonial se puede explicar por la tardía protección y por la ausencia de una planificación de los conjuntos que permitiera conservar sus valores intrínsecos. Al observar el año de declaración de los 19 conjuntos estudiados, encontramos un conjunto declarado en la década del 40; 1 en la del 60; 6 en la del 70; 5 en la del 80; 2 en la del 90 y 4 a partir del año 2000. Hay que señalar, además, que existen 3 conjuntos que aún no cuentan con Plan Especial -Ribadeo, Monforte de Lemos y Tui-, a pesar de lo dispuesto en La Ley 5/2016 de 4 de mayo de Patrimonio Cultural de Galicia, que en su artículo 55 indica la obligación de los ayuntamientos de redactar Planes Especiales de Protección para los conjuntos declarados Bienes de Interés Cultural.

Otra de las características observadas en los conjuntos es la subutilización de la vivienda. La mayor parte de los conjuntos tienen sobre un 20% de viviendas vacías, destacando Monforte de Lemos con un 40,29% y Ourense con un 37,64%. A ello se suma el número de viviendas secundarias, con mucha variación entre conjuntos, encontrándose cuatro conjuntos por encima del 30%. Finalmente, se consideró como parte de la infrautilización el porcentaje de viviendas habitadas por sólo una persona, situación que, a excepción Tui, está sobre el 20%, alcanzando en Lugo el 40,32% y en Ribadeo el 38,61%.

Para el análisis del estado de conservación de los conjuntos se consideró el estado de los equipamientos, del espacio público y de la movilidad. Estos tres aspectos han demostrado ser importantes catalizadores de revitalización en los centros históricos, aunque no existe información homologable para todos los conjuntos; es por ello por lo que se elaboraron indicadores cualitativos que los municipios deberán construir en el momento de realizar el Plan de Dinamización.

4.2 Situación demográfica y económica de la población de los Conjuntos Históricos

Si bien la rehabilitación de los conjuntos se centra en la actuación sobre los bienes inmuebles, espacio público y equipamiento, la comprensión de la situación demográfica y económica de sus habitantes permite establecer las necesidades y capacidades de estos residentes frente a un proceso de rehabilitación. Al mismo tiempo, permite generar líneas de actuación complementarias que buscan integrar otras posibles fuentes de financiamiento que se sumen al proceso de revitalización.

El análisis de los datos confirma la hipótesis de envejecimiento y pérdida de población en los conjuntos históricos. No obstante, esta situación no es exclusiva de los centros históricos, sino que forma parte de las características de los municipios y de Galicia en su conjunto, con un 21,4% de población mayor de 64 años, por encima de la media para España, de un 19,1%, (Abellán & al. 2019), estando entre las treinta regiones más avejentadas de Europa, como consecuencia de una baja tasa de natalidad y una intensa historia emigratoria. (Puga & Castro, 2015).

La población que reside en los centros históricos se caracteriza por un bajo porcentaje de población menor de 16 años y un alto porcentaje de población sobre los 64 años. Los casos más críticos son Castro Caldelas (5,9 % población menor de 16 años y 36, 81% de población sobre 64 años) y Ribadavia (3,9% población menor de 16 años y 38,10% de población sobre 64 años). En estos dos conjuntos, el índice de envejecimiento es de 623,53 y 960,00 respectivamente, muy por encima del resto de los conjuntos, cuyo índice oscila en su mayoría entre 100 y 300, tal como se puede apreciar en el gráfico (Fig. 5).

Dado el importante porcentaje de población mayor de 64 años y los altos índices de envejecimiento en los conjuntos, será especialmente relevante considerar las políticas urbanísticas para personas mayores que abarcan dos grandes ámbitos de atención: el alojamiento o residencia de las personas mayores y el entorno urbano; este último incluye tanto los espacios urbanos de uso público (viales, espacios libres) como los equipamientos urbanos útiles o específicos para las personas mayores (residencias asistidas, centros de mayores, centros de día) (Velasco, 2018:.6). Entendiendo que estas políticas permiten el máximo grado de autonomía personal e integración social de los individuos.

Respecto a la población de nacionalidad extranjera, en Galicia representa el 3,7% del total (IGE, 2018), una de las más bajas del país. La población extranjera en los municipios estudiados se concentra en los cascos históricos, es más alta que esa media, aunque se mantiene por debajo del 10%, a excepción de Betanzos (17,75%) y Vigo (16,99%).

Uno de los aspectos preocupantes de cara a una dinamización de los Conjuntos Históricos es la pérdida constante población que sufren la mayoría de ellos. La figura (Fig. 6) muestra que, de los 19 conjuntos históricos analizados, solo 4 registraron aumentos significativos de población entre 2001 y 2011. Viveiro (+32,4%) y Vigo (+25,8%) experimentaron los crecimientos demográficos más sobresalientes, mientras que Tui (+12,9%) ganó población de manera más moderada.

Finalmente, para el análisis general de los problemas sociales en los centros históricos se optó por recoger como muestra de los problemas estructurales el número de pensionistas por 1.000 habitantes y la tasa de desempleo. Si bien el primer dato forma parte del censo de población y vivienda y se encuentra desagregado a nivel de sección censal, la tasa de desempleo sólo se encuentra a nivel de municipio, sin poder determinar esta problemática en el interior de los conjuntos, la cual deberá ser completada por cada municipio.

El número de pensionistas oscila entre 200 y 300 por cada 1.000 habitantes; no obstante, la mayor parte de estas pensiones se sitúan por debajo de los 1.000 euros, lo que coincide con la media de Galicia de 976 euros, una de las más bajas del país considerando que la media en España se sitúa en 1.160,69 euros3.

Junto a estos datos cuantificables se consideró necesario incluir la existencia de problemas relacionados con seguridad ciudadana y el porcentaje de inmuebles de uso comercial que se encuentran desocupados, parámetros que deberán ser valorados y descritos por los propios municipios.

5. Conclusiones

La metodología trabajada permitió, a través de los indicadores, conocer concretamente el grado de deterioro de la conservación y la gravedad de la situación socioeconómica de cada Conjunto Histórico. No obstante, durante el proceso de elaboración del modelo de Plan de Dinamización se observó que podía ser arriesgado definir prioridades de actuación o generar subcategorías de grupos de conjuntos a partir de los resultados de los indicadores, dadas las limitaciones propias del instrumento y la variedad de los contextos urbanos y socioeconómicos en que se inserta cada conjunto. Por ejemplo: un mismo indicador tiene una importancia muy diferente de un conjunto a otro, independientemente de su valor cuantitativo. Se debe considerar además que existen distintas formas en que los indicadores se relacionan entre sí y en distintos grados de interdependencia en un conjunto que otro. Otro ejemplo es el caso de los datos de indicadores porcentuales, que, si bien pueden compararse entre sí, no pueden ser aislados del universo que representan, que varía de tamaño y volumen. Por tanto, más que buscar tipologías generalizadoras, se optó por determinar los indicadores estructurales, que debieran situarse en el contexto propio del municipio, con el fin de que las propuestas sean ajustadas a las necesidades y capacidades locales.

Las variables de selección de los indicadores estructurales buscan tener en consideración ciertos aspectos para evitar los efectos negativos de procesos de intervención en centros históricos, que tienen una influencia directa en procesos de gentrificación, tercerización o turistificación. Si bien el análisis puede integrar diferentes ámbitos (arquitectónico, socioeconómico y ambiental) estos presentan un importante desafío en el momento de la gestión integrada, ya que las estructuras administrativas y presupuestarias están separadas y requieren de voluntad para aunar objetivos y esfuerzos. Por otra parte, aunque las inversiones públicas asociadas a los Planes de Dinamización se concentran en la intervención arquitectónica, el diagnóstico integrado debiera privilegiar las intervenciones que tienen un mayor efecto positivo y de revitalización y evitar o prever y aminorar los efectos negativos. Finalmente, se considera que los Planes de Dinamización requieren acuerdos a mediano y largo plazo, con resultados que no serán visibles de manera inmediata, lo que les resta atractivo en el contexto de una cultura política que requiere resultados demostrables a corto plazo.

La resolución del problema de la vivienda aparece como un elemento clave. Asumir el derecho a la vivienda adecuada con las siete condiciones que define Naciones Unidas, y ratificado por España, permite determinar diferentes programas y criterios de actuación relacionados con la mejora de cada una de ellas: seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables; habitabilidad; asequibilidad; lugar y adecuación cultural. Dentro de esta oferta de mejora de la vivienda, se debiera considerar la creación de vivienda pública. También es necesario conocer y regular el uso turístico de las viviendas, realizando una correcta fiscalización.

Otro aspecto relevante que debe ser atendido es la elevada presencia de población envejecida. Esta realidad debiera caracterizar las intervenciones de manera que permitan una calidad de vida adecuada a las necesidades específicas de esta población, con intervenciones como la necesaria proximidad a bienes y servicios, el tipo de oferta cultural y asistencial, así como un diseño del espacio público accesible e inclusivo. En términos de gestión también será relevante generar procesos de acompañamiento que permitan a esta población acceder a las ayudas y no verse excluida por brecha tecnológica o dificultades burocráticas.

Los datos sobre la población y su caracterización permiten cualificar las intervenciones, creando una mejora en las intervenciones que se han realizado hasta ahora, muchas de las cuales no consideraban los aspectos de la población específica que habita los conjuntos, con diseños estandarizados que no satisfacen sus necesidades. Por ejemplo, se podría actuar sobre cuestiones como las viviendas sobredimensionadas, que presentan un alto costo de rehabilitación para familias pequeñas y de adultos mayores. Las intervenciones podrían reutilizar y gestionar las viviendas para generar nueva vivienda para otras familias y la familia habitante, asegurando a esta última las condiciones de habitabilidad específicas a las necesidades de seguridad y autonomía de personas mayores, de manera que puedan vivir en sus viviendas el máximo tiempo posible.

La incorporación de nueva población joven a los centros históricos también generará necesidades específicas que deberán ser atendidas para convertir los centros históricos en lugares deseados para vivir a largo plazo. En este sentido, la incorporación de los cuidados como variable de diseño parece urgente y efectiva, recobrando para los habitantes el diseño y uso de los espacios públicos, la movilidad, el comercio local y los servicios públicos.

Teniendo en consideración los factores ya señalados, se observó que existen situaciones que trascienden la capacidad de actuación desde programas de revitalización. Estas situaciones refieren a las variables propias del mercado inmobiliario.

Como se señaló en el apartado 2, uno de los efectos de la rehabilitación de los centros históricos es un aumento del precio de la vivienda y de los locales comerciales, con la progresiva expulsión de habitantes originales. En forma paralela, los propietarios, al ver mejorar el entorno de sus bienes y sus propios bienes, tienen la oportunidad de vender o alquilar en cifras superiores. Mientras que un tercer grupo, correspondiente a algunos propietarios de gran cantidad de edificios en el interior del centro histórico, encuentran en la revitalización una oportunidad de acrecentar el valor de sus bienes sin inversión alguna por su parte y esperan de manera pasiva la situación más rentable.

Si bien la regulación del mercado inmobiliario supera las capacidades propias del instrumento de intervención, en la gestión de la inversión pública debiera ser un objetivo esencial evitar situaciones de abuso especulativo y expulsión ya observadas en experiencias de rehabilitación de centros históricos. Los municipios y las Oficinas de Rehabilitación debieran hacer cumplir los instrumentos previstos en la Ley 1/2019, de 22 de abril, como el Canon de inmueble (Art. 99) para inmuebles declarados en estado de abandono, con el fin de impulsar las actuaciones de rehabilitación y evitar su estado de abandono. También utilizar las actuaciones de protección previstas en la Ley, como el programa de realojamiento y retorno (Art. 84) para las familias, mientras se realizan las obras de mejora.

Finalmente, si efectivamente se busca no expulsar a la población residente y basar la revitalización de los conjuntos en una actividad residencial permanente, se debieran prever medidas de regulación para el aprovechamiento de las ayudas públicas para uso de las familias residentes, y no como inversión para posterior venta, para uso de vivienda secundaria o para alquiler turístico. Lo mismo aplica a las actuaciones en locales comerciales que debieran ser efectivas en la dinamización local y no como inversión para venta o alquiler a un valor más alto que no permita el acceso a emprendedores locales, debilitando el tejido económico y la oferta de productos básicos y de proximidad.

Teniendo en cuenta todo lo que se ha señalado, se considera fundamental una intervención integral considerando la interrelación y dependencia de los factores, incorporándola desde la fase de diagnóstico, como manera de alcanzar una revitalización que responda a las necesidades y la continuidad de la población existente y deseada.

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