Sin embargo, en este cambio del sistema de valores, ¿cómo encaja, si no es por factores emocionales, que estas familias emigrantes conserven esa propiedad agraria carente de función económica? Este hecho es esencial para comprender el alcance de la planificación urbana objeto de este estudio, que abordaremos más adelante.

Si hemos elegido el año de 1989 para cerrar este período es porque en el mismo se produjo un hecho significativo de la última fase, en la que nos encontramos, del proceso de construcción del territorio que nos ocupa: la declaración como parque natural Montes de Málaga de las 4.000 ha de la cuenca oriental del Guadalmedina, objeto de las repoblaciones forestales ya enunciadas. Consideramos que esta declaración refleja los postulados del capitalismo postindustrial, en los que se contextualiza la aparición de uno de los conceptos tomados como referencia en el marco epistemológico: el de multifuncionalidad de las explotaciones agrarias. Sobre él centramos nuestro análisis del tratamiento por el PGOU de este territorio construido.

3. El estado de la cuestión: entre la agricultura urbana y la multifuncionalidad de la explotación agraria

No es el objeto de este trabajo un seguimiento del planeamiento urbano correspondiente al área de estudio paralelo al que hemos realizado de las relaciones funcionales entre Málaga y los Montes. Pero sí es conveniente para nuestra argumentación recordar que los avances tecnológicos de la revolución industrial rompieron la dependencia de la ciudad de su entorno inmediato como lugar de aprovisionamiento. Si a ello unimos la rapidez de los procesos de expansión del suelo urbano ligada a este mismo proceso, se entiende que la ordenación se centrara en ésta sobre el territorio y no en la lógica productiva intrínseca del territorio en términos agronómicos.

Por tanto, dado que el objeto de este estudio es cómo el PGOU interpreta la actividad agraria desarrollada en los Montes de Málaga, la revisión bibliográfica consultada para contextualizarlo ha tenido como criterio de selección la relación entre agricultura y ciudad y su tratamiento por el planeamiento en los dos últimos decenios, esto es, en el contexto del capitalismo postindustrial.

Considerando que el ámbito de estudio se localiza en contacto directo con una ciudad de 569.002 habitantes (INE, Nomenclátor 2017), después del modelo de Von Thunen, el siguiente concepto que aborda esta relación es el de agricultura periurbana, especialmente desarrollado en los años Setenta y Ochenta. Pero en los Noventa, el paradigma de la multifuncionalidad de la explotación agraria modifica el alcance de esta perspectiva epistemológica. Desde la perspectiva del planeamiento urbano, Morán (2010) recoge la iniciativa de Oko-Bauern (Munich) en 1992 que reconoce el paisaje tradicional como elemento de atracción de visitantes, pero siempre vinculado a la producción agraria. Poco después, Prost (1994) ya aplica al tratamiento de la agricultura periurbana por el planeamiento urbano los resultados del informe Souchon, que también centra esta multifuncionalidad en el componente productivo. La repercusión de este concepto en las explotaciones agrarias ubicadas en las proximidades de las ciudades las introduce en una nueva matriz de oportunidades y amenazas. Entre las primeras, la incorporación a sus esquilmos de otras tareas directamente remuneradas (turismo rural, incluyendo alojamiento, actividades deportivas, divulgativas, venta directa de productos, Rural Goods and Services, Esparcia & Buciega, 2005), las hace más competitivas que las situadas en el rural profundo, dada su proximidad a los clientes potenciales, de extracción urbana. Entre las amenazas, el hecho de que algunos de los valores ligados a esta multifuncionalidad (paisaje, patrimonio, biodiversidad) tienen una compensación económica muy difusa, por lo que la gestión de estos espacios agrarios tiene más riesgo de quedar supeditada a las necesidades que tienen de estos valores los habitantes de la ciudad, una supeditación regulada por el planeamiento urbano y que afectaría menos a los espacios agrarios alejados de las urbes.

Si el concepto de multifuncionalidad se aplica más a la explotación agraria, convergentes con él han surgido otros que trasladan esta diversidad de dimensiones a la relación entre espacios rurales y espacios urbanos. Simón (2010) recoge, en Holanda, el Informe de Planificación Espacial Nacional que, aprobado en 2006 incluye un programa de desarrollo para el GroeneHart, en el que destaca el papel de las redes verdes (ecológicas) y azules (agua), y la función agraria, natural y paisajística en la que inserta los elementos de valor históricocultural del territorio. Varios conceptos, en la intersección entre la bibliografía académica y la literatura gris, están implícitos en este programa. Uno es el de servicios ecosistémicos proporcionados por la actividad agraria (Simón & al., 2012) y vinculado a éste, los de conectividad socioecológica e infraestructura verde² (Alberdi, 2009). Otro planteamiento es el que resalta la combinación de producción y calidad paisajística, como la propuesta del Corredor del Támesis (Viljoen, & Bohn 2006), o los trabajos de Firmino (2008) para Lisboa.

Posteriormente, esta línea es reforzada por la aparición de otro concepto, en este caso desligado del campo de la plurifuncionalidad. Nos referimos al de “soberanía alimentaria”, relacionado con otros como “circuitos cortos de comercialización” y “agricultura urbana”. Es difícil discernir en qué medida obedece a factores conservacionistas, a respuestas de concienciación ciudadana (Matarán, 2013) respecto a los procesos de la globalización correspondientes a la producción de alimentos y/o a respuestas también ciudadanas de resistencia a los efectos de la crisis de 2007, materializados en la localización del autoabastecimiento alimentario en el interior de las ciudades o en los resquicios que la expansión urbana del decenio anterior dejó³. La aparición de los parques agrarios (Segrelles, 2015; Mata & Yacamán, 2016) es su manifestación más significativa y la ligazón de funciones ambientales, estéticas y productivas trabadas por un componente identitario que supone, puede interpretarse como una intersección entre la multifuncionalidad del sector agrario y la consideración de éste por la interacción entre agentes de las áreas urbanas y agentes de las áreas rurales.

Pero en este sentido, la bibliografía consultada de escala española incorpora otras líneas: resaltar como esta interacción rural-urbano fundamentada en la producción agraria queda al margen de las figuras de planeamiento, con una clara supeditación de lo rural a lo urbano (Delgado, 2017; Alberdi, 2009) y la propuesta de considerar los servicios ecosistémicos en el planeamiento como instrumento para la inclusión de la agricultura en éste (Simón & al., 2014, casos de Aranjuez, Ciudad Real y Valladolid; Morán & al., 2017, áreas metropolitanas de Madrid y Oviedo). Consideramos que, en estas revisiones académicas del planeamiento, el papel del hábitat funcional agrario no se aborda, cuando, como indican Bertrand & Bertrand (2006: 193),

“A veces, la permanencia del hábitat y de la explotación agrícola hace que el pasado muerto y el pasado todavía viviente se mezclen con las formas más actuales de la actividad agrícola y rural”

argumento que refrenda que el hábitat rural es fundamental como vehículo de continuidad de la explotación agraria multifuncional. Probablemente, el proceso de urban sprawl asociado a la burbuja inmobiliaria (y que en el caso de Andalucía condujo a una acumulación de viviendas construidas en el limbo normativo del concepto “Fuera de ordenación”⁴) explica una restricción indiscriminada de la vivienda en suelo rústico por el planeamiento urbanístico más reciente. Una restricción también justificada por los abusos que propietarios, agrarios o no, han hecho de las formas básicas de edificación prevista en las diferentes leyes del suelo⁵ para la función productiva (casas de aperos), en todo ajenos a los fundamentos de la plurifuncionalidad agraria.

Contando con este bagaje conceptual, que impregna tanto la investigación académica como la planificación europea, pasamos a analizar en qué medida el PGOU de Málaga de 2011 permite la viabilidad de la multifuncionalidad de las explotaciones agrarias en el territorio construido de los Montes.

4. Territorio, ciudad y hábitat disperso⁶

4.1. Los componentes socioeconómicos, ambientales y patrimoniales del territorio de los Montes

Comenzando por el poblamiento, de la combinación de los datos del Censo de Población del 2011 correspondientes a las secciones del municipio de Málaga ubicadas en los Montes con la información oral facilitada por algunos propietarios⁷, deducimos la coexistencia de residentes en los Montes que trabajan en actividades no agrarias con residentes en los barrios de autoconstrucción citados y que, ya jubilados, han reemprendido el cultivo de parte de sus tierras. Este último colectivo recuperó la ocupación del hábitat disperso ya en los años ochenta, cuando consolidaron su posición económica y volcaron en éste las formas de segunda residencia que ya despuntaban. Su ocupación en el sector de la construcción y la memoria de su vida juvenil les han permitido transformar las ruinosas casas familiares abandonadas en los años 60 en los tipos de edificación (casa unifamiliar) que ellos erigían como mano de obra en los entornos urbanos y turísticos. A su vez, sustituyen el jardín de césped por la recuperación del olivar, la viña o las huertas de alguna parcela.

Por tanto, e incorporando los datos del Censo Agrario de 2009, la agricultura a tiempo parcial, es como mucho, la única modalidad en la que ésta mantiene alguna función productiva. Así, el 61% de los jefes de explotación (los datos son municipales por lo que incluyen otras zonas, muy reducidas, fuera de los Montes) dedican menos de una cuarta parte de un año laboral a su explotación agraria.

Por otra parte, la comparación de los datos del Censo de Población del 2001 con los del 2011 ratifica esta nueva función de residencia permanente de ocupados en la ciudad. La actividad agraria prácticamente desaparece, pasando del 5 al 1% de los ocupados. La crisis del 2007 ha contribuido a esta gentrificación, ya que se elevan en términos relativos las cifras correspondientes a ocupados en puestos directivos y técnicos y se reduce la eventualidad. Consideramos que esta evolución refleja el hecho de que la crisis ha afectado a los ocupados no cualificados que trabajaban en la construcción y en los servicios y a los trabajadores no cualificados que constituían el perfil predominante de los habitantes en los Montes y que, al quedar en paro (la proporción de desocupados pasa del 21 al 43%), incrementan el valor relativo de los nuevos residentes entre los ocupados. Esta idea de gentrificación la podemos relacionar con los valores correspondientes a vivienda, ya que el 80% de las 3.545 viviendas censadas en estas secciones son vivienda principal. A su vez, este predominio se explica por la mejora de las comunicaciones, que facilita los movimientos pendulares entre el lugar de residencia y el de trabajo, la ciudad de Málaga, ya que el 83% de los residentes en las secciones de los Montes trabajan en el mismo municipio.

En sintonía con estos actores, la lógica de los usos del suelo responde a la interrelación de factores y procesos ya expresados. Debemos partir de la estructura de la propiedad privada (la del parque natural Montes de Málaga es pública), caracterizada por su escasa superficie y por la fragmentación (predominio de parcelas de 0,3036 ha) y dispersión de la parcelación. Este hecho se ha traducido en un abandono del uso agrícola de aquellas parcelas menos convenientes para el titular de la explotación, uso que se concentra en las más accesibles al hábitat disperso que señalábamos. Las primeras, como consecuencia del abandono, van recuperando poco a poco las distintas fases de vegetación hasta llegar en no pocos casos a la vegetación climácica.

A esta estructura debemos unirle el factor económico, ya que hay algo que no ha cambiado en estos 50 años: los bajos ingresos que proporciona la explotación agraria una vez eliminada la función de subsistencia. Centrándonos en los cultivos leñosos, pues son los más difundidos, en la Fig. 3 se puede constatar como las menores rentas corresponden a los frutos secos (almendros e higueras, 249,42 €/ha) y al viñedo (494,33 €/ha) mientras que el olivar sube hasta los 1.007 €/ha. Si combinamos ahora estos ingresos con la reducida extensión de las explotaciones el resultado es que la renta media de las explotaciones es inferior a los 4.000 € al año.

Estos factores explican la complejidad de los usos, reflejada en la disparidad de los datos estadísticos según su fuente, lo que condiciona las limitaciones de esta cuantificación. Como una primera manifestación de la que consideramos una de las claves de la regulación aplicada por el PGOU, encontramos el hecho de que, según el Censo Agrario de 2009, la superficie ocupada por explotaciones agrarias en el municipio de Málaga se limita a 9.711 ha, mientras que los datos de usos agrarios aportados por la Consejería de Medio Ambiente y obtenidos por fotointerpretación (Egmasa, 2007) ascienden a 31.905 ha. De éstas, la categoría predominante es “Mosaico de cultivos con vegetación natural”, con el 39% de la superficie municipal, frente a sólo un 5% de cultivos leñosos, un 3% de olivar y un 0,01% del antes todopoderoso viñedo (que contaba con 18.888 ha en 1881). Así mismo, un 34% de su superficie cuenta ya con vegetación camino de la clímax: matorrales y matorrales con quercíneas. La panorámica que proporciona el Censo Agrario de 2009 prescinde del “Mosaico de cultivos” para reconocer una superficie de frutales (en torno a 1.500 ha) semejante a la de la Consejería y más del doble de olivar (2.579 ha. frente a 930). La vid asciende a 45 ha, frente a las 2 reconocidas por la Consejería. Los usos correspondientes a matorral y arbolado los enuncia por su relación con la ganadería, de modo que 1.375 ha sirven para pastos y 1.406 no.

Consideramos que en esta complejidad residen sus valores ambientales, entendiendo por éstos sus valores intrínsecos, no derivados de la aplicación de normativa. La propuesta de ampliación del parque natural Montes de Málaga⁸ (dentro y fuera del término municipal homónimo) identifica zonas cuya vegetación reúne los requisitos de la categoría 45.3 Bosques de Quercus ilex dentro de los Bosques esclerófilos mediterráneos, definida por la Directiva Hábitat⁹, que, sin embargo no están reconocidos por ninguna figura de protección ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía. No obstante, su reducida dimensión dificulta la segregación de lo antrópico y lo natural y se plasma en conjuntos paisajísticos muy atractivos por su diversidad a escalas muy detalladas (ver Fig. 4). Pero si estos valores ambientales contarían teóricamente con el respaldo de la Directiva Hábitat, en lo que respecta a los valores patrimoniales intrínsecos su reconocimiento es mínimo, a la vista de la paupérrima declaración del número de lagares reconocidos como BIC, que se detalla más adelante. Una limitación que contrasta con los valores arquitectónicos de sus restos recopilados en Blanco (1997).

En este sentido, el rasgo que caracteriza el hábitat disperso es la diversidad y la disparidad. Frente a magníficas construcciones, poco a poco despojadas de sus paramentos más valiosos (piedra, fuentes, tejas, rejería) por el vandalismo y por las dificultades de superar la Inspección Técnica de Edificios (ver Fig. 5.1), se observan chalets de autoconstrucción que emulan las mansiones del imaginario colectivo acuñado por los medios de comunicación (ver Fig. 5.3), y humildes viviendas reconstruidas por sus dueños para recuperar las paredes donde se desenvolvió su infancia. Lamentablemente, menos frecuentes son las restauraciones acertadas de los lagares campesinos (ver Fig. 5.2).

4.2. La regulación de estos elementos por el PGOU de Málaga de 2011

Una vez enunciada la relación entre estructura social y factores ambientales y patrimoniales de los Montes de Málaga, pasamos a analizar el tratamiento de que éstos son objeto por la planificación urbana, aplicando como marco epistemológico de referencia el enunciado en el epígrafe 3. Para ello, y siguiendo a Simón & al. (2014) el PGOU de Málaga 2011 ha sido analizado según el procedimiento denominado conventional instrumental rationality mediante una lectura exhaustiva de los documentos del mismo que aparecen citados en las referencias bibliográficas y en las notas a pie de página. Los resultados de este análisis se exponen como valoraciones en torno a los tres conceptos que hemos identificado como nucleares para precisar si la multifuncionalidad de la agricultura es tenida en cuenta en la articulación entre los Montes y la ciudad de Málaga implícita en el PGOU de Málaga 2011.

4.2.1. La dilución de la ciudad en el territorio frente a la articulación de ciudad y territorio

El modelo territorial propuesto diluye, implícitamente, las diferencias entre ciudad y territorio lo que dificulta el reconocimiento de cuáles deben ser las relaciones funcionales entre ambos:

“A escala territorial, la condición topológica del lugar de la ciudad tiene una complejidad excepcional, resultante de la conjunción en el sitio de orografías peculiares y diversas (…) los dos valles fluviales principales, del Guadalmedina y del Guadalhorce; la costa oriental como piedemonte de la sierra litoral; la costa occidental como formación deltaica del Guadalhorce; los montes de Málaga con sus orografías diferenciadas a levante y poniente”¹⁰.

La contraposición de este enunciado a la presencia del suelo urbanizado observable en fotografía aérea pone de manifiesto que este modelo extiende la ciudad a todo el término municipal, mientras que la realidad lo circunscribe a unas determinadas localizaciones del mismo. Quizás esta afirmación de Fernández pueda dar la clave de esta mixtificación:

“los planes prefiguran y anticipan lo que, al cabo del tiempo, será la ciudad o el concreto espacio territorial por ellos considerado” (Fernández, 2011: 46).

4.2.2. La negación del proceso de construcción del territorio y su huella patrimonial

Aplicando el principio geográfico de comparación a los casos de Málaga, Burdeos y Oporto por haber compartido la producción y exportación de vinos como fundamento de la vida económica de la ciudad en los siglos XVIII y XIX, mientras en Burdeos y Oporto los factores identitarios derivados de esta función se han engarzado en sus dinámicas socioeconómicas recientes, en Málaga se ha perdido la materialización tanto identitaria como patrimonial de los 500 años en que esta actividad dio nombre y fundamento económico a la ciudad. El PGOU de Málaga de 2011 sigue contribuyendo por omisión, como figuras de planeamiento precedentes, a esta carencia.

Es el caso del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga, del que toma, en el apartado dedicado a la “Adecuación a la planificación territorial”¹¹, el tratamiento que esta figura da a:

“La protección de las zonas por sus valores culturales. Justificación de cumplimiento de los artículos 78 y 79 del POTAUM” (ibidem).

Así,

“el presente PGOU establece distinción entre Protecciones Estructurales y Protecciones Pormenorizadas. Se consideran Protecciones Estructurales las Protecciones de Inmuebles incluidos en el Catálogo Andaluz de Patrimonio Histórico Artístico BIC y Régimen de protección genérico) y todas las Protecciones Arqueológicas” (ibidem p. 48).

A este respecto, la confrontación de la cartografía de base con la cartografía de afecciones pone de manifiesto la no consideración de los valores patrimoniales del hábitat disperso de los Montes de Málaga por el concepto de BIC y, por el mismo motivo, la ineficacia de la normativa del PGOU para el conjunto del territorio. Así en el plano I.5.7.10 “Protecciones histórico artísticas. Bienes de Interés Cultural”¹² correspondiente al sector Jaboneros-Olías podemos comprobar la proliferación de los topónimos referidos a “lagar” acompañados de la localización de edificaciones, sin indicar su estado de conservación. Por otra parte, de la observación de dichos planos en conjunto se deduce el claro predominio de la categoría “protecciones arqueológicas” sobre el de “protecciones arquitectónicas”. Elementos como la Torre de Verdiales, la Ermita de Verdiales o atarjeas como la de Almendrales (ver Fig. 5.4.) no son reconocidos en ese plano como elementos valiosos.

Los argumentos expuestos tienen continuidad en el ítem de “Protecciones estructurales del medio urbano. Edificación, arqueología y vegetación” de los Planos de Propuesta que, a su vez, se justifica en el “Catálogo de edificaciones protegidas” contenido en el Documento C del PGOU13. En su memoria se exponen los criterios seguidos para su selección. Su análisis pone de manifiesto las siguientes carencias en lo que se refiere a los Montes de Málaga.

En primer lugar, la carencia de criterios para delimitar su “Ámbito de actuación”:

“El Catálogo tiene más bien un carácter periférico, dado que los elementos que incluyen se sitúan fuera del área que determina el Centro Histórico de la ciudad”.

La observación de estos elementos revela una disparidad de situaciones que no se ajusta a este enunciado. Así, en unos casos son de extensión muy reducida (apenas unas hectáreas) y localizados en las inmediaciones de dicho Centro Histórico, como Trinidad o Puerto; otros sí se pueden calificar como periféricos al mismo (Rosaleda, Limonar-Malagueta); otro grupo reuniría entidades de población localizadas a una decena de kilómetros del Centro Histórico (Churriana, Campanillas) y, por último, los Montes de Málaga, con sus centenares de hectáreas constituyendo un continuum que se desplaza a la veintena de kilómetros de distancia del centro en el que se ubican de forma puntual 5 inmuebles protegidos.

En segundo lugar, la incoherencia de los “Criterios de selección” tanto en su propio enunciado como en los resultados de su aplicación. Este enunciado se expresa en los siguientes términos:

“La finalidad del mismo (Catálogo) es la de garantizar la conservación de aquellas edificaciones que poseen unos valores patrimoniales destacados, bien por su interés arquitectónico, histórico, tipológico, urbanístico o de asunción de funciones de representatividad de la memoria histórica” (ibídem p. 3)

En este último sentido, el enunciado de su objetivo último como:

“la consideración de los inmuebles como documentos edificados que permiten elaborar una lectura continuada de la historia de la ciudad a través de ellos” (ibídem),

concretado en:

“garantizar la conservación de una muestra significativa de las diferentes tipologías arquitectónicas representadas en la ciudad, al entender que (…) éstas aportan una considerable carga de información acerca de los aspectos sociales, económicos y la mentalidad de los habitantes de la ciudad”

se plasma en las siguientes tipologías arquitectónicas: doméstica unifamiliar, plurifamiliar, hotelito, corralón, religiosa, industrial, funeraria, conmemorativa, asistencial, militar y educativa. La incoherencia, en nuestra opinión, radica en que, si hay una actividad que permite elaborar esa lectura continuada de la ciudad es la vinculada a la actividad exportadora de frutos secos y vinos desarrollada, como se ha expuesto en el epígrafe 1, entre el siglo XIV y los primeros decenios del siglo XX.

Sin embargo, en el caso de la ciudad, ni una sola alusión a las bodegas o almacenes de realización de la vendeja, pese a su escasísimo número y, quizás por eso, a la necesidad de indagar su función a través de documentación. Y, en el caso de los Montes, la zona más extensa, sólo cuenta, como adelantábamos, con cinco edificios incluidos en dicho catálogo mediante fichas, lo que contrasta con la proliferación de topónimos del citado plano I.5.7.1-5. Más adelante, en el epígrafe “Instrumentos de descripción” se puede rastrear el origen de esta grave carencia del PGOU en materia de protección de edificaciones para la “memoria histórica”:

“El carácter científico que debe tener un trabajo de esta naturaleza obliga a la inclusión de unas referencias bibliográficas que justifiquen y sustenten las diferentes informaciones y valoraciones que se aportan” (ibídem p.4).

Pues bien, la lectura de dichas referencias refleja que el criterio de selección no ha tenido en cuenta la trayectoria enunciada de la relación ciudad- Montes, ya que sólo hay una referencia al hábitat agrario y ninguna sobre la actividad vitícola o comercial.

La lectura detallada de estas cinco fichas aporta elementos para profundizar en este análisis. Así, respecto a la bibliografía utilizada, en cuatro de las mismas se trata del Inventario de haciendas, cortijos y lagares de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía (2000, consignada en la citada bibliografía) y sólo se basa en un texto de la disciplina geográfica (Blanco, 1997) no citado en la bibliografía. De la contraposición de los textos redactados en el apartado “Valoración patrimonial” se puede deducir el alcance del recurso a una u otra perspectiva académica en la interpretación de la conservación de edificaciones. En las cuatro basadas en el Inventario…

"su interés se ciñe a recuerdo de actividades artesanales que en épocas pasadas se desarrollaban en el medio rural como industrias tradicionales de transformación de productos de la tierra”, esto es, sin referencia alguna al viñedo y a los frutales de secano. En la basada en Blanco, 1997, “constituye un excelente ejemplo de lagar o vivienda agrícola característica de los Montes de Málaga”.

De forma más precisa se enuncia tanto su función productiva específica basada en la obtención del vino como su ligazón espacial a Los Montes, permitiendo así su identificación con la actividad económica exportadora de la ciudad.

4.2.3. La negación de la plurifuncionalidad agraria y de su fundamento económico

Como se deduce de Fernández (2011: 63) el concepto de suelo no urbanizable de los planes generales de ordenación urbana (POGOU) no considera la actividad agraria como un componente explícito del mismo. Por tanto, esta negación no es un rasgo que diferencie al PGOU de Málaga 2011 dentro de la planificación urbanística hispana (según señalábamos en la revisión bibliográfica) y el análisis que sigue pretende incorporar el caso de Málaga a esta línea de investigación.

Esta negación se materializa desde dos dimensiones. Una es la correspondiente a la función que el PGOU en su motivación reconoce a la agricultura en cuanto a actividad económica. Si de forma explícita en determinados puntos de la Memoria Propositiva se defiende la función agropecuaria, la eliminación de su carácter económico sólo se deduce de forma tácita en los Planos de Información correspondientes a la Estructura general y dentro de éstos a los Usos generales y estructura del territorio del término municipal (ver nota 11). Así, dentro de la categoría “usos generales” distingue dos rangos “usos urbanos” y “usos no urbanos”, incluyendo en la primera la subcategoría de “actividades económicas” y entre los segundos la de “agrícola cultivos de regadío” “agrícola cultivos de secano” y “forestales”. Enunciándolo como silogismo, los usos agrícolas no forman parte de los usos urbanos, y por tanto no forman parte de las “actividades económicas”.

La otra dimensión, derivada de la anterior, es la determinada por las categorías aplicadas en los planos de ordenación. Su fundamento es enunciado en estos términos:

“El nuevo Plan General debe perseguir que el ‘nuevo modelo de ciudad’ conlleve la ejecución de estrategias urbanas integradas, relacionadas no sólo con la protección y mejora de las condiciones ambientales, sino también con la mejora de la productividad y del crecimiento económico de la ciudad. La conjugación de la preservación y valoración de aspectos ambientales junto a los aspectos económicos contribuye a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos”¹⁴.

Por limitaciones de espacio, para el análisis de las mismas hemos seleccionado sólo dos segmentos de los Montes de Málaga, el sector central en torno al río Guadalmedina (Fig. 6.1. Alcuza) y el extremo nordoriental (Fig. 6.2. Viento). Estos segmentos se han elegido bajo dos criterios. El primero, que en ellos concurren las categorías más significativas de que éstos son objeto por el PGOU. El segundo, que corresponden a situaciones dispares de los factores socioeconómicos antes señalados, ya que Alcuza es representativo del sector de los Montes anexo a los límites de la edificación continua de la ciudad de Málaga bajo propiedad privada, y el segundo lo es de la zona más lejana a los procesos urbanos, incluyendo un sector del citado parque natural Montes de Málaga.

Pasando ya al análisis de estas categorías, configuran un complejo conjunto aglutinado bajo el concepto de “no urbanizable”, de modo que su lectura detallada revela las razones por las que no admiten urbanización. Nuestro análisis tiene como procedimiento identificar qué categorías afectarían a explotaciones agrarias situadas en estos sectores.

Comenzando por Alcuza, las explotaciones emplazadas en su sector occidental están reguladas por la categoría “Áreas de sensibilidad paisajística” como resultado de la aplicación del criterio visibilidad (hiperronda) y proximidad a la corona urbana.

Sin embargo, las explotaciones situadas en el sector oriental, están reguladas por la categoría “Áreas de interés forestal”. El criterio por el que se asigna este uso es el Decreto 119/1990, de 17 de abril, por el que se declara zona protectora, de interés forestal y de repoblación obligatoria las cuencas del Guadalmedina y del Campanillas (Málaga) (Boja 39/1990, de 15 de mayo). Si la explotación se sitúa en la cima de Alcuza, entonces queda regulada por la categoría “Elevaciones topográficas de interés” (Art. 14.4.5.), “utilizando las cimas como espacios estratégicos para el uso público”¹⁵. Avanzando hacia el norte, si la explotación se emplaza en la umbría de Alcuza, la categoría que le afecta es la de “Áreas de interés florístico” (Art. 14.4.2.) que “recogen todos los espacios inventariados, en su día, como hábitats de interés ambiental” (ibídem p. 256). En esta misma orientación, se yuxtapone la categoría de “Suelo con pendientes mayores del 30%” (Art. 14.4.8.), aunque este rasgo también se da en las zonas aguas debajo de las otras categorías comentadas. La otra categoría que encontramos en este sector de los Montes es la de “Áreas de potenciación de la biodiversidad. Riberas de reforestación” (Art. 14.4.6.), cuyo criterio de delimitación es la “coincidente con las zonas de policía de la ley de Aguas: franjas de 100 m a cada lado de los cauces relevantes del municipio” (ibídem p. 263) y, en consonancia, se sitúa en el entorno de la cola del pantano del Agujero.

En el caso de la zona de “Viento” (Fig. 6.2.) se observa una menor complejidad, con dos categorías fundamentales, definidas por la presencia del parque natural Montes de Málaga al oeste de la carretera A 7.000. Una es la de Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y Montes de Dominio público, dentro del “Suelo no urbanizable por legislación específica-Zonas de Protección ambiental” (Art. 14.3.1.) mientras que las explotaciones agrarias que se extienden al este de esta carretera quedan bajo la calificación de “Suelo con pendientes mayores del 30%”. Tres áreas de reducida superficie con la calificación de “Elevaciones topográficas de interés” se insertan en estas categorías predominantes. También aparecen segmentos categorizados como “Áreas de interés florístico” e “Interés forestal”.

El tratamiento que estas categorías reciben en las ”Ordenanzas” completa esta perspectiva de la funcionalidad que el PGOU atribuye a los Montes. En el caso de las “Áreas de sensibilidad paisajística”, las liga a uso agrícola con matorral o arbolado y calidad paisajística pero ”la propuesta de limitación de usos favorecerá excluir de la ocupación zonas sensibles desde el punto de vista paisajístico, la conservación del máximo de cubierta vegetal y de sus escorrentías, evitará el riesgo geotectónico o hidrológico y contribuirá a controlar los vertidos procedentes de los desmontes” (ibídem 263-264).

Enuncia como “Usos compatibles” las “edificaciones ligadas a la actividad agroforestal con parcela mínima de 30.000 m²” y la “vivienda unifamiliar ligada a la explotación agrícola, ganadera o forestal de la finca, con parcela mínima de 100.000 m²” así como

“Las siguientes actuaciones de interés público, con parcela mínima de 100.000 m²: establecimientos hoteleros, moteles, aparta-hoteles y asimilados; establecimientos de hostelería, restauración y asimilados; campamentos de turismo, campings e instalaciones similares; centros sanitarios; centros deportivos no extensivos; actividades educativas, de ocio y esparcimiento vinculadas al disfrute de la naturaleza”.

Estos mismos usos y limitaciones corresponden a los “Suelos con pendientes mayores del 30%”, con la diferencia de incluir

“actividades de reutilización de residuos inertes, escombros, etc.; instalaciones vinculadas a la generación mediante fuentes energéticas renovables (en parcela mínima de 30.000 m² y máxima de 300.000 m²) y antenas) (ibídem 265-266).

En el caso de las “Áreas de interés forestal”, las vincula a revegetación en coordinación con la Agencia Andaluza del Agua para conseguir una comunidad paraclimácica y su mantenimiento será mínimo. Enumera como “Usos compatibles” la “vivienda unifamiliar ligada a la explotación de recursos forestales” y las “actuaciones relacionadas con la explotación de recursos forestales e instalaciones ligadas a la transformación y almacenaje de productos forestales” y la misma relación de actuaciones de interés público prevista para la anterior categoría, aunque en todos los casos la parcela mínima se sitúa en 150.000 m² (p. 257-259). La noción económica de la explotación agraria que centra este análisis es especialmente evidente en esta categoría: ¿cómo se pueden explotar recursos forestales si están en crecimiento y están en explotaciones minifundistas?, ¿cuántas explotaciones tienen parcelas de 10 o 15 ha?, ¿qué entiende el legislador por “explotación”?

Las categorías de “Elevaciones topográficas de interés” y “Áreas de interés florístico” tienen en común la práctica negación del uso privado, aunque en ningún momento del conjunto del plan, incluida la memoria económica, se incluya su financiación. Así, en el caso de las primeras se enuncia que

“No se permitirán edificaciones alguna salvo aquellas no cerradas que se destinen a la interpretación y disfrute del paisaje, tales como miradores” (ibídem p. 261)

mientras que en las segundas los únicos usos contemplados son “actividades educativas, recreativas o de investigación” (ibídem p. 257). Una situación más compleja es la que se deduce del uso correspondiente a la categoría de las “Áreas de acondicionamiento y adecuación paisajística” cuyos usos no regula y sólo prevé que

“en estas áreas las administraciones promoverán intervenciones de adecuación paisajística y ambiental” (ibídem p. 264).

Pero hay otra dimensión de gran alcance relacionada con este hecho y es el tratamiento de la edificación, que puede ser muy negativo para esa estructura social que soporta los valores ambientales y patrimoniales de los Montes. La circunstancia de que en la fecha de redacción de este artículo esté en revisión precisamente este tratamiento del hábitat rural disperso, nos aconseja no entrar en profundidad en la casuística enunciada en el “Título VI Descripción del modelo territorial propuesto” que dejaba fuera de ordenación la mayor parte de las 3.545 viviendas reconocidas por el Censo del 2011 en las secciones ubicadas en los Montes de Málaga¹⁶.

Sí podemos profundizar en este aspecto en otros elementos del PGOU. Se trata de que el concepto “Usos del suelo y la edificación” sólo se contempla en los planos homónimos correspondientes a “Medio urbano”, excluyendo de este concepto toda la superficie municipal no incluida en éste. Este hecho nos lleva a la siguiente reflexión, ligada a las negaciones 2.ª y 3.ª (referidas a la huella patrimonial y a la plurifuncionalidad agraria): ¿el hábitat rural diseminado es uso urbano difuso o continuidad de un uso agrario histórico a través de la propiedad¹⁷? Evidentemente, la normativa correspondiente a este hábitat tiene una función restrictiva y no propositiva, limitándose ésta a las funciones educativas o divulgativas.

Sin embargo, algunas iniciativas están convergiendo en el reconocimiento de la actividad agraria como factor estructurador de la plurifuncionalidad de los Montes de Málaga.

5. Otros agentes, otras perspectivas. El sector agrario postproductivista como componente activo de los entornos urbanos

Como adelantábamos, esta minusvaloración de las actividades agrarias común a la planificación urbanística española contrasta con el enfoque de las normativas de otros países que fundamentan en la multifuncionalidad de la agricultura la articulación entre rural y urbano. Analizados por la bibliografía consultada, en su publicación de 2012, Simón & al. proponen la integración de los ecosistemas agrarios en el planeamiento urbano. Sus estudios de los casos de Munich (Morán, 2010) y Ouist-Holland (Simón, 2010) recogen un tipo de planeamiento en el que la coordinación de políticas escalares (áreas metropolitanas, planificación regional) y sectoriales (agrarias, ambientales) junto con la consideración de nuevas tendencias como la soberanía agroalimentaria, se traducen en la vinculación a la gestión de la explotación agraria de funciones muy similares a las propuestas por el PGOU de Málaga, pero no como resultado de una asignación de categorías desde el planificador sino como reconocimiento de los valores identitarios (paisaje), patrimoniales (hábitat), de biodiversidad y de gestión del agua, que una producción agraria de calidad y cercana al mercado urbano puede llevar aparejados. Pero frente a éstos, tanto estas autoras como otros ponen de manifiesto los dos grandes obstáculos a la viabilidad de este planeamiento. Uno es la dificultad de que los propios agricultores perciban estas nuevas funciones, lo que lleva a su baja motivación en la participación en los procesos de planeamiento (Prost, 1994; Simon, & al., 2014). El otro, el procedimiento por el que compensar económicamente a los gestores de las explotaciones agrarias por estos servicios ecosistémicos. En este sentido, la identificación de los agentes en la articulación rural-urbano es fundamental. Casos como el de San Cugat (Freire, 2010) revelan la dificultad de logros en la planificación cuando los movimientos ciudadanos en defensa de la protección de un determinado espacio agrario no cuentan con el apoyo de los agricultores. En este mismo sentido, el estudio de Alberdi (2013) resalta la necesidad del consenso entre los agentes previo al planeamiento y que éste debe reflejar, así como su utilidad para precisar la relación entre los valores de conectividad socioecológica de las explotaciones y su rentabilidad real.

En el caso de los Montes de Málaga, los agentes están muy difuminados. La restricción al reconocimiento del hábitat por el PGOU podría responder a las fuertes presiones de las constructoras¹⁸ para extender la urbanización por la franja de los Montes más próxima a la ciudad. Los pequeños propietarios están ajenos a la multifuncionalidad que deparan sus hermosos paisajes puntillistas (almendros en flor, huertos), la biodiversidad de sus manchones de matorral y el valor de sus producciones en el marco de los circuitos cortos de comercialización. Sin embargo, casos como los de Bodegas Victoria Ordóñez e Hijos, suponen justo lo contrario: la aplicación del terroir Montes de Málaga como factor que incrementa el valor de unos vinos cuya producción se basa en la combinación entre nuevos procedimientos de obtención y comercialización a viñas originarias de ese proceso de construcción del territorio de 600 años antes enunciado. Un objetivo en el que converge con la Asociación de Amigos del Parque Natural Montes de Málaga. Ésta, basándose en el proyecto de ampliación de este parque natural demandado por la Junta Rectora del mismo (ver nota 6), tiene entre sus finalidades la recuperación de los valores patrimoniales del hábitat disperso como factor catalizador de la recuperación de una funcionalidad agraria cuya complejidad (valor arquitectónico del hábitat, regadíos, arboricultura, ganadería) se adapta plenamente a los requerimientos de conceptos tan novedosos como los Rural Goods and Services, los servicios ecosistémicos o las infraestructuras verdes.

6. Conclusiones

1. Los resultados del análisis geográfico regional del proceso de construcción del territorio aplicado a la relación entre la ciudad de Málaga y los Montes homónimos son idóneos para integrar la multifuncionalidad agraria en los documentos de planeamiento urbanístico de escala municipal al poner de manifiesto:

1.1. Las consecuencias de la articulación funcional (producción-comercialización mediante la economía de trata) e institucional (acceso a la propiedad), consistentes en la estructura de la parcelación y en la difusión del hábitat disperso productivo y residencial.

1.2. Las fases de esta articulación y su reflejo en el uso del espacio: exportación, subsistencia, protección hidrológico-forestal, abandono discontinuo del uso agrario y mantenimiento de la propiedad y el hábitat; uso residencial tanto para los niveles superiores de las categorías profesionales, como para la mano de obra poco cualificada que queda fuera del mercado de trabajo en los períodos de crisis.

1.3. La dimensión ambiental de estas fases: de la desforestación a los espacios naturales protegidos y a la recuperación espontánea por abandono de vegetación climácica.

1.4. El juego de actores urbano-rurales en cada una de ellas: las oligarquías urbanas como decisoras de las condiciones socioeconómicas de los campesinos.

2. Aunque para el período de redacción del PGOU del 2011 de Málaga se contaba con el marco teórico de las nuevas funciones derivadas de la multifuncionalidad de la actividad agraria, reconocidas tanto en el ámbito académico como en figuras de planeamiento vigentes en otros países del entorno de la Unión Europea, que hubieran podido orientar hacia otro tratamiento los componentes socioterritoriales de los Montes de Málaga, sin embargo, la proyección a futuro de la ciudad y de su territorio ha seguido el enfoque convencional de la legislación española, que en materia de ordenación urbana, sigue haciendo honor a su nombre y reduce a la presencia o ausencia de suelo urbano la codificación normativa de los términos municipales. Este enfoque supone que las funciones asignadas por el PGOU de Málaga a los Montes de Málaga:

2.1. Se basan en el reconocimiento de los valores ambientales y paisajísticos de éstos desligándolos de la función económica o productiva de la actividad agraria que los genera. Por tanto, el planificador prescinde del proceso (función agraria de una explotación privada) para regular únicamente sobre su resultado (uso agrario y sus connotaciones ambientales y visuales con beneficiario público).

2.2. No reconocen ni el valor patrimonial de sus construcciones residenciales, productivas e hidráulicas ligadas a las exportaciones de vino y frutos secos ni el significado que este comercio tuvo para la configuración y proyección mundial de la ciudad de Málaga y de su territorio.

2.3. Restringen el hábitat rural, en aras del control de la difusión urbana. Ello no deja de ser paradójico, puesto que los planteamientos de la conclusión 2.1. implican la supeditación de la funcionalidad agraria a las necesidades de los ciudadanos urbanos.

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Abreviaturas

INE: Instituto Nacional de Estadística
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana
POTAUM: Plan de Ordenación del Territorio para la Aglomeración Urbana de Málaga

Notas

¹ En Senciales, 2014: 15- 29 se puede seguir de forma gráfica este proceso.

² En el XXV Congreso de la Asociación de Geógrafos Españoles (2017) se dedicó una línea temática a “De los espacios protegidos a las infraestructuras verdes”. Ver Naturaleza territorio y ciudad en un mundo global. Actas del XXV Congreso de la Asociación de Geógrafos Españoles.

³ El número 25 (3) de Moravian Geographical Reports tiene como tema monográfico la urban agriculture.

⁴ Ver Cortés, 2011. El Decreto 2/2012 de 10 de enero por el que se regula el régimen de las edificaciones en suelo no urbanizable en la comunidad autónoma de Andalucía (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, n.º 19 de 30/01/2012), ha regulado la situación de unas 250.000 en Andalucía.

⁵ Entre otros, ver la revisión que Navalón, (1994) hace del tratamiento del suelo rústico en la legislación española.

⁶ En Gómez, 2016 se realiza un análisis de estos aspectos enfocado en la perspectiva del desarrollo local.

⁷ Esta información oral se ha recabado a través de las actividades desarrolladas en la Asociación Nuestra Señora de los Dolores (Curso Etnografía de los Montes de Málaga organizado por la Asociación Cultural de Folclore Nuestra Señora de los Dolores y subvencionada por el Área de Juventud del Excmo. Ayuntamiento de Málaga. 3 de diciembre de 2015) y en la Asociación de Amigos del parque natural Montes de Málaga http://www.amigosmontesdemalaga.es/ en los recorridos etnográficos realizados en 2013 y 2014.

⁸ Una síntesis de ésta puede consultarse en Perles & al. 2017.

⁹ Diario oficial de las Comunidades Europeas 22 de julio de 1992. Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

¹⁰ Documento A. Introducción, memorias y estudio económico financiero. III. Memoria propositiva. Título VI Descripción del modelo territorial propuesto. Capítulo Segundo. Oportunidades latentes: una interpretación, p. 9 consultado en Ayuntamiento de Málaga (2011).

¹¹ Documento A. Introducción, memorias y estudio económico financiero. III. Memoria propositiva. Título VI Descripción del modelo territorial propuesto. Capítulo Quinto. Adecuación a la planificación territorial. 5.2. Adecuación al Plan de Ordenación del Territorio para la Aglomeración Urbana de Málaga (POTAUM). 5.9. Normativa, ibidem.

¹² Documento B. Planos, ibidem.

¹³ Documento C. Normas urbanísticas y ordenanzas. Catálogo de edificaciones protegidas. p. 349, ibidem.

¹⁴ Documento A. Introducción, memorias y estudio económico financiero. III. Memoria propositiva. Título VIII Clasificación y calificación del suelo. Capítulo Quinto. Suelo no urbanizable. 5.1. Criterios y objetivos ambientales. p. 349, ibidem.

¹⁵ Documento C. Normas urbanísticas y ordenanzas. Ordenanzas, p. 261, consultado en cfr. Nota 8.

¹⁶ Las razones alegadas eran (“Título VI Descripción del modelo territorial propuesto” de la Memoria Propositiva, p. 40) “No ha sido delimitado ningún hábitat rural diseminado, al no estar suficientemente explícitas en la Ley las características que deberán reunir, hasta que sea reglamentariamente desarrollada la Ley en dicho sentido”. La ley es la LOUA.

¹⁷ Ruiz & Galdós (2013) recogen en el País Vasco la función de los caseríos como factor de mantenimiento del uso agroganadero frente a las repoblaciones forestales, percibida por los habitantes de éstos como una amenaza.

¹⁸ Por información oral conocemos que éstas controlan explotaciones agrarias cedidas en régimen de arrendamiento, muy próximas a la ciudad, probablemente en espera de modificaciones del PGOU.