4.1. Cooperación transfronteriza de primera generación

A grandes rasgos, la cooperación transfronteriza de primera generación presenta un marcado carácter centralista y se enmarca en la Política de Relaciones Internacionales y de buena vecindad entre ambos países. Dicha cooperación se inició a finales de los años setenta del pasado siglo, con el Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Portugal, firmado en Madrid el 22 de noviembre de 1977 y ratificado el 17 abril de 1978 y se prolongó, tras la integración de España y Portugal en la Unión Europea, hasta el inicio del Primer Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal, coincidiendo con la aprobación y puesta en marcha de INTERREG (1990). Esta primera fase de la cooperación transfronteriza institucional se caracterizó por un marcado carácter formal y legalista, donde el protagonismo lo asumieron los respectivos gobiernos nacionales, relegando la participación de los entes subnacionales —regionales y locales— a un segundo plano.

Desde el punto de vista jurídico, la cooperación se desarrolló en el marco de dos grandes acuerdos, uno de carácter bilateral (el citado Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Portugal de 1977) y otro de carácter multilateral (el Convenio Marco Europeo sobre la Cooperación Transfronteriza de las Comunidades o Autoridades Territoriales, firmado en Madrid el 1 de mayo de 1980 y ratificado en 1990). El Tratado de Amistad y Cooperación entre España y Portugal de 1977 sentó las bases de la cooperación bilateral entre ambos países, sustituyendo al Pacto Ibérico y posibilitando “un cambio transcendental en las relaciones hispano-lusas” que se han ido afianzando y profundizando mediante las sucesivas Cumbres Ibéricas3.

El Tratado de 1977 favoreció la colaboración para el desarrollo de las regiones transfronterizas4 y reflejó claramente la voluntad de aunar esfuerzos vinculando dicha colaboración, de manera creciente, con las propuestas derivadas del trabajo de las Comisiones Mixtas previstas en el Tratado, las cuales eran supervisadas por el Consejo de Cooperación Hispano Portuguesa5 y debatidas en las citadas Cumbres Ibéricas; aunque todo ello no implicó el desarrollo de una cobertura jurídica específica para reglamentar la cooperación transfronteriza (Díaz Barrado, 1996: 57 y ss.). De facto, las relaciones transfronterizas en la frontera hispanolusa, a nivel subestatal, fueron ignoradas por el ordenamiento jurídico internacional hasta fechas muy recientes.

El Convenio Marco Europeo sobre la Cooperación Transfronteriza de las Comunidades o Autoridades Territoriales, también conocido como el Tratado de Madrid, estableció por primera vez un marco jurídico a nivel europeo para el desarrollo de la cooperación transfronteriza entre estados y entidades subnacionales, promoviendo el desarrollo de tales relaciones con el fin de integrar y desarrollar las fronteras interiores de Europa. En este sentido, la política de cooperación transfronteriza se alinea con las políticas de cohesión y desarrollo territorial de la Unión Europea. No obstante, la primera disposición europea sobre cooperación transfronteriza (Arenas, 2008a) indica que dicha cooperación tiene que enmarcarse entre las relaciones bilaterales entre los respectivos Estados, los cuales deberían jugar el papel de “animadores de dicha cooperación transfronteriza entre los órganos locales y regionales” (Díaz Barrado, 1996).

Según Cástor Díaz Barrado, el Tratado de Madrid, a pesar de ser novedoso y de “colmar una laguna jurídica existente” no deja de ser genérico, una declaración de intenciones, ya que no es vinculante para los estados y supedita el ordenamiento jurídico de la cooperación y su realización efectiva al arbitrio y a la voluntad de los estados nacionales, los cuales continúan ejerciendo la potestad regulatoria —legislativa— y las competencias en materia de Relaciones Internacionales, entre las que se incluye a la cooperación transfronteriza. Por otra parte, dicho Tratado y sus respectivos protocolos (3) aún no ha sido ratificado por todos los estados firmantes. Por todo ello, muchos legisladores consideran insuficiente este marco jurídico para el desarrollo de las relaciones transfronterizas en el contexto de la Unión Europea (Diaz Barrado, 1996).

La cooperación transfronteriza institucional entre entidades territoriales (locales y regionales) de España y de Portugal quedó supeditada, pues, al Derecho interno y sometida al control competencial de los respectivos Estados nacionales, limitando la cooperación transfronteriza al ámbito de lo público y dejando apenas sin regulación jurídica la cooperación entre empresas y la que provenía de la sociedad civil, una cooperación transfronteriza no institucionalizada y minusvalorada por el ordenamiento jurídico institucional, definida como:

“aquella cooperación que, por referirse a actividades efímeras y sin trascendencia jurídica, no precisa ser formalizada mediante la suscripción de un convenio de cooperación” (Fernández, 2008: 69-70).

Desde noviembre de 1983 se vienen celebrando regularmente reuniones de alto nivel entre España y Portugal, conocidas como Cumbres Ibéricas. A dichas Cumbres suelen asistir los respectivos jefes de gobierno de ambos países, acompañados por una amplia delegación de representantes ministeriales y habitualmente, desde 2004, por los presidentes de las regiones españolas fronterizas con Portugal.

En la Primera Cumbre, celebrada en Sintra (Portugal) los días 11 y 12 de noviembre de 1983, los entonces mandatarios de España (Felipe González) y de Portugal (Mario Soares) debatieron sobre la necesidad de elaborar una estrategia conjunta con la expectativa de la adhesión de España y Portugal a la Comunidad Económica Europea; sentando, al mismo tiempo, las bases para una colaboración bilateral a medio y largo plazo que se afianzó durante la Segunda Cumbre Ibérica, celebrada en la localidad fronteriza de Alcántara (Cáceres) en mayo de 1985. Las siguientes Cumbres y Encuentros bilaterales (Güimarâes, 1986; Madrid, 1987 y Doñana, 1988) se enfocaron, principalmente, a examinar el desarrollo de las relaciones bilaterales en el marco del Tratado de Amistad y Cooperación de 1977, junto con otras cuestiones relacionadas con las políticas de seguridad y defensa, el equilibrio en la balanza comercial, la situación del sistema de comunicaciones terrestres entre ambos países, el fomento de los intercambios mediante la simplificación de los trámites fronterizos y otros asuntos comunes. Durante la sexta Cumbre Ibérica, celebrada en Lisboa (1988), la situación de las zonas fronterizas fue objeto de un acuerdo específico para tratar de solucionar los problemas singulares de estas regiones. El desarrollo de las infraestructuras y una mayor colaboración en temas medioambientales también fueron puntos importantes de la Agenda.

A partir de febrero de 1990, los contactos bilaterales de alto nivel se ampliaron mediante la celebración de seminarios interministeriales, siguiendo la fórmula previamente empleada en la frontera francoespañola, y se firmó, ese mismo año (en diciembre de 1990), un protocolo de cooperación financiera y otro para el desarrollo de las zonas fronterizas. La cuestión fronteriza adquirió especial relevancia en las agendas de trabajo de las Cumbres Ibéricas a partir de esta fecha, coincidiendo con la puesta en marcha de INTERREG. En la Cumbre de Salamanca (enero de 2000) la agenda de la cooperación transfronteriza se amplió y diversificó aún más, abarcando temas de seguridad y grandes infraestructuras y dotándose de un Observatorio Fronterizo sobre los flujos de personas y mercancías entre ambos países. Culminando este proceso, durante la XVIII Cumbre Ibérica (celebrada en la ciudad de Valencia, en octubre de 2002) se firmó del Tratado de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal.

Hasta el momento actual (diciembre de 2019) se han celebrado XXX Cumbres Bilaterales; curiosamente a la última, celebrada el 21 de noviembre de 2018 en la ciudad española de Valladolid, no fueron invitados los presidentes de las regiones fronterizas, a pesar de que la agenda de trabajo incluía importantes cuestiones relacionadas con la cooperación transfronteriza.

Como podemos apreciar, existe un paralelismo evidente entre la acción coordinada de los Estados español y portugués y el proceso de integración en la Comunidad Europea, aún antes de llevarse a cabo dicha integración, así como entre los contenidos de las respectivas agendas de trabajo binacionales y las directrices marcadas por Europa para poder acceder a los Programas y los Fondos Europeos, determinantes en el desarrollo de la cooperación transfronteriza institucional, especialmente durante su Primera y Segunda Generación.

Según Herrero de la Fuente, fue la “atractiva oportunidad de captar fondos de la Comunidad Europea a través de la cooperación transfronteriza en el nivel local y regional” lo que motivó a los respectivos gobiernos centrales a “cambiar su actitud centralista” e “improvisar un mínimo cauce jurídico a esas acciones de cooperación que podían obtener financiación comunitaria”, permitiendo la celebración de acuerdos de cooperación no normativos ni vinculantes que respetaban, eso sí, escrupulosamente, “el reparto de competencias establecido en cada territorio por parte de los derechos internos portugués y español” (Herrero de la Fuente, 2012: 12).

4.2. Cooperación transfronteriza de segunda Generación

La cooperación transfronteriza de segunda generación se inició a principios de los años noventa del siglo XX, prolongándose hasta el final del tercer periodo de aplicación de INTERREG (2000-2006). Dicha cooperación puede considerarse, en gran medida, como un producto derivado de la implementación de las políticas de desarrollo regional y de cohesión social europeas, ya que es a partir de la afluencia de estos importantes recursos financieros externos cuando veamos surgir por doquier nuevas entidades, formas e iniciativas de cooperación transfronteriza: comisiones y comunidades de trabajo, comunidades territoriales de cooperación, gabinetes de iniciativas transfronterizas, foros, fundaciones, centros de estudios, observatorios, proyectos conjuntos, intercambios, etc.6

En España, esta cooperación transfronteriza de segunda generación se insertó progresivamente en una nueva estructura de gestión política y administrativa de carácter descentralizado que desembocó, a mediados de los años ochenta, en el Estado de las Autonomías, asumiendo los Gobiernos Autónomos un papel protagonista en dicho proceso; mientras que en Portugal fue la propia Administración General del Estado junto con las Comisiones de Coordinación Regionales (CCR) y las Cámaras Municipales portuguesas los principales actores de la cooperación, a la que se fueron incorporando progresivamente otros agentes: asociaciones de desarrollo y empresariales, fundaciones, centros tecnológicos y culturales, universidades, etc. La diferente estructura de organización y de gestión política administrativa entre España y Portugal trabó y continúa dificultando las relaciones de cooperación transfronteriza a pesar de los convenios y tratados establecidos para tratar de solventar dichas dificultades.

La Reforma de los Fondos Estructurales a finales de los años ochenta (1988) posibilitó la creación y la posterior puesta en marcha de INTERREG (1990)7, dirigida específicamente a mejorar la situación y fomentar la cooperación en las regiones fronterizas del interior de Europa, propiciando la emergencia de un nuevo marco europeo de la cooperación transfronteriza, así como la afluencia de cuantiosos recursos financieros hacia la frontera hispanolusa.

La Iniciativa Comunitaria INTERREG, por su propia naturaleza, favoreció que los diversos agentes —institucionales y no institucionales— de una y otra parte de la frontera se encontraran más a menudo y se pusieran de acuerdo sobre lo que era factible presentar a las convocatorias de financiación de proyectos de cooperación, originando lo que Francisco Letamendía denomina una “cooperación a dos niveles”: uno vertical, el cual implica una cooperación entre las diferentes escalas de gobierno (europea, estatal, regional, local) y otro horizontal entre diversos actores de ambos lados de la frontera, para tratar de solventar los problemas comunes, estableciendo, en algunos casos, estructuras de cooperación conjuntas. Esta cooperación vertical y horizontal podría equipararse, al menos parcialmente, con los conceptos de isopoliteia y sympoliteia 8.

La cooperación de segunda generación se centró, esencialmente, en desarrollar acciones de cooperación transfronteriza que implicaban la participación directa y/o indirecta de las instituciones públicas y de diversos agentes (públicos y/o privados) de una y otra parte de una frontera política a diferentes niveles: local, comarcal, provincial, regional, nacional y/o europeo, bien a título individual o de manera concertada; propiciando el desarrollo de una «sympoliteia informal» en la que las entidades locales y regionales desempeñaron, por primera vez, un papel que nunca antes habían tenido, dando pie a una «estatalidad abierta» que favoreció la colaboración entre distintas administraciones, al menos al nivel de gestión (Barnes, 2008, pp. 183 y ss.).

Según algunos autores nos encontramos en los albores de la “gobernanza multinivel de las fronteras”, promovida y auspiciada especialmente por el Consejo Europeo y por la Comisión Europea (Martín Uceda & Castañer, 2018: 157); aunque en realidad sigue siendo una cooperación de arriba abajo en la que la participación efectiva de las poblaciones locales y regionales es relativa y no está exenta de conflictos, especialmente jurídicos y administrativos, relacionados con la distribución de competencias y la gestión transfronteriza de los recursos.

La puesta en marcha de esta cooperación transfronteriza de segunda generación se topó con cierto rechazo por parte de las autoridades de los respectivos gobiernos centrales, quienes no estaban habituadas a este tipo de planteamientos, al considerar la cooperación transfronteriza dentro del ámbito reservado de las Relaciones Internacionales y, por tanto, como competencia exclusiva de los gobiernos nacionales (Cancela, 2008).

Los representantes locales hablaban un lenguaje diferente y defendían intereses distintos a los de los políticos de la administración central de los respectivos Estados, lo cual dificultaba considerablemente el entendimiento entre todos ellos, generando un conflicto de atribuciones competenciales y otro adicional de legitimación (Medina, 2012). Según Marta Sobrido, las raíces de dicho conflicto no estaban vinculadas tanto con la cuestión del reparto de competencias entre autoridades de un mismo estado como con las dificultades de relación e interacción entre entidades jurídicas de Estados diferentes en varios niveles, generando una disfuncionalidad estructural, de naturaleza político administrativa que entorpecía constantemente las acciones de diseño y la gestión de los programas de cooperación transfronteriza de segunda generación (Sobrido, 2004).

Con el fin de resolver o de paliar al menos estas dificultades, aprovechando la abundante disponibilidad de fondos y de voluntades políticas favorables, se elaboró un Tratado bilateral para reglamentar la cooperación transfronteriza entre España y Portugal, ajustado al Convenio Marco Europeo sobre la Cooperación Transfronteriza de las Comunidades o Autoridades Territoriales (Tratado de Madrid). Dicho Tratado se inspiró en el Tratado hispanofrancés de 10 de marzo de 1995 sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales, también conocido como el Tratado de Bayona9.

El Tratado Bilateral entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre cooperación transfronteriza entre entidades e instancias territoriales, también conocido como el Tratado de Valencia se firmó el día 3 de octubre de 2002 y entró en vigor el 30 de enero de 2004. Dicho Tratado configuró un nuevo marco legal para el desarrollo de la cooperación transfronteriza hispanoportuguesa, estableciendo

“una base jurídica sólida a la que se han acogido todas las regiones fronterizas adaptando al efecto sus protocolos de cooperación” (Herrero de la Fuente, 2012).

Este Tratado reguló el objeto y el ámbito territorial de aplicación de la cooperación transfronteriza entre España y Portugal, el régimen jurídico, los contenidos y el Derecho aplicable a los convenios de cooperación transfronteriza y la composición de la Comisión Hispano Portuguesa de seguimiento del Tratado, diferenciando los organismos de cooperación sin personalidad jurídica: Comunidades de Trabajo y Grupos de Trabajo (España), Asociaciones de Derecho Público y Empresas Intermunicipales (Portugal) de los organismos de cooperación con personalidad jurídica: Consorcios (España); además de delimitar el ámbito funcional de todos ellos (Herrero de la Fuente, 2012).

Al amparo del Tratado de Valencia se crearon una multitud de acuerdos y de asociaciones transfronterizas entre agentes públicos de uno y otro lado de La Raya. Hasta octubre de 2016 se habían acogido al Tratado un total de treinta (30) Convenios: quince (15) firmados entre administraciones locales; catorce (14) entre administraciones regionales y solo uno (1) de carácter mixto; siendo en su inmensa mayoría convenios para el establecimiento de un marco general de colaboración (27 de 30) mediante la creación de organismos de cooperación transfronteriza sin personalidad jurídica (21 de 30)10.

Entre esta asombrosa proliferación de nuevas entidades de cooperación transfronteriza de segunda generación destaca la figura de las Comunidades de Trabajo, cuyo ejemplo más elaborado y estudiado es la Comunidad de Trabajo de Galicia Norte de Portugal (Varela Álvarez, 2008; Cancela, 2008; Rojo & Valera, 2010; Trillo Santamaría, 2010). A esta primera Comunidad de Trabajo le siguieron otras en los años siguientes hasta completar todo el mosaico pluriregional de la frontera. Generalmente, fue en el seno de estas Comunidades de Trabajo donde se diseñaron los primeros programas conjuntos de intervención por las comisiones mixtas de cooperación, conformando nuevos espacios de encuentro e interacción entre agentes subestatales de ambas partes de la frontera; fue ahí, en la interacción que generaron estas Comisiones donde se fraguó una incipiente gobernanza transfronteriza de carácter interinstitucional que conforma, a nuestro parecer, buena parte de la esencia y la singularidad de la cooperación transfronteriza de segunda generación.

El Tratado de Valencia propició además el surgimiento de numerosas Asociaciones Transfronterizas de Municipios que trabajaban bien en paralelo bien en conjunción con las Comunidades de Trabajo. En el contexto de la frontera lusoespañola, el ejemplo más conocido y consolidado de estas nuevas Asociaciones Transfronterizas surgidas al amparo de los Tratados y los Fondos de la Cooperación fue una Asociación intermunicipal asentada entre Galicia y el Norte de Portugal: o Eixo Atlántico. De acuerdo con Celso Cancela, dicha entidad

“confiere a la cooperación una dimensión que desborda lo transfronterizo en favor de lo interregional, constituyendo un prematuro y singular ejemplo de cooperación transfronteriza de tercera generación” (Cancela, 2008).

Aparte de las entidades mencionadas, durante la cooperación de segunda generación, en el contexto de las regiones del interior de la frontera lusoespañola se desarrolló otra importante figura e instrumento de cooperación transfronteriza, nos referimos en particular a los Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas. En el ámbito de las relaciones institucionales, el objetivo primordial de los Gabinetes de Iniciativas Transfronterizas es favorecer la interacción entre las administraciones locales y regionales de ambos lados de la frontera, con el fin de facilitar la cooperación transfronteriza a nivel subestatal, tratando de amortiguar las dificultades derivadas de la diferente distribución de competencias a nivel local, regional y nacional. Una labor de embrague y de gobernanza multinivel difícil e imprescindible para desarrollar una cooperación transfronteriza de tercera generación.

4.3. Cooperación transfronteriza de tercera generación

La nueva programación de los Fondos Estructurales para el periodo 2007-2013 otorgó a la cooperación entre estados miembros una mayor entidad e importancia, al integrarla dentro de un nuevo Objetivo Comunitario: la Cooperación Territorial Europea; diferenciando la cooperación transfronteriza entre regiones adyacentes a las fronteras terrestres y marítimas de dos o más estados miembros o al menos de un estado miembro y de un país tercero, de la cooperación transnacional, en la que colaboran socios nacionales, regionales y locales de dos o más países y de la cooperación interregional, centrada en el intercambio de experiencias, la identificación de buenas prácticas de cooperación y el análisis de tendencias sobre la cohesión territorial en Europa11. La política europea de desarrollo regional ha pasado, al mismo tiempo, de estar centrada en la creación de infraestructuras físicas a ser una política orientada a la inversión que promueve la creación de empleo y el crecimiento a largo plazo, en consonancia con los objetivos de la Agenda para el Crecimiento de Europa 2020. La Reforma de los Fondos Estructurales de 2013 amplió la financiación del FEDER a las actuaciones desarrolladas en las regiones fronterizas de Europa, con el fin de atender las dificultades especiales que experimentan dichas regiones y de apoyar su desarrollo sostenible12. Adicionalmente se crearon nuevos e importantes instrumentos de gestión descentralizada. Sobre estas bases se desplegó la cooperación transfronteriza de tercera generación.

El inicio de la cooperación transfronteriza de tercera generación en la frontera lusoespañola coincide con la puesta en marcha del Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal (POCTEP) y con la creación de un singular instrumento de cooperación transfronteriza: la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT).

El Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal (2007-2013) representó un salto cualitativo, tanto respecto a la estrategia como a las formas de la cooperación. La Iniciativa Comunitaria INTERREG se transformó en un Programa específico para el Desarrollo de la Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal, asentado en una estructura organizacional compleja de representación y gestión compartida, en la que se trató de involucrar, de una manera más efectiva, a los agentes públicos y privados en la cooperación para el desarrollo sostenible de la Frontera.

El impacto y los resultados de INTERREG en la frontera hispanolusa han sido en general positivos, aunque disimiles y en algunos casos contraproducentes. Durante sus tres primeras fases de implementación (1990-2006), INTERREG fomentó el conocimiento sobre la frontera y la creación de múltiples infraestructuras, propiciando la descentralización y la colaboración interinstitucional, sobre todo a nivel regional y local, así como una mayor integración social y territorial de las regiones fronterizas, poniendo de manifiesto, al mismo tiempo, las dificultades de dicha cooperación, así como la falta de instrumentos adecuados para llevarla a cabo. Para tratar de paliar esta situación y corregir, al menos parcialmente, los efectos no deseados de la cooperación transfronteriza, la Comisión Europea y el Consejo Europeo incentivaron una cooperación territorial diversificada y ampliada, recurriendo a figuras emblemáticas de la cooperación en Europa como son las Eurorregiones y a la implementación de nuevas estructuras e instrumentos de cooperación, tales como las Agrupaciones Europeas de Interés Económico o las más recientes AECT (Arenas, 2008b: 109-126; Martínez, 2010).

Las AECT se gestaron en los debates que siguieron a la aprobación del Convenio Marco de Madrid por el Consejo de Europa, animados por la Asociación de Regiones Fronterizas de Europa (ARFE) y otras instituciones europeas (Comisión Europea, Parlamento Europeo y Comité de las Regiones) con el fin de disponer de un instrumento jurídico de Derecho Público “que permitiera una cierta profundidad política, administrativa e institucional de los procesos de cooperación transfronteriza descentralizada”. Durante este proceso, en el que participaron activamente las regiones fronterizas y transfronterizas europeas se generaron importantes fricciones en torno a las competencias, constituyéndose como un espacio singular de lucha simbólica en el actual proceso de construcción de Europa que se decantó a favor de los intereses de las regiones fronterizas y transfronterizas y condujo a la aprobación del Reglamento de las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial (AECT)13.

Fue en torno a estas figuras relevantes, especialmente a las AECT donde se desarrolló y se sigue desarrollando una cooperación más estructurada, aunque con las limitaciones derivadas de la interpretación que hagan de ella los respectivos Derechos nacionales. Con la reforma del marco legal de las AECT, en 2013, se simplificó su proceso de constitución y se ampliaron sus funciones, dotándola de una mayor seguridad jurídica y abriendo la posibilidad de participación en la misma de empresas privadas y de entidades externas ubicadas en países no miembros de la UE o en territorios ultramarinos. A día de hoy, el éxito de esta nueva figura de la cooperación transfronteriza es más que evidente14.

Según Martín Guillermo, las tradicionales funciones mejoradas en base a la experiencia acumulada, junto con las nuevas oportunidades que confiere el Reglamento General y de la Cooperación Territorial Europea para las AECT, referidas a la ejecución de actividades de Política Regional: “nos permiten vislumbrar una nueva generación de AECT tanto desde el punto de vista legal como desde el operativo”; las cuales parecen estar llamadas a jugar un papel muy relevante dentro de las Políticas de Cohesión y Desarrollo Territorial junto con los Nuevos Espacios e Instrumentos de Cooperación, las Estrategias Macrorregionales y las Agencias Especializadas (Guillermo, 2017: 275-276).

La proliferación de este original instrumento de cooperación y gestión descentralizada (AECT) ha conformado un complejo entramado de redes y experiencias transfronterizas, localizadas principalmente en Europa Central y Suroccidental. Dicha red se superpone a otras ya existentes o en proceso de constitución, lo que enmaraña, aún más, el entramado de la cooperación. Este impresionante desarrollo institucional de la cooperación territorial en Europa se ha visto acompañado además por nuevas formas de gobernanza multinivel en las fronteras (Varela Álvarez, 2008; Rojo & Varela, 2010).

En el contexto de la frontera hispanolusa, los ejemplos más sobresalientes de estas nuevas formas de hacer cooperación se localizan, una vez más, en la zona norte, en el área de Galicia Norte de Portugal; aunque estas figuras se van expandiendo progresivamente a otras áreas de dicha frontera (Lóis Barrio & al., 2016: 103-122). Para algunos, esta cooperación transfronteriza descentralizada representa

“una nueva institucionalidad de cooperación informal e inmaterial”, caracterizada por “la proximidad, la diversidad y la flexibilidad […] que permite crear identidad y pertenencia común a una estructura de cooperación transfronteriza formal-informal” y que puede “hacer evolucionar la cooperación hacia otro modelo” (Domínguez & Varela, 2015),

sin llegar a suplantar a las respectivas identidades locales y nacionales (Trillo Santamaría & al., 2015: 183); sin embargo, a pesar de los innumerables proyectos realizados, de las complejas estructuras de cooperación creadas, de las múltiples inversiones realizadas, generalmente persiste, en casi todas partes, una distancia considerable entre la cooperación transfronteriza institucional y la sociedad civil residente en las inmediaciones de La Raya.

Este singular fenómeno de distanciamiento entre las políticas implementadas por la Unión Europea y los problemas e intereses de su ciudadanía no parece ser exclusivo de esta frontera, sino que es, por el contrario, un fenómeno generalizado y preocupante para el futuro de Europa (Gobert-Keckeis, 2017). A nuestro parecer, dicho fenómeno estriba en la disyuntiva entre “trabajar para tratar de unir a los estados” y “trabajar para unir a los ciudadanos”; dilema que nos remite, en última instancia, a la sustancial y quizá inconmensurable diferencia entre la cooperación institucional y la cooperación tradicional. La conjunción sinérgica entre ambas constituye la asignatura pendiente de la cooperación transfronteriza entre España y Portugal; un gran reto o desafío que tenemos que enfrentar reflexivamente, de cara al futuro.

5. Conclusiones

Quizá, la primera y más relevante conclusión que se deriva de este trabajo sea la constatación de la diferencia y el distanciamiento entre dos formas de cooperación transfronteriza en la frontera lusoespañola; nos referimos evidentemente a la cooperación tradicional y a la cooperación institucional. La persistencia de esta diferencia distante nos lleva a suponer la existencia de una cierta inconmensurabilidad entre ambas, a pesar de algunos ejemplos elocuentes de confluencia sinérgica y enriquecedora entre ellas, presentes en esta frontera; los cuales constituyen lamentablemente una excepción, al menos hasta el momento presente.

La cooperación transfronteriza institucional entre España y Portugal, tal como la entendemos aquí, cuenta ya con más de cuarenta años de historia. Dicha cooperación se inició a mediados de los años setenta del siglo XX como parte de las políticas de apertura y acercamiento entre ambos países ibéricos, durante la etapa final de sus respectivas dictaduras. Esta cooperación, en sus comienzos, estuvo impulsada directamente por los gobiernos centrales sin la participación de otros entes subnacionales ni la sociedad civil, quienes se fueron incorporando paulatinamente a dicho proceso en la década de los años ochenta.

La integración de España y Portugal en la Comunidad Económica Europea (1986), coincidiendo con la adopción del Acta Única Europea (1987), la Reforma de los Fondos Estructurales (1988) y la puesta en marcha de INTERREG (1990) produjo un impacto decisivo en las relaciones transfronterizas, auspiciadas y financiadas por Europa en el marco de sus políticas de desarrollo regional e integración territorial. La afluencia de cuantiosos recursos financieros para el desarrollo y la integración de las regiones problema, muchas de ellas transfronterizas, canalizados especialmente a través del FEDER y de la Iniciativa Comunitaria INTERREG, posibilitó el nacimiento de una cooperación transfronteriza de segunda generación. Esta clara dependencia de los fondos europeos nos permite entender la singular naturaleza de la cooperación transfronteriza institucional en la frontera hispanolusa y definirla, en buena medida, como un desarrollo transfronterizo subsidiado, cuyo futuro se presenta sumamente incierto.

En el contexto de la frontera lusoespañola dicha cooperación ha evolucionado desde la planificación desde arriba (top down) hacia una intervención desde abajo (bottom up) mediante una cesión progresiva de competencias y de protagonismo de los estados a los entes subnacionales, al tiempo que se han diversificado los agentes (actores) de la cooperación, las actuaciones, las estructuras de gestión y los instrumentos de intervención. En consonancia con una tendencia general, a nivel europeo, dicho proceso parece encaminarse hacia una cooperación de tercera generación basada en la puesta en valor de los recursos endógenos de manera sostenible, el trabajo en red, la apertura al exterior, la gestión compartida y la participación social, en la que la sociedad civil parece estar llamada a desempeñar un papel más relevante, incluso de liderazgo, con el respaldo institucional.

El análisis del marco legal normativo de la cooperación transfronteriza entre España y Portugal denota un claro avance de la legislación europea en base a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, en espacios de poder —como las fronteras o las Relaciones Internacionales — reservados tradicionalmente como competencia exclusiva de los Estados. Actualmente, la disputa simbólica y real subyacente, entre entidades supranacionales y nacionales, sobre la fuente de legitimación para reglamentar las relaciones territoriales dentro de la Unión Europea parece decantarse a favor de ésta última, con la aquiescencia, más o menos explícita, de los respectivos Estados; aunque este proceso de transferencia de legitimidad no es determinista y puede ser reversible.

Para construir una cooperación sólida y proyectada al futuro, una cooperación transfronteriza de cuarta generación será preciso aunar voluntades, crear verdaderas estructuras de gestión compartida, no simulacros, desbrozar amplios espacios de encuentro entre las autoridades, los técnicos y la gente corriente, trabajar con una perspectiva a medio y largo plazo sobre los aspectos intangibles de la cooperación, implicar a la población en general, especialmente a los más jóvenes y desarrollar, en definitiva, su dimensión lúdica y humana mediante una cooperación con rostro humano. Esta cooperación transfronteriza debería ser capaz de lograr que todos nos sintamos involucrados y participemos en ella; en este sentido, no estaría de más recordar lo que ya nos sugería Manuel Bento Rosado en 1996 acerca de la importancia de la implicación directa y la participación efectiva de la ciudadanía en la cooperación transfronteriza, porque sin dicha implicación, simplemente, “nâo haverá Europa sem fronteiras” (Bento Rosado, 1996: 505-509).

Tampoco estaría de más rememorar aquí lo que tenía en mente uno de los principales artífices del proyecto original para la construcción de Europa (Jean Monnet), el cual pretendía “no tanto coaligar estados sino unir a los hombres” (MOT, 2014, p.55); para ello nos harán falta, junto con los recursos materiales, grandes dosis de entendimiento, de curiosidad, de convicción y de buena voluntad para superar con éxito esta apuesta transcendental para el futuro, no solo de Europa. En este sentido, la cooperación tradicional que se viene haciendo de manera natural desde tiempos inmemoriales, por los habitantes de La Raya y de otras muchas fronteras, debería servirnos de inspiración para encontrar e imitar maneras singulares de hacer una cooperación más cercana, actualiza constantemente, construida sobre las diferencias las y complementariedades que nos caracterizan.

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7. Listado de acrónimos/siglas

AECT: Agrupación Europea de Cooperación Territorial.

ADESVAL: Asociación para el Desarrollo del Valle del Alagón.

ADISGATA: Asociación para el Desarrollo Integral de la Sierra de Gata.

ARFE: Asociación de Regiones Fronterizas de Europa.

CCR: Comisiones de Coordinación Regionales.

DOCE: Diario Oficial de la Comunidad Europea.

FEDER: Fondo Europea de Desarrollo Regional.

GIT: Gabinete de Iniciativas Transfronterizas.

INTERREG: Iniciativa Comunitaria para la Cooperación Transfronteriza e Interregional en Europa.

LA RAYA/A RAIA: Asociación Transfronteriza La Raya/A Raia.

MOT: Misión Operativa Transfronteriza.

POCTEP: Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza entre España y Portugal.

REDEX: Red de Desarrollo Rural de Extremadura.