1. Introducción: ¿una nueva caracterización urbana?

En los últimos meses se han hecho públicos diversos estudios con datos actualizados, tanto nacionales como globales, sobre el hecho urbano metropolitano. Es el caso del informe Áreas Urbanas en España 2018, del Ministerio de Fomento, que utiliza el Padrón Municipal de Habitantes de 2017, el mapa de ocupación del suelo correspondiente al proyecto europeo Corine Land Cover, versión de 2018 (ya disponible en el Centro de Descargas del CNIG), o el detallado Atlas of the Human Planet 2018, del Joint Research Center (JRC) de la Comisión Europea.

Sobre todo, a la vista de este último documento, parece ya cercano el momento en el que la observación remota a partir de imágenes satelitales –combinada con la información censal desagregada y la interacción con los datos de movilidad en tiempo real– llegue a determinar de forma homogénea y precisa el alcance de nuestras metrópolis. Más aún, en un contexto de convergencia europea (al menos estadística o cuantitativa) cabe preguntarse si no se estarán sentando las bases para la incorporación de un nuevo enfoque que complemente aquellas caracterizaciones vinculadas a los límites administrativos.

Es claro que en España existen unas competencias claras asignadas a las entidades locales, y que ya se dan diversas fórmulas de gobernanza para que el planeamiento se ajuste a la realidad urbana (Farinós Dasí &, Peiró & Gomis Fons, 2018: 175). Pero no deja de ser también patente que el alcance territorial de la mayor parte de los municipios hace tiempo que se vio superado por la expansión urbana, y que, en la práctica, no siempre es fácil coordinar la interfaz localregional en el ámbito político (Hildenbrand, 2017: 37-42).

El presente artículo pretende realizar, junto con el repaso del estado del arte de los últimos avances metodológicos globales, un somero estudio comparativo de la caracterización de las áreas metropolitanas españolas (ver Fig. 1). Este acercamiento interdisciplinar aspira, por tanto, a contribuir a una reflexión tranquila sobre el desfase espacial del planeamiento tradicional en España, con el fin de formular preguntas que, no por arriesgadas, dejan de ser hoy en día menos oportunas.

2. Definición reciente de las áreas urbanas

2.1 Técnicas de observación remota

La teledetección y los procesos de observación remota global –liderados por el Group on Earth Observation– son, sin duda, campos que han experimentado un gran desarrollo en los últimos años (Sabo & al., 2018). Especialmente reseñable por su actualidad es el proyecto europeo Global Human Settlement (GHSL), responsable desde hace una década de la elaboración de información espacial de alta resolución bajo los principios del análisis cuantitativo directo, replicabilidad y acceso abierto (Melchiorri & al., 2018).

Al igual que sus predecesores, la versión del atlas urbano de diciembre de 2018 de la Comisión Europea combina la información satelital –áreas construidas, espacios verdes e iluminación nocturna– con los datos censales de población procesados (Ciesin, 2017), para alumbrar un modelo de asentamientos (S-MOD, por sus siglas en inglés) basado en el concepto de grado de urbanización propuesto hace pocos años por Dijkstra & Poelman (2014)¹.

Pero ante todo, este atlas aporta un proceso de automatización en la clasificación supervisada mediante técnicas de inteligencia artificial Symbolic Machine Learning, SML, que da lugar a una nueva base de datos de centros urbanos (UCDB, de aquí en adelante) a escala planetaria con una gran resolución (ver Fig. 2). Es la primera vez que se agregan datos de los programas de observación remota Landsat y Sentinel-1, ampliándose además el umbral mínimo de población, habitualmente limitado a escala global a los 300.000 habitantes (United Nations, 2018), hasta los 50.000. De esta forma, se enfoca directamente al cumplimiento de los indicadores ligados al objetivo nº 11, Ciudades y comunidades sostenibles, de la Nueva Agenda Urbana fijada en Quito en 2016 (Sennett &, Burdett & Sassen, 2018).

Se obtiene así una detallada información 4-D, con datos espaciales (localización y atributos), formales (extensión), agregados (población, densidad, espacios verdes, etc.) y temporales. Aunque cada capa trabaja con diferentes resoluciones, para la UCDB se asume una malla global de 1 km² donde las celdas reciben la clase rural, suburbano, urbano o centro urbano según el S-MOD. Esto permite una consideración homogénea, no sólo desde el punto de vista poblacional o extensivo (Smith, 2017: 117), sino para otras muchas variables socioeconómicas y ambientales (European Commission, 2018: 43-112).

2.2. Criterios de accesibilidad

Sin embargo, para que una delimitación metropolitana sea completa, no basta con una información estática, por muy detallada que sea. Como se ha recordado recientemente (Metrex, 2014), es preciso considerar también las relaciones urbano-rurales de dependencia funcional de los grandes servicios, así como los datos de movilidad, fundamentalmente la ligada al ámbito laboral, denominada commuting (Horner, 2004), y la movilidad residencial o migración (Romaní & Casado-Díaz & Lillo- Bañuls, 2017: 708).

En este sentido, cabe destacar la investigación llevada a cabo por la Cátedra de Geografía Humana de la Universidad Pablo de Olavide, Sevilla (Feria Toribio, 2018), desde donde se han realizado recientes propuestas de caracterización de las áreas metropolitanas de nuestro país (ver Fig. 3).

Atendiendo a la evolución de su delimitación histórica reciente, hay que reseñar la definición del sistema metropolitano español (Feria Toribio & Martínez Bernabeu, 2016), que ha merecido ser incluida como mapa temático del Atlas Nacional de España, ANE (Instituto Geográfico Nacional, 2018: 216), así como sus respectivas comparativas con la delimitación derivada de los criterios de la OCDE de 2012 y con los datos del INE de 2016 (Feria Toribio & de Oliveira Neves & Hurtado Rodríguez, 2018)².

Si bien las definiciones metropolitanas se realizan fundamentalmente como referencia espacial para la estadística pública y no a efectos de gobernanza, esta aproximación presenta, a nuestro entender, y a pesar de su metodología iterativa basada en una valiosa información estadística, dos escollos para su ajuste fino. Por un lado, se depende en muy alto grado de los datos censales desagregados –estructura de la población, movilidad laboral, etc.– algunos sólo disponibles cada diez años (el censo utilizado en el mapa del ANE 2018 es de 2011); y por otro, se parte del presupuesto irrenunciable de considerar la delimitación final como una mera agregación de términos municipales contiguos.

Por contraposición, el recurso a la celda de 1 km² podría ser rechazado argumentando que los datos censales y de movilidad de que se dispone están habitualmente recopilados por término municipal, además de que una delimitación final no estrictamente coincidente con las entidades locales carecería de sentido a la hora de trasponerla al ámbito urbanístico (cuyas competencias recaen en los ayuntamientos, y mediante las cuales todo el suelo incluido en cada municipio recibe una clasificación).

La primera objeción puede rebatirse si se consideran las fuentes empleadas por el JRC europeo: los censos de la población mundial, GPW v4.10, así como su proyección e interpolación estadística coordinada por la Universidad de Columbia (CIESIN, 2017), son actualizados cada año sobre las estimaciones de las Naciones Unidas, basadas a su vez en los últimos censos nacionales e información padronal disponibles.

Además, en la versión de 2018 se ha mejorado la integración de las capas de superficie construida (GHS-BU, con resolución de 20 m) y de población (GHS-POP, con resolución de 250 m), razón por la que las áreas urbanas se han podido afinar hasta niveles sin precedentes (European Commission, 2018).

En cuanto a la accesibilidad, cabe decir que desde diciembre de 2018 está disponible en acceso abierto un mapa global con respecto a todo centro urbano definido por el GHSL, fruto de un reciente estudio liderado por la Universidad de Oxford (Weiss & al., 2018). Con un tamaño de celda de 1 km², se ha podido establecer el tiempo estimado de viaje desde todo punto a cada uno de los 13.840 High Density Clusters (HDC) globales, mediante la combinación de la red de carreteras de OpenStreetMap y un algoritmo de proximidad derivado de la base de datos de Google Maps (ver Fig. 4).

Aunque esta información no cubre toda la complejidad del fenómeno urbano de la movilidad –ni tiene en consideración la red ferroviaria ni los problemas de congestión, entre otros aspectos–, supone un paso extraordinario para acceder a información homogénea y altamente actualizada (y en un futuro previsiblemente dinámica). Es más, en el caso particular de España, los HDC considerados en ese mapa se han construido teniendo en cuenta la estimación de población calculada en 2015 por el CIESIN, lo que supone una considerable mejora con respecto a la metodología para obtención de información metropolitana disponible hoy en día en nuestro país (Ministerio de Fomento, 2018: 20).

Finalmente, con respecto a la segunda objeción antes apuntada (la dependencia última de los términos municipales para la delimitación de las áreas metropolitanas)³, cabría preguntarse si no son éstos, es decir, los municipios, los que necesitarían una urgente actualización espacial… Como es obvio, una propuesta de este calado ha de tener en cuenta otros muchos factores socioculturales y políticos, por lo que remito a la discusión final del artículo para su consideración sosegada.

En cualquier caso, la exigencia de contigüidad para el alcance metropolitano, aun obviada en algunas metodologías recientes (Uchida & Nelson, 2011), parece derivarse tanto de los presupuestos metodológicos del GHS-SMOD como del trabajo de Weiss & al. (2018). Sin embargo, en un escenario de reformulación dinámica de las entidades locales, no hay que dejar de señalar que ese no debería ser un problema, pues muchos de los municipios españoles ya cuentan hoy con enclaves, es decir, con territorios no contiguos rodeados de otros términos, provincias e incluso países (como son los casos, entre otros, de Valencia, Treviño o Llívia, respectivamente).

3. Caso de estudio: dos metrópolis españolas

Según la Urban Center Database, UCDB R2019A, de la Comisión Europea, en España se contabilizan hasta 73 centros urbanos (UC) que cumplen con las condiciones definidas por Dijkstra & Poelma n (2014), dándose la particularidad de que cuatro de ellos son transfronterizos: Algeciras-Gibraltar, Ceuta-Fnideq, Melilla-AitMansor e Irún-Biriatou.

Por otra parte, el Atlas de Áreas Urbanas 2018 del Ministerio de Fomento, que utiliza datos padronales de 2017, señala, exclusivamente para nuestro país, 86 Grandes Áreas Urbanas (GAUs) –es decir, de más de 50.000 habitantes–, ya sean uni o plurimunicipales. Como compilación complementaria, el sistema español de Áreas Metropolitanas según Feria & Martínez (2016) se compone de 45 unidades, siempre con información del censo de 2011. Más allá del número exacto, y habida cuenta de que ninguna de las tres relaciones es vinculante para el planeamiento urbanístico, interesa ahora centrar la mirada en el caso de estudio comparativo de las dos mayores e indiscutidas áreas metropolitanas españolas, Madrid y Barcelona⁴.

En primer lugar, en cada propuesta metodológica el número de municipios implicados varía notablemente (ver Figs. 5 y 6). Así, la GAU de Madrid engloba 52 términos, por los 165 de la de Barcelona, muy distantes de los 172 y 130 propuestos respectivamente en el ANE. Como se ve, la demarcación de la capital aumenta sobremanera su número de municipios, mientras que el área catalana, utilizando la misma metodología, los pierde.

No se contabilizan los términos municipales englobados en la UCDB por trascender esta base de datos sus delimitaciones, pero puede apreciarse a simple vista que, en todo caso, las áreas urbanas son más reducidas. Es más, dentro de las áreas fijadas por Feria & Martínez (2016), se pueden contar, para Madrid, dos GAUs –Madrid y Guadalajara– y cuatro HDC –Madrid, Collado-Villalba, Alcalá de Henares y Guadalajara– (según el cómputo afinado de 2018). Para Barcelona, y siempre sin tener en cuenta el planeamiento aprobado, el área metropolitana y su GAU correspondiente no coinciden espacialmente, si bien ambas incluyen tres HDC (aunque éstas difieren según la versión del atlas: en 2016 se trata de los centros urbanos de Barcelona, Vilanova i la Geltrú y Blanes, mientras que en 2018 éste último es sustituido por el de Mataró).

Junto a la metodología reseñada en cada publicación, basada, como es habitual, en datos poblacionales y de movilidad (Gómez Giménez, 2017: 5), existe otro factor que parece distorsionar las delimitaciones basadas en la unidad territorial municipal. En efecto, las GAUs establecidas por el Ministerio de Fomento se detienen siempre ante los límites provinciales, razón por la cual Madrid y Guadalajara, o Barcelona y Blanes-Lloret de Mar, no se fusionan en una sola Gran Área Urbana. A la vista de este doble caso de estudio, parece clara la complejidad a la que se enfrenta la delimitación metropolitana en España. Ateniéndose, en cambio, a cuestiones estrictamente cuantitativas, se observa que sí es posible establecer un ámbito espacial homogéneo, abierto a actualizaciones (incluso éste podría ser ligado, con posterioridad, a la competencia municipal correspondiente).

La integración de la movilidad se puede fijar aumentando el alcance de los HDC según un tiempo prefijado –en los estudios del área urban economics suele utilizarse el de una hora (Duranton, 2015)–, y combinarse a su vez con umbrales basados en datos estadísticos. Pero, teniendo en cuenta que el JRC incluye también datos socioeconómicos de cada centro urbano (nivel de ingresos, variación de población, etc.), el alcance bien podría remitirse a estudios recientes (Moreno-Monroy & Veneri & Schiavina, 2019) que replican globalmente los criterios de commuting de la OCDE para la UCDB de 2019.

De esta forma, accederíamos a un atlas actualizado de Áreas Funcionales Urbanas (Functional Urban Areas, FUAs, por sus siglas en inglés), basado en la definición que la Comisión Europea otorga a los centros urbanos de, al menos, 50.000 habitantes rodeados de

“a less densely populated commuting zone whose labour market is highly integrated with the city” (European Union, 2016).

¿Sería deseable que la delimitación de áreas metropolitanas en España se complementara con uno de estos modelos europeos de hinterland? Desde luego, sin abandonar la actual metodología, se facilitaría así la consideración homogénea del ámbito funcional de la ciudad real. Cuestión distinta es, no obstante, la postura que adopte el planeamiento metropolitano en cada país de acuerdo con su propia soberanía y su tradición administrativa.

4. El futuro del planeamiento metropolitano

4.1. Situación actual en España

Los sistemas de planificación supramunicipal, como todo el planeamiento territorial en nuestro país, caen dentro del marco competencial de las Comunidades Autónomas. Incluso a nivel estatal, el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local remite la concreción de las competencias de planeamiento y gestión urbanística, que corresponden a los municipios, a la legislación sectorial pertinente: son, pues, las diferentes leyes de ordenación territorial o de urbanismo de cada autonomía las que concretan las competencias en materia de planeamiento. A la vez, es conocida la desatención política sufrida por el planeamiento metropolitano en España (Hildenbrand, 2017), así como las reiteradas llamadas a la innovación de la cultura del territorio en el actual contexto de gobernanza cambiante y sujeta a los avances del conocimiento (Farinós Dasí & al., 2017).

Precisamente el Grupo de Investigación de Gobierno y Desarrollo Local Sostenible, de la Universidad de Valencia, ha efectuado recientemente una valiosa puesta al día de la planificación y ordenación territorial en espacios metropolitanos españoles (Farinós Dasí & Peiró & Gomis Fons, 2018). Los diversos instrumentos subregionales han sido recogidos y relacionados con sus respectivos espacios metropolitanos (ver Fig. 7). El trabajo señala que apenas 8 de ellos tienen un carácter integral o comprehensivo, y, entre estos, son minoría los relativos a las metrópolis reseñadas con aprobación definitiva: el Plan Estratégico de Zaragoza y su Entorno, o el Plan Territorial Metropolitano de Barcelona –vinculante, por cierto, para todos los municipios incluidos en la respectiva GAU–, son dos de sus principales exponentes.

Teniendo en cuenta la trascendencia de la planificación urbanística para la sostenibilidad del territorio –recientemente subrayada por la Agenda Urbana Española⁵–, así como la dificultad de los organismos autonómicos para trascender el ámbito local de competencias en materia de clasificación de suelo o de vivienda de protección pública (fundamentales, por otra parte, para el equilibrio financiero de los municipios), sería muy deseable que los responsables regionales apostaran por el desarrollo de instrumentos de ordenación subregionales de carácter vinculante. Si además esos planes se centraren en los ámbitos metropolitanos, asumiendo un enfoque integral de las políticas económicas, ambientales y sociales, nuestras ciudades –incluso conservando parte de su especificidad legislativa y tradición urbanística– llegarían a ser mucho más competitivas en el actual contexto de convergencia europea (Metrex, 2014; Elinbaum & Galland, 2016).

4.2. Del píxel a la circunscripción administrativa

Volviendo a la cuestión de la definición homogénea de los ámbitos del planeamiento metropolitano, el debate sobre cómo efectuar el salto de las caracterizaciones cuantitativas a los distritos administrativos está ya encima de la mesa (Bosker, Park & Roberts, 2018). De hecho, todas las caracterizaciones basadas en observación remota o clústers –se hayan obtenido por medio de aglomeración (Dijkstra & Poelman, 2014), flujos de movilidad (Duranton, 2015) o iluminación nocturna (NOAA)– presentan la misma problemática de cómo quedar adscritas a un espacio concreto de gobernanza.

En la práctica, se suele aceptar la sencilla regla de considerar metropolitanas dos o más circunscripciones enteras si al menos el 50% de la población de cada una está afectada por la extensión urbana resultado de cada metodología (urban center o HDC, en nuestro caso). Considerando cómo están ligadas en la observación remota del GHSL las capas de superficie construída con las de población (disponibles hasta una resolución de rejilla de 250 m de lado), desde el punto de visto técnico esta cuestión no presenta mayor problema (Florczyk & al., 2019b).

Sin embargo, y aun cuando esta opción justifique algunos estudios, el carácter dinámico y cada vez más concentrado de las áreas metropolitanas españolas (Feria Toribio, 2018: 653) hace que el recurso al municipio como unidad mínima indivisible deba ser complementado. Máxime cuando la dimensión de los términos municipales, imposible de ser reducida a patrones cuantitativos (precisamente por responder a otras realidades, históricas o culturales), suele distorsionar gravemente el ámbito final metropolitano, obligando, por ejemplo, a incluir grandes cantidades de superficie ante un leve cambio migratorio o poblacional en las condiciones iniciales.

Por el contrario, un eventual acceso a la información desagregada de movilidad urbana, combinado con tecnologías basadas en el sensing (Meyers & Shaheen, 2017; Rode & da Cruz, 2018), permitiría afinar y corregir la dimensión supramunicipal con gran precisión y, en ocasiones, hasta en tiempo real. Además, tal y como se ha visto en el caso de estudio, esta aproximación se ajusta mucho mejor a la metrópolis polinuclear, en la que las distancias a los diferentes centros urbanos se solapan con tiempo inferior a 30 minutos (nótese que en la Fig. 5 el sombreado gris claro, correspondiente a la isócrona de media hora desde los HDC según medición sobre la base de datos de OpenStreetMap, sobrepasa con creces cualquier delimitación metropolitana previa).

5. Áreas y regiones metropolitanas en España

El fenómeno aludido de concentración urbana obliga a complementar la visión tradicional de las áreas metropolitanas. Más que hablar de una dependencia centrípeta (urban core), la gran cantidad de núcleos urbanos que quedan integrados al combinar la UCDB de la JRC (Florczyk & al., 2019a) con las distancias obtenidas por Weiss & al. (2018) para tiempos relativamente cortos, hace que en ocasiones resulte más propio referirse a redes o regiones metropolitanas.

Teniendo en cuenta la población disponible en el CIESIN (2017), y considerando homogéneo el reparto de la accesibilidad, la delimitación territorial de estos espacios quedaría supeditada al establecimiento de un rango convenido de distancias. En el presente estudio, se ha determinado el umbral de 30 minutos para las regiones metropolitanas, si bien podrían fijarse otros tiempos. En cambio, sí que parece adecuado que esta distancia se acorte para las áreas metropolitanas (se identifica una isócrona de 10 minutos) si con ello se pretende acotar un ámbito funcional más acorde a los instrumentos de planeamiento subregional de nuestro entorno (ver Fig. 8).

Otro factor determinante en esta caracterización es la no consideración de centro urbano, a partir del cual establecer un área de influencia, de aquellas poblaciones inferiores a los 50.000 habitantes (o, en sentido estricto, de aquellas que, con los datos actuales, no cumplen con los requisitos fijados por Dijkstra & Poelman (2014) para ser urban center). Es el caso, entre otros, de Santiago de Compostela o Toledo, ambas capitales autonómicas, lo que no deja de distorsionar la realidad funcional metropolitana. De cualquier forma, las densidades que arrojan los espacios así definidos resultan más homogéneos y ajustados a la realidad, al no considerar la parte deshabitada de los municipios (ver Fig. 9).

Fijadas estas premisas, tendríamos para España un total de 51 áreas y 15 regiones metropolitanas (más de 500.000 habitantes). De estas últimas, siete tendrían la categoría de grandes regiones metropolitanas (GRM), entendiendo por tales las que superan en su conjunto el millón de personas. Como condición adicional para las regiones, se ha establecido que las isócronas de 30 minutos desde los centros urbanos o HDC estén suficientemente solapadas. En este sentido, la correspondiente a Vigo-Pontevedra-Orense sería el caso límite para la fusión de isócronas, mientras que las de Córdoba-Jaén-Granada o Asturias-León, aun sumando en su conjunto algo más de un millón de personas, no se incluirían como GRM por estar conectadas por corredores muy estrechos (ver Fig. 10).

Aun con todo, el resultado gráfico que arroja la metodología propuesta, desde el punto de vista estrictamente cuantitativo, se ajusta visualmente a la jerarquía urbana española mucho mejor que otros acercamientos basados en las delimitaciones administrativas. El mapa nacional resulta equilibrado respecto a grandes infraestructuras como el AVE, pudiendo incluso servir de base a otras políticas de distribución territorial (atención sanitaria, educativa, financiación, etc.).

Por último, se adjuntan dos tablas comparativas: una con las 12 principales Grandes Áreas Urbanas (GAUs) de España y sus respectivas áreas metropolitanas según criterios de accesibilidad; y otra contrastando las 6 primeras GAUs con sus respectivas GRMs (ver Figs. 11 y 12).