Si el análisis se centra en el sistema de ciudades, de las 62 que cuentan con más de 100.000 habitantes, solo 10, esto es una de cada seis ciudades, tiene plan general aprobado en los últimos diez años. De las que superan 50.000 solo 24, un 16,6%, tienen su planeamiento aprobado en la presente década y solo en 29 de ellas, o lo que es lo mismo, en una de cada cinco ciudades con más de 50.000 habitantes se ha aprobado un plan general en la última década. Tan solo 1.225 municipios tienen su planeamiento general municipal aprobado en los últimos diez años y con posterioridad a la aprobación de la legislación vigente de la comunidad autónoma en la que se localizan. Solo el 15% de los municipios de España cuenta por tanto con un modelo de ordenación urbano territorial adaptado a la legislación vigente y adoptado bajo criterios normativos más acordes con los nuevos principios de un urbanismo más sostenible (ver Fig. 4).

Si se atiende a la evolución seguida durante lo que va de siglo en relación al número de planes generales aprobados en España, pueden sacarse varias conclusiones: por un lado, el mayor número de planes generales aprobados se alcanza en el año 2003, año caracterizado por la expansión económica lograda, pudiendo establecerse una relación causal entre la situación económica y la intensidad de la redacción de este tipo de documentos. Sin embargo, se constata un repunte en el año 2010 del número de planes generales aprobados, año caracterizado por la fuerte incidencia de los efectos de la crisis, evidencia de la importancia de otros factores en la causalidad de dicho repunte; de otro lado, se produce una fuerte caída en número de planes generales aprobados durante los últimos años, descendiendo desde los 170 aprobados en 2015 a 64 en 2016, 26 en 2017 y 18 en 2018, años en los que se han ido mejorando uno tras otro los indicadores macroeconómicos en territorio español, mejora que no ha sido trasladada a un repunte en el número de planes generales aprobados.

Estos datos vienen a confirmar ya no solo la situación de crisis en la que se encuentra el planeamiento urbanístico municipal sino su dramática evolución. Algo no está funcionando en este país -de más de 8.000 municipios- cuando en un año solo se aprueba un documento del calado de un plan general en 18 de ellos, sobre todo si se tiene en cuenta que cuatro de cada cinco de estos ocho mil municipios no tiene su plan general adaptado a la legislación vigente y que uno de cada cinco ni siquiera cuenta con plan general. (ver Fig. 5)

Los datos referidos a 2019 merecen una reflexión más incisiva, sobre todo si se pretenden extraer de su análisis conclusiones constructivas para revertir la situación crítica en la que se encuentra el planeamiento urbanístico en gran parte del territorio español. Se han aprobado durante ese año 40 planes generales a nivel nacional, número que invierte la tendencia regresiva del último lustro, pero que supone -todavía- la tercera peor cifra en los últimos 20 años, por lo que, si bien dicha cantidad representa un crecimiento con respecto a los dos anteriores años, no permite extrapolar un posible cambio de ciclo.

Si los datos son desglosados por comunidades autónoma, en las que se han aprobado planes generales han sido: Aragón (1), Canarias (1), Asturias (2), Andalucía (2), Galicia (3), Navarra (8), Valencia (9) y Cataluña (14), no habiéndose aprobado ningún plan general en las otras nueve restantes. Puede comprobarse de la lectura de estos datos que en aquellas comunidades en las que se ha actualizado su legislación en la última década, casos de Cataluña, Valencia, y Navarra, prolifera en mayor medida la aprobación de nuevos planes generales, ocurriendo justo lo contrario en aquellas comunidades con legislaciones vigentes aprobadas en la primera década de siglo, deduciéndose de todo ello la necesidad de procederse en estas regiones a la actualización de su legislación regional, como incentivo para la revisión y actualización de los modelos urbanos de sus municipios (los casos más dramáticos son los de Castilla-León, Madrid, Cantabria y Andalucía con leyes vigentes aprobadas en 1999, 2001 y 2002 respectivamente).

3. Sin plan no hay planeamiento, sin planeamiento no hay modelo. Sin modelo no hay ciudad

La constatación de problemas ambientales derivados del fenómeno del cambio climático, así como los cambios sociales derivados de la adopción de nuevos modelos de consumo y gobernanza, así como la adaptación del territorio al nuevo ciclo demográfico hacen necesaria la implementación de políticas urbanas que tengan en consideración sus consecuencias, de tal manera que la necesidad de un planeamiento urbanístico más sostenible y resiliente es hoy en día más necesaria que nunca.

“… el ecourbanismo aspira a conseguir lo que siempre se debió hacer, es decir, “articular las múltiples y complejas variables que intervienen en una aproximación sistemática al diseño urbano alejándose de planteamientos exclusivamente formalistas o sectoriales y recuperando la visión integrada y unificada del urbanismo”; a mayor abundamiento, el planeamiento urbano sostenible sería el único medio viable para acomodar las actividades urbanas en un entorno cada vez más deteriorado y amenazado” (Ruano,1999: 10-11).

La comprobación de que muchos municipios no tienen plan general aprobado, pero sobre todo, de que muchos municipios tienen un plan general aprobado hace más de una década (y más de dos décadas también en muchos casos) viene a escenificar un panorama en el urbanismo español caracterizado por la presencia de un planeamiento urbanístico sin plan general (adaptado a este tipo de políticas), dada la ausencia o invalidez de esta herramienta, que muestra grandes signos de obsolescencia con el paso de sus propios plazos de programación, transcurridas una -y máxime dos- décadas de desarrollo y ante períodos de gran convulsión y cambios como los acontecidos en los últimos años.

De todo ello se deriva la profunda crisis de este documento en los últimos años y el cuestionamiento del mismo como herramienta metodológica, algo que no siendo ni mucho menos nuevo⁷, tiene cada vez mayor relevancia para gestores y ciudadanía a la hora de poner en marcha la conformación de un nuevo modelo de ordenación para el territorio adaptado a nuevas necesidades y demandas, desechándose de esta manera la iniciativa de un proceso de revisión de planeamiento, y apostándose por otro tipo de procesos para el desarrollo de dicho territorio.

La generación de planes generales ha tenido una tendencia decreciente en las últimas dos décadas, siendo especialmente notorio dicho descenso en los cinco años. Las causas de esta situación conforman un complejo sistema cuyos componentes se retroalimentan, provocando la cronificación y exacerbación de la “crisis del planeamiento” (Font, 2000:78): entre las más actuales destacan desde la inseguridad jurídica que está provocando la nulidad “radioactiva” de los planes urbanísticos por defectos en el procedimiento de aprobación (Renau, 2016), hasta la irrupción de cuestiones transversales como las perspectivas de género, familia, adolescencia, cambio climático, salud y el análisis del impacto que tiene el desarrollo del plan general sobre las mismas, lo que a su vez tiene una incidencia directa en la ya de por sí lenta maquinaria administrativa encargada de resolver la viabilidad de estos documentos, eternizando y convirtiendo en quimérica la aprobación definitiva de los propios planes generales.

Se observa, sin embargo, al mismo tiempo, una clara y decidida apuesta desde los municipios (especialmente en capitales y grandes aglomeraciones urbanas) por la planificación estratégica. Una planificación ad hoc, más acotada e inclusiva, con técnicas propias de métodos corporativos asociados al interés del empresariado usada para la conformación de los modelos (no “solo” urbanos, también turísticos, comerciales…) pretendidos para la ciudad que, ayudada por la influencia de las políticas europeas en torno a este tipo de planificación y su vinculación con la asignación de fondos FEDER⁸, viene a consolidarse como alternativa al plan general como herramienta dinamizadora de proyectos urbanos.

Con la tramitación de este tipo de proyectos se ha ido sorteando la necesidad de la revisión del modelo urbano territorial existente (y por tanto la causalidad de la redacción de un nuevo plan) que este tipo de actuaciones supone. Abordar la problemática urbana de las ciudades por medio de la resolución de conflictos puntuales y la ordenación fragmentada del espacio mediante un diseño formal (y programático) que se vehiculiza al margen del planeamiento general, provoca que se pierda la óptica global e integradora que aglutina los diferentes fragmentos (proyectos). Pese a todo ello, siguen apareciendo multitud de proyectos urbanos asociados o no a eventos singulares y/o vinculados a estrategias de desarrollo urbano sostenible que persiguen, en muchos casos, generar inversiones en lugar de generar ciudad. Sin ir más lejos, de las 454 estrategias DUSI presentadas en la 1ª y 2ª convocatoria⁹, solo 123 han sido seleccionadas pese a la experiencia acumulada en este tipo de intervenciones.¹⁰

La consolidación de este modelo de gestión surgida -normalmente- a golpe de eventos singulares e intereses de la promoción inmobiliaria, que sustituye o modifica al planeamiento general en el que debieran enmarcarse, hace que se distorsione el modelo que subyace a dicho planeamiento general, perdiéndose por ello la “idea” de ciudad que contiene y provocando el olvido de toda la comunidad sobre el territorio perdiendo a su vez el control sobre el mismo.

Una primera consecuencia de todo ello es la continuada modificación del planeamiento general, en lugar de su revisión. La constante innovación del planeamiento general vía modificación puntual contribuye a legitimar esta manera de proceder, al insertarse estos proyectos en el marco de la planificación estratégica (también desde la planificación territorial) de tal manera que la misma sirva de aval y justificación a los ya preconcebidos proyectos urbanos pretendidos por las distintas ciudades.

Llama poderosamente la atención que, si bien en ninguna de las principales capitales españolas se ha podido redactar un plan general desde el siglo pasado, sí que en todas ellas se ha aprobado multitud de planes estratégicos y que si bien se pueden contar más de 120¹¹ municipios que tienen Plan Estratégico aprobado, solo en 14 de ellos se ha aprobado un plan general en la última década.

En uno de los ejemplos más relevantes de auditoría a la planificación estratégica realizados en España, incluido en el número 13 de la revista Elementos de debate territorial de la Diputación de Barcelona, se puede leer lo siguiente:

“[…] La utilización por buena parte de los planes estratégicos del “método Barcelona” sirvió para profundizar los temas de participación y colaboración ciudadana, pero ayudó poco a definir una estrategia a los municipios y en concreto a los ayuntamientos que no la poseían. A juicio de la publicación de no pocos planes estratégicos (pero no de todos y ni siquiera la mayoría de ellos), su objetivo central o, incluso, su modelo de ciudad consiste solo en unos criterios generales de calidad de vida urbana… De los tres objetivos diferenciados que debe plantearse un Plan Estratégico Territorial (la definición de una estrategia de ciudad, la cooperación pública y privada entre los principales actores urbanos para llevar a cabo dicha estrategia y la participación y colaboración ciudadana en el proyecto de futuro), los planes estratégicos han priorizado la colaboración y participación ciudadana. […]”

Ese documento acredita la idoneidad de la planificación estratégica como vehículo transmisor entre los diferentes agentes y la ciudadanía, un tipo de documento más político que jurídico y/o técnico, y consolida la función pretendida en realidad para este tipo de documentos: su capacidad para generar foros de publicitación de programas políticos que por la generalidad e inconcreción de sus objetivos han demostrado ser un gran cajón “de-sastre” donde cualquier proyecto sea o no estratégico, pueda tener cabida. Si, como concluye la publicación de la Diputación de Barcelona referida, los planes estratégicos solo sirven en gran medida o solo se utilizan principalmente para dar conocimiento a la ciudadanía de los objetivos o la idea que se tiene de un modelo de ciudad o incluso de un solo proyecto, bien se podría ahorrar toda esta “escenografía” y procurar que el documento que real y legalmente debe ejercer esa función sea mucho más participativo y publicitado.

Si bien de todo ello no puede dirimirse la cuestión de la validez del planeamiento estratégico como herramienta de gestión municipal, sí puede cuestionarse su condición de agente impulsor del planeamiento, legitimándose como una plataforma de comunicación y, en cualquier caso, de dinamización de proyectos, pero no conformadora de un modelo de ciudad.

4. Conclusiones

De que el planeamiento urbanístico general sufre desde hace más de una década de crisis crónica no puede haber sombra de duda. Los datos lo ponen de –contundente– manifiesto (solo uno de cada cinco municipios ha redactado z su plan en los últimos diez años, teniendo en cuenta además que de los más de 8.000 municipios españoles unos 1.500 aún no cuentan con plan general). Una crisis sistémica del propio sistema, que inviabiliza ya sea por lentitud administrativa, costes, politización de la herramienta, etc. la conformación de modelos de ordenación urbano-territorial válidos. Los últimos datos estadísticos del atlas digital de las áreas urbanas del Ministerio de Fomento no hacen más que confirmar una de las hipótesis del presente artículo: el rechazo a la consideración del planeamiento general y/o su incapacidad como instrumento operativo para desarrollar el modelo (sostenible y funcional) de ordenación del territorio municipal. Sirva un dato demoledor: solo se aprobaron 18 planes generales en el año 2018 (lo que supone apenas el 0,2% de los municipios españoles).

Si bien las señales de advertencia sobre la inoperatividad del planeamiento urbanístico en España no han cesado a lo largo de la última década¹², la tendencia observada en los últimos años no solo viene a confirmar el empeoramiento de este problema, sino que le confiere tintes de drama. En España, tres de cada cuatro municipios cuentan con un plan general obsoleto, al haberse superado los plazos temporales de su programación y/o haberse aprobado dicho instrumento con anterioridad a la legislación urbanística vigente en su respectiva comunidad autónoma. Esto significa que la mayoría de los municipios sigue contando a día de hoy con un modelo urbanístico basado en unos criterios y objetivos ya superados y normalmente contrarios a los nuevos principios del urbanismo -más sostenibles- que necesitan los territorios, modelos urbanos generados en base casi exclusiva al crecimiento, negacionistas con los principios de regeneración y rehabilitación urbanas (principios introducidos de manera taxativa a partir de la Ley del Suelo de 2008, posteriormente refundida en el TRLSRU 2015).

La aprobación de modificaciones puntuales o parciales del planeamiento vigente (articuladas a través de la generación de proyectos urbanos estratégicos y/o planes estratégicos), ha sido y está siendo la fórmula mágica elegida por muchas administraciones municipales, una técnica urbanística no pretendida por la legislación pero difícil de impedir, tónica del urbanismo español de los últimos años, un urbanismo que puede ser adjetivado como “miope”, caracterizado por una gran visión de cerca, muy válido para el establecimiento de modelos de ordenación operativos en el corto plazo, pero prácticamente ciego en las distancias más largas, esto es, en el análisis que las consecuencias de dichos modelos tienen sobre la ciudad en la que se desarrollan, una praxis que puede ser muy peligrosa para el soporte territorial en el que se implante.

De todo esto no debe deducirse que no puedan implementarse modificaciones de planes y/o proyectos estratégicos, lo que si debe convenirse es que no sean estas y/o estos el motor exclusivo de las políticas urbanas de desarrollo de las ciudades ya que, si bien pueden ser herramientas que difundan y pongan determinadas actuaciones en marcha, no tienen, por su propia naturaleza, la capacidad para intervenir de forma global en el modelo urbano territorial, que genera en definitiva la propia ciudad. Tampoco puede, ni debe entenderse un plan general sin la inclusión en el mismo de una serie de proyectos urbanos estratégicos que conformen y desarrollen sus propios objetivos, de la misma manera que no puede entenderse que un proyecto urbano considerado como “estratégico” no tenga en cuenta el marco normativo y reglamentario donde se debe desarrollar la propia estrategia que supone su conformación. En este sentido, y con el marco jurídico actual, de lo que se trataría es de integrar las capacidades de la planificación estratégica en el planeamiento urbanístico general, y no seguir entendiendo estas dos herramientas como organismos independientes en la gestión municipal.

Pese al Informe AUKEN en el que el Parlamento Europeo cuestiona la práctica llevada a cabo por los poderes públicos españoles en relación a la participación de los ciudadanos en los procesos urbanísticos¹³, existen ejemplos de planes generales participativos, algunos con premios concedidos -entre otras cosas- por ello¹⁴ por lo que nada debe hacer pensar en esto como una quimera imposible, solo basta con la buena voluntad de los gestores.

El impulso para la nueva redacción o revisión del plan general sigue siendo potestad municipal, reiterándose desde este ámbito su incapacidad (económica y administrativa) para abordar esa tarea, de lo que se deduce que no solo se puede y se debe desde la administración autonómica establecer mecanismos para aligerar la tramitación sino impulsar e incentivar la propia redacción de este tipo de documentos¹⁵, circunstancia que debe ser colocada en primer orden de prioridad para las autonomías dada la urgencia con que miles de municipios necesitan establecer mode los acordes con los tiempos que corren. Hoy, más que nunca, se necesita de una concertación interadministrativa eficaz y eficiente, que posibilite las relaciones entre las diferentes potestades jurídicas e implemente la integración de las diferentes políticas sectoriales.

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Notas

¹Un profundo e interesantísimo relato pormenorizado de dicho debate se ofrece en el manuscrito del gran maestro urbanista Fernando de Terán Antes de salir por la puerta del tiempo (2017).

² De la amplia bibliografía relativa a este respecto, deben destacarse dos fuentes por su estrecha vinculación con el presente artículo: El auge de los planes estratégicos y los proyectos urbanos. Hacia un planeamiento urbanístico consensuado (Cruz, 2008) y Nuevos Paradigmas y proyectos urbanos estratégicos, en Visiones Urbanas. De la cultura del plan al urbanismo paisajístico (Díez, Monclús: 2017).

³ Véase al respecto, para un pormenorizado detalle, el relato elaborado por el maestro Fernando de Terán en “Planeamiento Urbano en la España Contemporánea. Historia de un proceso imposible” o “Historia del Urbanismo en España, siglos XIX y XX”.

⁴ https://www.fomento.gob.es/portal-del-suelo-y-politicas-urbanas/atlas-estadistico-de-las-areas-urbanas/atlas-digital, consultado el 24 de febrero de 2019.

⁵ Debe señalarse que, si bien el incumplimiento de los plazos de programación no implica la caducidad del planeamiento (ya que los planes tienen vigencia indefinida -STS 22 3 01- hasta tanto se produzca su revisión o modificación), sí que supone el fracaso del modelo de ordenación que se determina en el propio planeamiento ya que este se formula en congruencia con la programación incluida en el mismo.

⁶ Véase al respecto, y como ejemplo, la sentencia que supuso la anulación del Plan General de Marbella, fruto entre otros fundamentos jurídicos del “desarrollo invertido” (Gutiérrez: 2016) del proceso legislativo. Este plan, aprobado en 2010, según la sentencia, no se alineaba con la Directiva Europea de 2001 para Evaluación Ambiental Estratégica, que no fue introducida en el ordenamiento jurídico andaluz hasta 2015, y también desfiguraba el concepto de suelo urbano consolidado, al obrar de forma improcedente el plan al considerar determinados terrenos como suelo urbano no consolidado (Olmedo: 2009), diferenciación que debe ser interpretada en compatibilidad con la ley estatal, en este caso la legislación estatal de aplicación era el TRLS 08 vigente en el momento de aprobación del plan y no, como sostiene la sentencia la LS 98.

⁷ Se puede situar el declive del paradigma del urbanismo funcionalista (Monclús, Javier, 2017: 102) predominante en la disciplina urbanística ya en la década de los setenta, en medio de una crisis no solo económica que evidenció la ambivalencia del zonning como método científico racionalista ante las diferentes culturas territoriales presentes en cada país. El surgimiento en los ochenta de proyectos urbanos estratégicos abanderados por la deriva morfológica y la dimensión proyectual de la forma urbana imperante en ese momento supusieron una crítica feroz al plan, si bien la deriva desregulatoria que adoptó la primacía del proyecto del fragmento urbano que, a la postre, buscaba eliminar cualquier impedimento subyacente al establecimiento de un proyecto global de ciudad obligó a muchos de esos críticos a retractarse públicamente (Górgolas. 2016: 45).

⁸ (Romero, 2018: 11).

⁹ El artículo 7 del Reglamento FEDER (Reglamento (UE) n.º 1301/2013), recoge que a lo largo del periodo 2014-2020 al menos un 5 % de los recursos de este fondo deberá ser destinado a financiar medidas integradas para el desarrollo urbano sostenible, en las que las ciudades, los organismos subregionales o locales responsables de la aplicación de estrategias urbanas sostenibles serán los encargados de las tareas relacionadas, por lo menos, con la selección de las operaciones
http://www.rediniciativasurbanas.es/convocatoria-de-ayudas/estrategias-dusi

¹⁰ Véase al respecto la obra Arquitectura Milagrosa, de Llatzer MOIX, muy ilustrativa en este sentido.

¹¹ Puede accederse a un listado de 122 planes estratégicos en el documento La planificación estratégica territorial y urbana en España hoy. Realizado por Guillermo Benito en marzo de 2016.
http://www.ebropolis.es/files/File/Encuentros/2016/Inventario% 20Planes%20marzo%202016.pdf, consultada el 24 de febrero de 2019.

¹² Destaca de entre las mismas el post publicado en el Blog de Fariña en 2008 titulado Planeamiento Obsoleto
https://elblogdefarina.blogspot.com/2008/05/planeamientoobsoleto. html, consultada el 24 de febrero de 2019.

¹³ “Literalmente pide a las autoridades españolas que desarrollen una cultura de la transparencia dirigida a informar a los ciudadanos de la gestión del suelo y a impulsar mecanismo de información y participación ciudadana efectivos…” (Chinchilla, 2016).

¹⁴ El Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla de 2006, premio especial AETU en la 6TH European Urban and Regional Planning Awards 2008, del European Concil of Spatial Planners, contó -desde el inicio de su configuración- con numerosos mecanismos para la información y participación púbica, añadiendo a los hitos procedimentales legales para la tramitación de este tipo de planes distintas fases encaminadas a la máxima difusión y participación ciudadana en el documento. Se crearon en este sentido fases como las de “Plan a la Vista” (que supuso la introducción de métodos prospectivos en la redacción de este tipo de documentos, método Delphy por ejemplo), Metaplan (que propició la configuración de 10 workshops temáticos), Prediagnóstico, Diagnóstico, Mesas de Participación y Documento de Conclusiones del Proceso de Participación, que supusieron todos ellos hitos participativos previos a las fases establecidas en la legislación andaluza (Avance, Aprobación Inicial y Aprobación Provisional) generándose de esta manera un planeamiento plenamente compartido y consensuado.

¹⁵ La Orden 94/2018, de 11 de junio, de la Consejería de Fomento, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones a municipios de Castilla-La Mancha para la financiación de actuaciones en materia de redacción de diversos instrumentos de planeamiento urbanístico, constituye uno de los ejemplos más recientes.