Estudios

CIUDAD Y TERRITORIO

ESTUDIOS TERRITORIALES

ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254

Vol. LVII, Nº 224, verano 2025

Págs. 957-970

https://doi.org/10.37230/CyTET.2025.224.24

CC BY-NC-ND

Cincuenta años de transformaciones urbanas en Galicia: ¿en qué hemos cambiado?

María José Piñeira-Mantiñán ⁽¹⁾

Ramón López-Rodríguez ⁽²⁾

Inês Gusman ⁽³⁾

⁽¹⁾ Profesora Titular

⁽²⁾ Profesor Interino

⁽³⁾ Profesora Ayudante Doctora

^{(1) (2) (3)} Universidade de Santiago de Compostela (USC)

Resumen: Desde mediados del S.XX el territorio gallego ha experimentado fuertes modificaciones ligadas a cambios en la urbanización. Estos han influido en el modo de ocupación del territorio, transformando una Galicia predominantemente rural, en una sociedad urbana. En un corto periodo de tiempo la región ha experimentado un proceso de urbanización acelerado (década de 1980 a prácticamente 2008 con el estallido de la crisis) y polarizado en torno a los municipios de las principales ciudades gallegas. Para demostrar las consecuencias y desequilibrios territoriales generados por este desarrollo urbano poco o nada controlado, -a pesar de la serie de leyes y cambios legislativos en materia de urbanismo en la etapa autonómica- se han utilizado una serie de indicadores demográficos y de ocupación del suelo que nos permiten analizar el crecimiento de las ciudades gallegas.

Palabras clave: Proceso de urbanización; Desequilibrio territorial; Crecimiento urbano; Leyes del suelo; Galicia.

Fifty years of urban transformations in Galicia: How have we changed?

Abstract: Since the mid-20th century, the Galician territory has undergone significant modifications related to urbanization changes. These have influenced the way the territory is occupied, transforming a predominantly rural Galicia into an urban society. In a short period of time, the region has experienced an accelerated urbanization process (from the 1980s to almost 2008 with the outbreak of the crisis) polarized around the municipalities of the main Galician cities. To demonstrate the consequences and territorial imbalances generated by this poorly or uncontrolled urban development -despite a series of laws and legislative changes in urban planning during the autonomous stage- a series of demographic and land occupation indicators have been used, allowing us to analyze the growth of Galician cities.

Keywords: Urbanization Process; Territorial Imbalance; Urban Growth; Land Laws; Galicia.

Recibido: 31.07.2024; Revisado: 07.03.2025

Correo electrónico (1):mariajose.pineira@usc.es; Nº ORCID:https://orcid.org/0000-0003-3223-2239

Correo electrónico (2):ramonlopez.rodriguez@usc.es; Nº ORCID:https://orcid.org/0000-0003-3277-0272

Correo electrónico (3):mariaines.gusmancorreia@usc.es; Nº ORCID:https://orcid.org/0000-0003-0678-3395

Los autores agradecen las críticas constructivas recibidas, los comentarios y sugerencias realizados por las personas evaluadoras anónimas, que han contribuido a mejorar y enriquecer el manuscrito original.

El trabajo de Inês Gusman ha sido financiado por la beca UP2021-042 (Ayudas Margarita Salas) financiada por el Ministerio de Universidades de España, Next Generation EU.

1. Introducción

El presente monográfico es un repaso a casi 50 años de urbanismo en España, a partir de un acontecimiento importante como es la aprobación de la reforma de Ley del suelo de 1975 (en adelante LrS75). Esta viene a corregir los problemas de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana del 12 de mayo de 1956 (en adelante LS56), a pesar de ser este un documento jurídico dotado de un aparato técnico correcto, en la práctica se ha visto sobrepasado por una realidad social y económica para la que no estaba preparado, destapando los vacíos normativos del mismo. A esta última, hay que reconocerle ser el primer sistema de planeamiento y gestión urbanística completo, integrado, sistemático y jerarquizado en España (Perales Madueño, 1996). El sistema urbanístico español anterior estaba compuesto por una serie de normas no integradas entre sí, de escaso desarrollo legislativo en materia de urbanismo, deudoras de la idea de ensanche de las poblaciones (Zoido & al., 2013). Algo que recoge la propia LS56 al inicio de su primer apartado: “el urbanismo español se rige por una serie de disposiciones que, promulgadas en muy diferentes fechas, no integran un conjunto orgánico.”

Antes de continuar con la explicación de los cambios legislativos y su evolución hasta la actualidad, y asociar estos cambios al proceso de urbanización español, es necesario resaltar el contexto temporal de la LrS75. Es la última Ley del Suelo o primera reforma de la etapa preconstitucional. Pocos años después de su entrada en vigor, se aprobaría la Constitución Española (en adelante CE) de 1978. Esta situación no modificaría el devenir del derecho urbanístico, que se siguió rigiendo hasta 1990 por la Ley 1975-76. Pero la CE sí que tuvo influencia en aspectos urbanísticos, otorgó autonomía a los ayuntamientos y aportó una nueva organización administrativa-territorial del Estado. Artículo 148.1. 3ª las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda a las Comunidades autónomas, otorgándoles la capacidad de legislar y ejecutar.

Este es el punto considerado clave en este artículo, ya que tiene por objeto de estudio dar una visión general del proceso de urbanización de una región periférica -tanto en el contexto nacional como europeo- como es Galicia. El nuevo orden competencial instaurado tras la CE consigue que, al inicio de la década de 1980, la región gallega tenga el reconocimiento de Autonomía. Un autogobierno que le permite diseñar y desarrollar sus propias políticas en una serie de competencias, entre ellas la urbanística y la ordenación del territorio. La aprobación en 1981 del Estatuto de Autonomía de Galicia consigue que tenga poder de decisión en aspectos clave para su desarrollo, como la creación de leyes y decretos de ley, que han sido una constante que no han conseguido resolver hoy en día muchos de sus problemas y desequilibrios. (EGAP, 2006)

El motivo de hacer hincapié en estos aspectos son los siguientes:

La aprobación de la LrS75 que dio paso al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 recoge por primera vez en una norma legal española el concepto de ordenación del territorio, entendida no sólo como un control del proceso de urbanización, sino como la coordinación con la planificación económica y social. Es un concepto importante en nuestro caso de estudio, que, sumado al paso de leyes estatales a autonómicas, estas deberían adaptarse a la realidad territorial y organizarla de manera eficiente. 

Desde una perspectiva cronológica y legislativa, es a partir de la aprobación de esta Ley cuando se suceden la aprobación de varias leyes y modificaciones de estas, tanto a nivel estatal como gallego. El nuevo modelo organizativo territorial y competencial generó tensiones entre los diferentes legisladores, donde los condicionantes del modelo urbano a aplicar por parte del legislador estatal se convirtió en el principal punto de discordia. 

Relacionado con el punto anterior, a partir de la LS56, pasaríamos de un desarrollo reglamentario escaso (Perales Madueño, 1996) a un marco normativo de carácter urbanístico que algunos autores han llegado a describir como hipertrofia, (Calderón Calderón & García Cuesta, , 2017) gran volumen normativo multinivel (González, 2022) o la insoportable cantidad de legislación urbanística. (De la Cruz Mera, 2020) 

Hasta este momento, las corporaciones locales estaban sumidas en grandes cambios sociales, económicos, políticos y obviamente, urbanísticos. En el caso de las ciudades gallegas, se encontraban en una dinámica semejante a las del conjunto nacional, tenían aprobados planeamientos urbanísticos apoyados en la LS56.  

Por último, como ya se ha mencionado, la LrS75 surge para corregir los problemas de su predecesora. Esto nos lleva a resaltar que el urbanismo suele ajustarse a los cambios de los sistemas productivos imperantes en cada momento. En palabras de Rullán (1999, p. 6), "Es más, la secuencia suele ser: cambio en el sistema productivo que da lugar a una respuesta legislativa, a partir de ésta se desarrollan planes que, cuando se materializan, el sistema productivo ya ha experimentado cambios con respeto a los que desencadenaron las reformas legislativas". 

Así, la sucesión de leyes del suelo que se fueron aprobando, intentaban dar respuesta a los problemas que presentaban las ciudades después de su aparición. En el período 1959-1975, el proceso de urbanización avanzó rápidamente y se produjeron las principales transformaciones urbanas en las mayores ciudades españolas. Coincidiendo con el sistema de producción industrial fordista, el crecimiento económico de este período fijó las características principales del sistema urbano español, como la formación de grandes áreas metropolitanas y la consolidación de ejes territoriales donde se concentra la población y las actividades (Nel.lo, 2004). Esta expansión residencial en las periferias de las ciudades centrales rompía con el modelo de ciudad compacta tradicional que se venía desarrollando hasta el momento. Esto se produce bajo una legislación que optaba por un modelo de ciudad expansiva y de crecimiento urbano continuo. Tendencia legislativa que se mantendría hasta 1998, ya que las sucesivas reformas de 1975 mantendría la esencia de la ley primigenia de 1956- y la de 1990 -con una línea liberalizadora más tímida ya que desligaba el suelo del propietario situando al agente urbanizador en el centro del desarrollo urbano, también se veía influida por las tendencias o modelos europeos del momento- tuvo escaso recorrido debido a las modificaciones y sentencias negativas sufridas.

Esto coincide con un cambio en el sistema productivo hacia un sistema postindustrial. Tras la salida de la crisis del petróleo, la aparición de nuevas dinámicas urbanas que se desarrollarían en la segunda mitad de la década de 1980. Las aglomeraciones urbanas españolas en general, experimentaron cambios importantes en su fisionomía, evolucionando hacia un modelo de ciudad dispersa por el territorio que incrementa la ocupación de suelo (Troitiño, 2003). Se generó una realidad metropolitana, en la que las formas urbanas eran cada vez más extensas, laxas y complejas. Ha sido la Ley sobre Régimen de Suelo y Valoraciones de 1998 (en adelante LRSV), el hito que favoreció romper esa continuidad mediante la liberalización del suelo. (Calderón Calderón & García Cuesta, 2017) Esta es conocida informalmente como la “ley del todo urbanizable”, en su exposición de motivos recoge “todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado”. Por lo tanto, esta ley plasma el giro neoliberal que se produce en España, dando un paso más allá que el de su predecesora, siendo la mayor novedad la expansión de la urbanización por el territorio a excepción del que se encontraba protegido (Rullán, 1999).

El resultado ha sido, el desarrollo de un proceso que se hizo más agresivo desde finales de la década de 1990, lo que algunos autores han denominado la fiebre del ladrillo (Gaja, 2017), basada en una hiperproducción del sector inmobiliario, que va a incidir de manera notable en el carácter de la urbanización (Burriel de Orueta, 2008). Comenzaba así una etapa que muchos autores han denominado “la década prodigiosa del urbanismo español”. (Bellet & Andrés López, 2021; Burriel, 2008; Górgolas, 2019) El suelo urbanizable es desarrollado siguiendo las reglas del mercado inmobiliario: es comprado y vendido por su valor económico y financiero (Gaja, 2008; Lois & Piñeira Mantiñán & Vives, 2016). El resultado es un desparrame de la ciudad más allá de las periferias próximas -llegando a alcanzar los 50-60 km en grandes urbes y 10-20 km en ciudades medias (Lennert & al., 2012; Zoido & al., 2013), y el crecimiento/consolidación de algunos núcleos que a medio plazo se van a convertir en ciudades de tamaño medio. Por lo que, el proceso de metropolitanización español, se ha caracterizado como un fenómeno posfordista a escala global, resultado de un modelo económico basado principalmente en la construcción, pero en el que también han influido la mejora de las infraestructuras de comunicación, el incremento de la movilidad individual y el tensionamiento de los mercados inmobiliarios de los centros urbanos. Como consecuencia, uno de los aspectos más críticos que se derivaron del auge constructivo, fue la intensa artificialización del territorio con el respaldo de un planeamiento urbano producto de una política territorial con un marcado carácter economicista (mercantilista) (Górgolas, 2017).

Desde 2007, tras la aprobación de la Ley del suelo que deroga la anterior LRSV 1998, existe un giro en el derecho urbanístico hacia la sostenibilidad y la regeneración urbana, tras la última aprobación en 2015 del texto refundido de la Ley de suelo y Rehabilitación urbana (en adelante TRLSRU). La TRLSRU parece romper con dos de las dinámicas arrastradas en el período 1990-2007. Por un lado, el texto refundido, aglutina y simplifica en una norma la regulación estatal que afecta a la ordenación del territorio y urbanismo. Por otro, parece que cambia la tradición urbanística expansiva que se venía desarrollando, por centrarse en el mantenimiento, rehabilitación y recuperación del tejido urbano consolidado (Ortega Moreno, 2021). En la actualidad, parece reflejarse un cambio en la aplicación de políticas urbanas en las ciudades españolas, pero en las que todavía coexiste la tendencia expansiva anterior, sólo que orientado a explotar las plusvalías de espacios centrales mejor localizados, así como un nuevo urbanismo apoyado en lo participativo, transversal y alejándose de lo tecnocrático. (Bellet, 2020)

Por lo mencionado, el objetivo de este trabajo es abordar el resultado de las prácticas que se han desarrollado para la producción del espacio urbano en la Comunidad Autónoma de Galicia. Para ello, nos hemos fijado mostrar una breve visión teórica del proceso de urbanización de Galicia desde mediados del S.XX hasta la actualidad. Esta dará pasó y se complementará con una revisión legislativa y de la planificación territorial aplicada en la región. Por último, terminar realizando un análisis evolutivo mediante una serie de indicadores demográficos, inmobiliarios-constructivos y de ocupación del suelo que nos permiten analizar el crecimiento de las ciudades gallegas. Esto permitirá aportar información, relacionar tendencias y mostrar los cambios acaecidos en el territorio como el incremento de la artificialización del suelo, mostrando así los desequilibrios territoriales existentes. Para ello, centraremos el análisis en las principales áreas urbanas gallegas, ajustando el análisis a las delimitaciones propuestas por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana en el informe de delimitación de áreas urbanas de España de 2023.

2. Las transformaciones urbanas de Galicia 

Desde mediados del siglo XX, la expansión de las ciudades y de sus zonas urbanas periféricas ha sido el cambio más significativo en la organización territorial de Galicia (Lois & Pino, 2015). El territorio gallego llegó a estas décadas siendo considerado pobre y atrasado, con una economía subsidiaria, grandes déficits estructurales y cerrado al mundo exterior, sin espacio para la modernización y el dinamismo (Beiras, 1972). Sin embargo, en ese momento comenzaron a ocurrir cambios que transformarían estructuralmente la sociedad y la economía de Galicia y, en consecuencia, la ocupación de su territorio y los procesos de urbanización asociados. Las consecuencias de este proceso fueron un rápido crecimiento de la población urbana, un aumento del espacio edificado y, a nivel económico, un mayor peso de la industria y servicios (Souto Gonzalez, 1988). La transformación ha sido acelerada por la entrada de España en la Comunidad Económica Europea en 1986. A partir de entonces, Galicia fue la segunda región española, después de Andalucía, que más fondos regionales europeos recibió entre 1989 y 2020. (Molina Ibáñez & Pérez Campaña & Hernando Sanz, 2022) Esto garantizó la mejora de sus infraestructuras, la modernización de su industria y el desarrollo de los espacios rurales. Galicia, se integró rápidamente en la economía global, gracias a una importante reestructuración en sectores clave como el lácteo y la construcción naval. Como consecuencia, ha habido un profundo cambio en la estructura productiva de Galicia, con el paso de una agricultura precapitalista y autárquica hacia un nuevo sistema de producción que generó excedentes de mano de obra rural y favoreció el trasvase de población hacia áreas urbanas de base industrial (Rodríguez González, 1999).

Fig. 1 Áreas Urbanas de Galicia

Fuente: Elaboración propia

Es entre 1960 y 1980 que se nota un notable incremento en los niveles de urbanización de Galicia, acompañado por una despoblación rural que ha contribuido a la concentración espacial en determinadas áreas de esta Comunidad Autónoma. En realidad, el caso gallego se caracteriza más por un trasvase demográfico que por un crecimiento poblacional. Actualmente, la mayoría de la población, la actividad económica y el poder político se concentran en un reducido número de ciudades (Lois & Pino, 2015). El sistema urbano gallego se organiza en torno a siete ciudades principales que se consideran áreas urbanas, tal como se representa en la Fig. 1: A Coruña, Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra, Santiago y Vigo. Además, hay una multitud de pequeñas ciudades —alrededor de 50— que no superan los 20,000 habitantes. La formación del Eje Urbano Atlántico en la parte occidental ha acumulado la mayor parte de la población y la economía de toda Galicia.

Las ciudades de A Coruña, al norte, y Vigo, al sur del Eje Urbano Atlántico, son los principales centros demográficos y económicos. A Coruña forma un área metropolitana con Ferrol, mientras que Vigo forma otra con Pontevedra, alcanzando ambas conglomeraciones un volumen poblacional de, aproximadamente, medio millón de habitantes. Las tres ciudades restantes, Lugo, Ourense y Santiago, funcionan como ciudades de segundo nivel, aunque desempeñan un papel crucial en la articulación territorial. Santiago, ubicada dentro del Eje Urbano Atlántico, es la capital política de la región, mientras que Lugo y Ourense, situadas fuera del Eje Urbano Atlántico, organizan el espacio interior y rural de Galicia.

 

Fig. 2 Evolución de la población residente en las Áreas Urbanas de Galicia (1960-2021)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (varios años)

En términos de crecimiento, las áreas urbanas de Galicia han experimentado diferentes etapas de transformación. A diferencia del crecimiento centrípeto observado en los años 60, a partir de los 80 predominó un tipo de crecimiento centrífugo en áreas urbanas como A Coruña, Ourense, Santiago de Compostela y Vigo, donde las periferias lideraron la expansión de los límites de las ciudades. Esto se refleja en los datos de la Fig.2: mientras que entre 1960 y 1981 los municipios centrales fueron los principales protagonistas del crecimiento poblacional, en las décadas siguientes los municipios periféricos absorbieron la mayor parte del crecimiento de las áreas urbanas. Esta tendencia es tan evidente que los datos de la tabla muestran que entre 2001 y 2021 los roles entre la ciudad central y el resto del área urbana se invirtieron en A Coruña, Santiago de Compostela y Ourense, con la mayor parte de la población residente en estas áreas urbanas viviendo fuera del núcleo central.

En la última década esta tendencia se mantuvo, aunque las ciudades principales recuperaron mayores índices de crecimiento debido a dinámicas de retorno urbano, al aumento de la inmigración extranjera (que se concentró principalmente en los municipios centrales), a una nueva valorización del centro de las ciudades y al impacto del estallido de la burbuja inmobiliaria en 2008, que provocó el “abandono” de algunas periferias (González Pérez, 2015). Este proceso tuvo importantes consecuencias territoriales más allá del crecimiento de la población, tales como el crecimiento urbano disperso, la artificialización del suelo, los cambios en la localización de las actividades industriales y terciarias, la modificación de los flujos de movilidad y el desbordamiento de los límites municipales. Según los datos, a pesar de que Galicia perdió 35 000 habitantes entre 1960 y 2021, las siete principales áreas urbanas experimentaron un incremento poblacional del 66% durante el mismo período. En los últimos 20 años, las áreas urbanas con mayor crecimiento fueron A Coruña y Santiago de Compostela, con aumentos del 13% y del 18%, respectivamente. Por otro lado, Pontevedra, Vigo y Lugo tuvieron incrementos inferiores al 10%, mientras que Ourense mostró un modesto crecimiento del 2% y Ferrol experimentó una disminución de la población del 7%.

La articulación territorial de Galicia también está definida por un crecimiento desigual entre la costa y el interior (Lois & Piñeira, 2011). Según datos de 2021, las áreas urbanas de Galicia concentran aproximadamente el 56 % de la población, mientras que en 1960 estos mismos territorios albergaban solo el 33% de los habitantes. Mientras tanto, vastas áreas rurales experimentan un declive poblacional. Esta dualidad demográfica enfrenta un litoral dinámico con una región interior deprimida. En esta Comunidad Autónoma se observa una bipolaridad entre un subsistema urbano-industrial en la costa y otro agrario y tradicional en el interior. La Fig. 3 ilustra este fenómeno mostrando el año en el que cada municipio alcanzó su población máxima. En el Eje Atlántico, la mayoría de los municipios alcanzaron sus máximos poblacionales en el siglo XXI, con muchos de ellos registrando estos picos en el último censo de 2021. En contraste, en el interior de Galicia, la mayoría de los municipios alcanzaron sus máximos poblacionales antes de 1960. Algunas excepciones, como las áreas urbanas de Lugo y Ourense, así como cabeceras comarcales como O Barco y Verín, tuvieron sus picos poblacionales en las últimas décadas. Estos datos evidencian claramente la existencia de dos subsistemas territoriales distintivos en Galicia. No obstante, los límites entre ellos no son nítidos, ya que la urbanización difusa, los cambios socioeconómicos y el incremento de los desplazamientos contribuyen a difuminar esta separación (Lois González, 1993).

Fig. 3 Año del máximo crecimiento poblacional en cada municipio

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INE (varios años)

Fig. 4 Evolución de la Legislación del Suelo y Ordenación del Territorio en Galicia (1980-2023)

Fuente: Elaboración propia

No se pueden comprender los cambios económicos y demográficos de Galicia sin considerar el impacto de la legislación y planificación territorial aplicada en la región. La expansión desmedida en la construcción, impulsada por la especulación y la reclasificación de terrenos, ha provocado un crecimiento desproporcionado, desordenado y desequilibrado con impacto en la ordenación del territorio gallego. Para entender estos procesos, es esencial analizar cómo la normativa urbanística ha influido en evolución de la urbanización y sus principales efectos en el territorio.

3. La planificación Territorial en Galicia. Evolución del marco legal

Desde el punto de vista jurídico, la planificación territorial y urbana de Galicia no debería de presentar grandes diferencias en comparación al resto de Comunidades Autónomas. Un extenuante y complejo marco legal que dificulta la actividad planificadora generando recurrentes reformas de la ley urbanística autonómica del momento (Sanz Jusdado & Sánchez Goyanes, 2015). Han transcurrido más de cuarenta años de la autonomía de Galicia, en la que podemos resumir su actividad legislativa en cuatro leyes del suelo y diferentes modificaciones (Fig. 4), y unas normas de ordenación del territorio, hasta el momento poco efectivas. Las Leyes de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995 y 2021, los documentos de las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT) y el Plan de Ordenación del Litoral (POL). Documentos que hasta la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio de 2021, eran de carácter indicativo, sin determinaciones estructurantes para influir en el territorio y con escaso valor normativo (Amaro, 2015). Dejan de lado tareas prioritarias de gestión que deberían ser objeto de un ambicioso acuerdo territorial que sentara las bases de la coherencia y coordinación de las políticas de suelo (Lois & Aldrey, 2011).

El planeamiento urbanístico derivado del marco legal no es un elemento determinante para el crecimiento y evolución de las ciudades. Pero si se considera un elemento necesario para la consecución de un modelo de ciudad determinado o de una organización territorial ajustada a la realidad. De hecho, desde la aprobación de la LS56 en España, los procesos de desarrollo urbano van a estar regulados por el planeamiento urbanístico, base fundamental de la ordenación urbana. Pero el proceso de urbanización ha variado según el momento a pesar de la existencia de estos. Desde los años 1960, el crecimiento de las ciudades y villas gallegas ha sido constante. En esta primera fase desarrollista, la transformación urbana de Galicia se produce mediante una concentración demográfica en las ciudades y un crecimiento desordenado en las periferias sobre estructuras rurales, principalmente polígonos de viviendas e industria dentro de los límites municipales. Las dos primeras leyes del suelo 1956 y 1975 cometen dos fallos a la hora de abordar la ordenación urbanística del momento, centrarse en las grandes ciudades y sus problemas de expansión, centrando la solución en el suelo urbanizable (Rivas, 2015) De hecho, la ley del suelo de 1956 permitió la aprobación de planes parciales sin el correspondiente planeamiento. Ejemplos de esto Elviña en A Coruña, Coia en Vigo o las Lagoas en Ourense. (González Pérez, 2015; Rodríguez González, 2009).

A partir de la década de 1980 la cambiante organización espacial se acentuaría con los procesos de desconcentración del crecimiento urbano hacia los municipios próximos de las principales áreas urbanas, los cuales no disponían de instrumentos de planificación. Esta desconcentración estaría relacionada con procesos de urbanización difusa y metropolitanización. Es la etapa de ruptura con el modelo de crecimiento urbano compacto, en favor de una estructura espacial difusa por el territorio. Este proceso tendrá consecuencias territoriales como la artificialización del suelo, cambios en la localización de actividades, modificación de flujos de la movilidad, desbordamiento de los límites municipales, la apuesta por un modelo centrado en actividades consumidoras de suelo -construcción y turismo-, características de la ciudad postindustrial. (González Pérez, 2015).

Este período de cambios en el crecimiento urbano va a estar marcado por la aparición del marco normativo propio de la Comunidad Autónoma. Galicia fue la segunda Comunidad tras Cataluña en aprobar una Ley de adaptación de la Ley del suelo (LASGA) en 1985. Esta es la adaptación de la LrS75 a nuestro territorio, con la que se intentó definir una nueva concepción urbana específica. Son Vigo, Lugo, Santiago y Pontevedra los principales municipios que aprueban un planeamiento general bajo este marco normativo. Según Rodríguez González (2009) los planes municipales de esta época suelen aludir a la corrección de déficits de la urbanización, a rebajar la edificabilidad que genera espacios congestionados y escenas urbanas de baja calidad constructiva, así como la búsqueda de una mejor adaptabilidad al territorio, frente a la concepción expansionista anterior.

El punto de inflexión normativo llegará con la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) de 1997, declarando inconstitucional el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992. El motivo, es que hasta el momento las legislaciones autonómicas se habían adaptado a dicha Ley, siendo pocos los casos de nuevas y diferenciales normativas. (Amaro, 2015) Este hecho tiene una gran incidencia en el caso gallego, ya que la primera Ley de Suelo de Galicia -que no es adaptación de la estatal- se aprueba en 1997, y con la declaración anticonstitucional de la ley estatal de referencia para la gallega, la norma debería ser modificada. Esta seria sustituida en 2002 por la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural en Galicia. La que sufriría en menos de una década cinco modificaciones (Fig. 4). En palabras de Lois & Aldrey (2011, p. 596) “Una excelente demostración de la aguda crisis que sufre el modelo urbanístico de Galicia, y que se combina con una práctica desatención de las normas de Ordenación del Territorio, encargadas de establecer la planificación a escala supralocal.”

Este proceso de adaptación, ajuste y modificación del planeamiento en función de los cambios normativos genera una idea de modelo urbano inacabado, que ocasiona un inconveniente administrativo para las corporaciones locales, así como una inseguridad de tener que ajustar su planificación a los constantes cambios, en algunos casos, ayuntamientos que no disponen de medios técnicos para ello. Por último, la vigente Ley del Suelo de 2016 (en adelante LSG), tiene como principal objetivo la simplificación administrativa en relación con las figuras de planeamiento y su tramitación. Además, entre sus objetivos también está dotar de seguridad jurídica al ordenamiento urbanístico. Para ello, todos los ayuntamientos de Galicia deben disponer de un instrumento de planeamiento. Por este motivo introduce figuras de planeamiento como el Plan básico autonómico y los planes básicos municipales. Estos se desarrollarán para los ayuntamientos de menos de 5000 habitantes que no cuenten con un instrumento de planeamiento general. La formulación, tramitación y aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma, en colaboración y con la participación de los ayuntamientos.

Actualmente, según datos del SIOTUGA, de los 313 ayuntamiento gallegos, 17 están adaptados a la LSG de 2016; 103 municipios están adaptados a la LOUG, con la figura de Plan General de Ordenación Municipal Aprobado entre 2004 y 2023; 158 municipios con planeamiento que no está adaptado a la LOUG, son entidades que cuenta con figuras de planeamiento aprobadas entre 1977 y 2004 (a excepción de Cerdedo-Cotobade PGOM de 2014) bajo las figuras de Plan General de Ordenación Urbana o Municipal; Proyecto de Ordenación del Medio Rural y Normas Subsidiarias de Planeamiento; y 37 ayuntamientos que no cuentan con un planeamiento general. Esto demuestra la deficiencia o ausencia de planificación urbanística de los actores implicados, explicando, en parte, el crecimiento anárquico e irracional de algunas ciudades y villas gallegas.

4. El proceso de artificialización el Suelo del territorio gallego

La artificialización del suelo es un indicador de la evolución de la urbanización, que nos puede ayudar a entender como se ha actuado sobre el territorio. Los procesos de urbanización han implicado la extensión y el desarrollo de nuevos espacios, infraestructuras y actividades. Por lo tanto, este indicador puede mostrar la intensidad de los procesos de urbanización y su variación en un período de tiempo. Tanto en Galicia como en España, los espacios urbanos experimentaron una expansión del suelo artificial (Troitiño Vinuesa, 2006) además de ver incrementada su importancia desde el punto de vista físico, demográfico y social, especialmente en las pequeñas ciudades (Olazabal & Bellet, 2017).

Según los datos aportados por el proyecto CORINE Land Cover (CLC) sobre la ocupación del suelo en Galicia, se puede apreciar como en un periodo de casi treinta años, la superficie artificial en Galicia aumentó algo más de un 70% en todo el territorio (Fig. 5). Este es un dato que hay que manejar con cautela, ya que entre el CLC de 2006 y 2012 existe un cambio metodológico que supuso una pérdida de la estabilidad comparativa a nivel temporal entre las diferentes versiones, siendo la cobertura artificial subestimada -es decir se ha omitido información de esta categoría- en los CLC anteriores al cambio metodológico (Martínez Fernández & Ruiz Benito & Jornet, 2018) El nivel de omisión de la información no influye en lo que se puede apreciar perfectamente en la imagen, el contraste de la estructura territorial gallega. Por un lado, el litoral, dominado por el denominado Eje Atlántico, que se va conformando con el paso de los años e intensificando la ocupación artificial del suelo. Este es el sector más dinámico en el que se encuentran cinco de las principales ciudades y sus áreas urbanas, así como importantes áreas rururbanas en los que la urbanización ha experimentado un gran avance. Por otro lado, el interior de la región está asociado a un carácter más rural y a un espacio regresivo, pero en el que podemos encontrar algunos espacios con una tendencia diferencial. Estas son las dos capitales de provincia, las poblaciones de la mariña lucense, las áreas ligadas a una actividad industrial como la comarca de Valdeorras o el municipio de As Pontes de García Rodríguez, o algunas villas y pequeñas ciudades que se han convertido en centros de atracción de su entorno más próximo siendo las únicas que presentan cierto grado de dinamismo demográfico.

Fig. 5 Evolución artificialización del suelo en Galicia (1990 2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CORINE Land Cover 1990, 2000, 2006, 2012, 2018

El análisis de la evolución de la artificialización de suelo de Galicia está centrado en un período en el cual, la organización espacial de las áreas urbanas cambia de dinámica con respecto a la anterior. En 1990 el crecimiento de las periferias de las principales ciudades ya era una realidad, que se había iniciado en la década anterior. Si bien es cierto que en la década de 1980 las ciudades centrales todavía aglutinaban parte del crecimiento poblacional, será a partir de los años de los que parte este análisis cuando se incrementará el peso del crecimiento en el resto del área urbana. Por lo tanto, en el análisis se está reflejando los procesos de periurbanización de la década de los 90 en adelante de las principales ciudades, y de la urbanización difusa por los espacios rurales más próximos a estas que estaban bien comunicados (desarrollo de urbanizaciones unifamiliares o en localidades costeras vivienda como segunda residencia). Básicamente, se está mostrando los cambios urbanos acaecidos en el territorio en los últimos 30 años y la consolidación de la nueva estructura territorial. En este punto, podríamos hacer la comparación con el sistema jerárquico territorial que proponen las DOT de 2011, pero sin entrar a desarrollarlo, indicando como hace dicho documento, la presencia de dos regiones urbanas, la Ártabra al norte (compuesta por las áreas urbanas de A Coruña y Ferrol) y al sur la de las Rías Baixas (compuesta por las áreas urbanas de Vigo y Pontevedra). Además de estas regiones, se aprecian las áreas urbanas de Santiago de Compostela, Ourense y Lugo. Estas siete áreas urbanas, coincidentes con las principales ciudades y su área de influencia, conformarían el principal sistema de asentamientos urbano de Galicia. A este, le seguiría un sistema de núcleos intermedio de cierta índole demográfica y estructura productiva, que tendrían la posición de ejercer un papel de equilibrio en el territorio por su posición estratégica entorno a vías de comunicación (núcleos en corredores o ejes como el de Santiago-Lalín; Vigo-Ourense; Lugo- A Coruña entre otros). Por último, las directrices hablan de unos nodos de equilibrio, en referencia a pequeñas villas que ejercen como centros de prestación de servicios y dinamización de espacios rurales.

Fig. 6 Evolución de la artificialización del suelo en Galicia en ha, en las provincias y áreas Urbanas (1990 2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CORINE Land Cover 1990, 2000, 2006, 2012, 2018

Pero lo interesante en este análisis, es comprobar como este proceso de artificialización del suelo ligado a la urbanización del territorio ha seguido perpetuando el desequilibrio territorial. Si analizamos los datos aportados por el CLC para los diferentes años, podemos apreciar dinámicas interesantes relacionadas con la estructura territorial y el proceso de desconcentración y difusión urbana por el territorio. Como ya se ha mencionado, en este periodo temporal, Galicia ha incrementado sus hectáreas de suelo artificial para pasar de más de 43 mil ha en 1990 a las casi 74 mil ha de suelo artificial. (Fig. 5) .

El análisis de los datos absolutos muestra un incremento de suelo artificializado en todas las escalas, desde la regional a la supralocal de áreas urbanas. El principal incremento se produce, en líneas generales (a excepción de Ourense), en el período 2006 al 2012. Pero los datos lo que vienen a corroborar es la ya comentada realidad dual del territorio y las diferencias en los ritmos de urbanización. Las provincias de A Coruña y Pontevedra en el año 1990 suman casi el 83% de las hectáreas de suelo artificial de la región, algo que no cambiaría en 2018, que, pese a la reducción de su importancia -en gran medida por los problemas derivados del proceso regresivo que sufre Ferrol en los últimos años-, estas provincias siguen representando el 72% de la superficie artificial regional. En este mismo periodo de tiempo, las tres áreas urbanas coruñesas pierden peso en relación con el resto del territorio provincial, pasando a representar casi un 30% del suelo artificial en los años 90 a cerca de un 22% en el año 2018. En el caso de la provincia pontevedresa, a pesar de aumentar notablemente su superficie artificial, el peso relativo a nivel regional se ha incrementado ligeramente. En este caso, aunque se han agrupado las dos áreas urbanas siguiendo el modelo del atlas urbano del Ministerio, apreciamos que el peso relativo también se reduce en relación con otros territorios de la provincia. Municipios de las comarcas del Baixo Miño, O Salnés o el Condado, o el municipio de Bueu que queda fuera de la delimitación del atlas, presentan pequeñas ciudades y villas que crecen en medios rururbanos de manera intensiva, con altas densidades y edificaciones sin control. (Lois & Piñeira, 2014).

Por otro lado, las provincias interiores, destaca el caso de Ourense sobre el de Lugo. En cifras absolutas la provincia ourensana triplica el suelo artificial en el periodo en cuestión, mientras que Lugo provincia duplica sus cifras. En cuanto al peso relativo dentro de la región, Ourense lo duplica al llegar 2018, mientras que Lugo crece, pero, por ejemplo, en línea con lo que sucede en el caso de Pontevedra. En este caso, ambas áreas urbanas mantienen su peso relativo dentro de sus respectivas provincias a pesar del aumento de suelo artificial. Esto pude deberse al crecimiento de los núcleos y zonas más dinámicos ya mencionados. Pero también al papel de las cabeceras comarcales como núcleos articuladores de su área de influencia y como enlaces entre el mundo rural y el urbano, que dependerán del espacio que organicen. En los espacios interiores de Galicia, tenemos que diferenciar entre áreas de montaña, zonas agropecuarias, o algunas áreas que han diversificado su actividad, presentan diferentes dinámicas a pesar de ser espacios rurales interiores. Estas últimas, pueden estar vinculadas al aprovechamiento de recursos naturales o a infraestructuras de comunicación que las convierten en espacios más dinámicos a nivel económico y demográfico. El Camino de Santiago es un ejemplo diferenciador, debido a su impacto en el desarrollo local por aquellos territorios que atraviesa, convirtiéndose desde la década de los 1990 en un eje aglutinador de fondos e inversiones (LEADER, PRODER, Instituciones Públicas, …) dirigidas a mejorar la transitabilidad (acondicionamiento viario, mobiliario urbano, patrimonio cultural) y el impulso de actividades económicas relacionadas principalmente con la actividad turística (Medina & Lois González, 2017). Estos cambios dan lugar a un marco territorial más complejo y heterogéneo, donde el límite entre urbano y rural se hace cada vez más difuso.

5. Conclusiones

Recapitulando sobre lo expuesto a lo largo de este trabajo, son varios los aspectos que deberíamos retomar para reflexionar sobre la realidad territorial de Galicia. Se han producido grandes cambios en la organización espacial del territorio. Uno de los principales, es el rápido crecimiento que han tenido las ciudades gallegas y algunas villas desde la década de 1980. Este crecimiento va asociado a una serie de procesos económicos y sociales que han provocado una serie de transformaciones espaciales con una gran Incidencia territorial, el desequilibrio existente entre el litoral y el interior de la región. No es algo nuevo, pero las medidas aplicadas hasta el momento parecen reforzar este crecimiento polarizado.

Otro aspecto importante derivado del crecimiento urbano experimentado es el cambio de escala. Los límites administrativos municipales no son efectivos desde una perspectiva planificadora y organizativa del espacio. La gobernanza urbana debe encaminarse hacia una gobernanza metropolitana, que haga efectiva la gestión de áreas urbanas funcionales, que deberían de configurarse para hacer frente a nuevas dinámicas urbanas supralocales, flujos de movilidad diarios, e interrelaciones sociales y económicas. Para ello, será necesario desarrollar e implementar instrumentos de planificación territorial de carácter supramunicipal.

Esta será una ardua tarea, viendo el bagaje histórico de la región y tras el breve repaso dado a la planificación territorial en Galicia. La sensación de incapacidad de las políticas en materia de ordenación del territorio implementadas hasta el momento, que nos llevaría a entrar en materia de organización territorial. La dinámica de aprobación de una serie de normativas que han dificultado en ocasiones la salida de planeamiento a los municipios, aunque en la actualidad la gran mayoría ya cuentan con alguna figura de ordenación urbana. Esto nos lleva a animar a realizar una gestión urbanística de calidad, que termine con el respaldo a la urbanización expansiva tradicional. La planificación territorial gallega debería girar hacia parámetros de sostenibilidad, calidad de vida, gestión residencial y protección del patrimonio territorial.

En conclusión, por si pareciese lo contrario, el problema no se va a solucionar con la existencia de planeamiento, o ya estaría solucionado. El problema es si este sigue siendo de baja calidad, y por lo tanto estando de espaldas a la realidad territorial.

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