Estudios

CIUDAD Y TERRITORIO

ESTUDIOS TERRITORIALES

ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254

Vol. LVII, Nº 224, verano 2025

Págs. 505-518

https://doi.org/10.37230/CyTET.2025.224.2

CC BY-NC-ND

Las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas: una visión de conjunto (25 años después)

Marta Lora-Tamayo-Vallvé ⁽¹⁾

⁽¹⁾ Catedrática de derecho administrativo. UNED

Resumen: Este artículo ofrece una síntesis apretada de los principios vertebradores de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas (CCAA) puestas en relación con la legislación básica estatal en materia de suelo. La evolución de la normativa urbanística autonómica ha estado condicionada de una parte por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, desde el año 1997, ha ido acotando los ámbitos competenciales. Por otra parte la legislación básica del estado ha ido estableciendo su impronta y la adaptación de las Comunidades Autónomas a la misma no está siendo, siempre, un proceso automático marcado por distintos ritmos institucionales y políticos. Las líneas temporales que ofrecemos en el documento muestran esta compleja era del Urbanismo comparado en la que nos encontramos.

Palabras clave: Comunidades Autónomas; Urbanismo; Desarrollo urbano sostenible; Agendización del territorio; Clasificación de suelo; Legislación de suelo.

Spanish Autonomous Communities Planning Law: an overall vision

Abstract: This article offers a tight synthesis of the guiding principles of the urban planning legislation of the Autonomous Communities in relation to the basic state legislation on land use. The evolution of the autonomous urban planning regulations has been conditioned, on the one hand, by the jurisprudence of the Constitutional Court, which, since 1997, has been delimiting the areas of competence. On the other hand, the basic legislation of the state has been establishing its imprint and the adaptation of the Autonomous Communities to it is not always an automatic process marked by districts, institutional and political rhythms. The timelines that we offer in the document show this complex era of comparative urban planning in which we find ourselves.

Abstract: This article offers a tight synthesis of the guiding principles of the urban planning legislation of the Autonomous Communities in relation to the basic state legislation on land use. The evolution of the autonomous urban planning regulations has been conditioned, on the one hand, by the jurisprudence of the Constitutional Court, which, since 1997, has been delimiting the areas of competence. On the other hand, the basic legislation of the state has been establishing its imprint and the adaptation of the Autonomous Communities to it is not always an automatic process marked by districts, institutional and political rhythms. The timelines that we offer in the document show this complex era of comparative urban planning in which we find ourselves.

Keywords: Land use law; Sustainable urban development; Territory; Planning law; Spain; Autonomous communities.

Recibido: 29.07.2024; Revisado: 29.01.2025

Correo electrónico: mlorat@der.uned.es; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6086-6736

La autora agradece las críticas constructivas recibidas, los comentarios y sugerencias realizados por las personas evaluadoras anónimas, que han contribuido a mejorar y enriquecer el manuscrito original.

1. Introducción

Llevar a cabo una visión panorámica de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas¹ en la actualidad plantea un doble reto.

De una parte, se hace necesario analizar estas legislaciones en relación con la legislación básica del Estado, por cuanto el legislador estatal, desde el año 2007 con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07) (y a partir de ella con la ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, [LES]), la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R) y el actual Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, TRLSRU) introdujo una serie de cambios conceptuales y normativos de gran calado.

De otra parte realizar una foto, más o menos fija de las familias urbanísticas, que vemos que están surgiendo y que se van construyendo con una identidad cada vez más propia y de otras, apuntar someramente las principales novedades y tendencias legislativas que observamos en aquellos ámbitos que son de su competencia exclusiva.

El espacio asignado para este artículo es brevísimo por lo que su objetivo será centrarnos en los elementos que consideramos nucleares y vertebradores en las legislaciones urbanísticas autonómicas² (función social de la propiedad, clases y situaciones de suelo, planeamiento -avances y retrocesos-, ejecución del planeamiento y régimen jurídico de las actuaciones de régimen general y especial -asunción, rechazo, ignorancia-).

La Exposición de Motivos (EM) de la LS07 plantea la necesidad de articulación de la legislación urbanística desde la cohonestación del principio de lealtad institucional con la armonización de competencias estatales y autonómicas vertebradas en torno al principio de igualdad, el principio de libertad de empresa y las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Quizás este desiderátum de la LS07 parece en la actualidad un naif brindis al sol o una premonitoria denuncia velada a modo de ejercicio de psicología inversa por cuanto que hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo (STC 61/1997) la convivencia competencial entre el Urbanismo y la Ordenación del Territorio había sido bastante pacífica, ya que el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), que era un corpus urbanístico completo (regulaba derechos y deberes de los propietarios en cada clase de suelo, planeamiento, ejecución del planeamiento, disciplina urbanística y valoraciones) era de aplicación plena, básica y supletoria en todo el territorio nacional y sólo algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, que aprobó como ley autonómica la Ley de Suelo de 1976, Galicia y poco más) tenían sus legislaciones urbanísticas completas.

Sin embargo y tras el antecedente de la Sentencia Constitucional 118/1996, de 27 de junio, sobre la Ley de Ordenación de los Transportes (STC 118/1996), el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional casi tres cuartas partes del TRLS92 en la STC 61/1997³.

Y en este esfuerzo, además de perder la vida el magistrado ponente, se perdió una visión de conjunto del ordenamiento urbanístico español en favor de la dispersión existente en la actualidad con 17 legislaciones urbanísticas que, por otra parte, han de adaptarse, aunque hay una fuerte resistencia a ello, a la todavía necesaria y existente legislación básica del Estado.

El resultado, tras más de dos décadas desde la sentencia, no es del todo esperanzador. A la complejidad técnica del Urbanismo, se le añade la dificultad de conocer en profundidad el régimen jurídico aplicable y el nacimiento de superespecialistas en los ordenamientos urbanísticos autonómicos, sin que exista una visión omnicomprensiva y profunda de los problemas a gran escala que afectan a todo el territorio nacional.

Paralelamente, ante la crisis generalizada de anulaciones de planes se clama por una reforma de la legislación estatal del suelo en un ejercicio, a mi juicio, de falso paternalismo o de cinismo supino. La resolución de los males mayores y la responsabilidad del mismo parece recaer sobre la legislación básica estatal, que como sabemos es una legislación maniatada que no puede prefigurar modelos urbanísticos obligando al legislador estatal a buscar eufemismos, sino enrevesados, si excesivamente laxos⁴ que conducen al legislador autonómico o bien a no aceptarlos de plano (y por supuesto recurrir de nuevo ante el Tribunal Constitucional), o a aceptarlos parcialmente (en lo que conviene ideológicamente a la Comunidad Autonómica que gobierne) o, en los caso más meritorios, a intentar ir al compás.

Aunque el legislador estatal se ha adaptado a este orden en los últimos años, el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que en 1992 se promulgara el último Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, se han sucedido distintas reformas o innovaciones de diverso calado, además de las operaciones de «legislación negativa» en las Sentencias Constitucionales, las número 61/1997, 164/2001, 137/2011, 141/2014, 218/2015 y 143/2017⁵ , que han modulado, si no revisado indirectamente, dicho reparto competencial de manera efectiva y así como otras Sentencias del Tribunal Supremo, como la Sentencia Nº 1345/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, 20 de Julio de 2017 (STS 2971/2017) sobre la actuación Mahou-Calderón en Madrid como analizaremos más adelante.

Una evolución tan atropellada no constituye, desde luego, el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

El legislador de 2007, consciente de que esta situación no podía superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos (lealtad e igualdad, recordemos), sobre los que sentar unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad, aprueba en la primera década de nuestro siglo la LS 8/2007.

Sin embargo, el nuevo modelo de legislación básica estatal volvió a parchearse con la Ley 2/2010 de Economía Sostenible (LES) y la Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R) y su refundición en el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 (TRLSRU 2015). Este trípode normativo, sobre el que se sustenta la legislación básica de suelo estatal no había nacido para ser refundido y su refundición, además de la declaración de inconstitucionalidad de parte del texto (STC 143/2017) está generando, de nuevo, distorsiones en su interpretación, aplicación, e implementación autonómica.

Fig. 1 Legislación estatal de suelo y Jurisprudencia constitucional

Fuente: Elaboración propia

Por otra parte encontramos algunos mimbres unificadores, la Agendización del territorio y la EUropeización de las políticas urbanas y ambientales⁶ se erigen en un nuevo marco internacional de referencia que tiene como hilo conductor el Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI), aunque sus postulados se vayan difuminando en gran medida cuando descendemos a esta dispersión normativa y quizás las claves europeizadoras, que cada vez son más y mayores, aparecen como el único elemento aglutinador que puede sujetar la dispersión material y competencial existente en la actualidad⁷.

No me gustaría terminar esta introducción sin añadir una valoración de fondo sobre la tensión competencial Estado-Comunidades Autónomas muy viva desde 1997. La llamada de atención de la Exposición de Motivos a la contribución leal de las diversas competencias concurrentes en la materia deja mucho que desear y como muestra la línea temporal que mostramos a continuación) en la que se refleja la ausencia de procesos legislativos participados y con altos niveles de consenso, que traen como consecuencia la elevación permanente de los mismos a rango de discusión constitucional con las nefastas consecuencias para el ordenamiento en cuanto a la seguridad jurídica (las leyes nacen sub judice) y los efectos (normalmente ex tunc) de las declaraciones de inconstitucionalidad. Vivimos en ordenamientos urbanísticos siempre temporales e inacabados. La judicialización permanente no contribuye en medida alguna a fortalecer los mecanismos de implantación y cohonestación que desde una visión ciertamente actual, que se sustente en el Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado, y se oriente a nuevas formas de intervención integral en el medio urbano a través de actuaciones que flexibilicen los planes y no hagan depender el proceso de ejecución de la propiedad del suelo que pretende el legislador estatal, pero que ha de ser completado por la legislación autonómica.

En el marco de las adaptaciones legales a las determinaciones básicas o europeas, llama la atención, paralelamente, la inexistencia de interposición de recursos de inconstitucionalidad del Estado⁸ en materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda contra leyes autonómicas, tanto existentes como nuevas, que se resisten al cambio y que refuerzan esa dislocación jurídica o legislativa apuntada (Fig. 1).

2. Elementos vertebradores de la legislación urbanística en España

2.1. De la función social de la propiedad y clasificación del suelo a las situaciones de suelo y su versión autonómica. Las clases-situacionales

La Exposición de Motivos de la Ley de Suelo de 2007 (LS07) y su régimen de valoraciones prescinde por primera vez en la legislación básica del Estado de nuestra singular técnica de la clasificación de suelo, entendiendo que, con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, ésta es una mera técnica urbanística y no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo⁹.

La EM de la LS07, a diferencia de otros ámbitos de la legislación básica del Estado, es retranqueante con respecto a los postulados de las sentencias constitucionales previas, pues la STC 61/97 salvó expresamente de la criba constitucional la clasificación del suelo como competencia de legislador estatal. Sin embargo la EM contradice, curiosamente con el mismo argumento a sensu contrario, y se desdice de este postulado entendiendo que el legislador estatal no quiere prefigurar el modelo urbanístico autonómico estableciendo un sistema de clasificación de suelo y opta por un régimen jurídico de situaciones de suelo, a efectos de valoración.

¿De qué forma han asumido, interpretado esta regulación las CCAA? Una regulación que no clasifica pero que “sitúa” al suelo simplemente a efectos de valoración ¿Qué reflejo ha tenido en la legislación autonómica y en el planeamiento urbanístico?

Las reacciones han sido de distinta índole, pero en su mayoría este régimen situacional, que nos recuerda al zonal francés ha sido interpretado de una forma pragmática y bastante simplista: se “traducen” en lenguaje autonómico las situaciones a clases, es decir se reducen las clases de suelo a dos (rural y urbanizado) con sus subclases (y ahí es donde podríamos entrar en un estudio comparado más pormenorizado para el que no tenemos espacio aquí y que sintetizamos (Fig. 2).

Las legislaciones de las CCAA no parecen querer seguir esta novedad de importante calado y de consecuencias jurídicas mucho más relevantes de lo que las CCAA parecen asumir (asunción de deberes impuestos en la legislación básica en la situación de suelo independientemente de la jurídica-clasificación-del planeamiento (Sentencia Mahou Calderón¹⁰).

Podemos agrupar las legislaciones de las Comunidades Autónomas en tres bloques:

a) Legislaciones autonómicas que han sustituido el régimen de clasificación de suelo por el de situaciones de suelo. Ninguna legislación autonómica toma en su integridad el régimen de situaciones suprimiendo la clasificación de suelo tradicional.

b) Legislaciones que mantienen el régimen de clasificación de suelo adaptado, o con régimen de equivalencias a las situaciones estatales (suelo rural y suelo urbanizado.

Fig. 2 Línea temporal. Legislación estatal suelo y autonómica

Fuente: Elaboración propia

Castilla y León (Ley 5/1999): rústico (categorizado en rústico y urbanizable) y urbano.

Aragón (TRLU 1/2014): es un híbrido, se remite a la legislación básica estatal en cuanto a las situaciones de suelo pero a renglón seguido mantiene un sistema tripartito clásico (suelo urbanizable delimitado y no delimitado, suelo no urbanizable, especial y genérico, suelo urbano consolidado y no consolidado).

Canarias (Ley 4/2017): clasificación rústico, urbanizable y urbano, aunque hay un régimen de equivalencias expresas a las situaciones básicas de suelo (arts. 30, 31).

Extremadura (Ley 11/2018): clasificación tripartita suelo urbano (incluye el urbanizable que en ejecución haya sido urbanizado, urbanizable, rústico protegido, restringido, con asentamiento).

Andalucía (Ley 7/2021): suelo rústico (especialmente protegido, de riesgo antrópico, sostenibilidad, común), y suelo urbano (malla urbana, en ejecución de planeamiento, núcleo rural) cabe desconsolidación (art 14.4).

c) Legislaciones que mantienen el régimen tripartito de clases de suelo sin adaptar al de las situaciones de la legislación básica estatal.

C.A. Madrid (2001-): no urbanizable, urbanizable (con ordenación pormenorizada, sin ordenación pormenorizada) y urbano (consolidado y no consolidado).

P. Asturias (2004-2023): urbanizable, no urbanizable, urbano (consolidado y no consolidado).

Cataluña (2010-2023) no urbanizable (delimitado y no delimitado), urbanizable, urbano (consolidado y no consolidado) cabe “desconsolidación.

La Rioja (2006): urbano (consolidado y no consolidado), urbanizable (delimitado y no delimitado), no urbanizable (especial y genérico).

País Vasco (2006): suelo no urbanizable (común y especialmente protegido), suelo urbanizable (sectorizado y no sectorizado-carácter residual, introducción criterios sostenibilidad), suelo urbano (consolidado y no consolidado) cabe la pérdida de la condición de solar (art 12.4).

R. Murcia (Ley 13/2015): suelo urbano (consolidado, no consolidado, núcleo rural especial. Huerta con asentamiento o con frente a camino público), urbanizable (especial, sectorizado, sin sectorizar) no urbanizable (de protección específica, inadecuado para su transformación, o protegido por el planeamiento).

Galicia (2016): suelo urbano (consolidado y no consolidado) suelo de núcleo rural (tradicional y común) suelo urbanizable, suelo rústico (de protección ordinaria y de especial protección).

I. Baleares (2017): aunque mantiene un régimen clásico tripartido de clasificación (urbanizable, rústico (protegido y común), urbano e incluso no hace referencia a la legislación básica estatal (art 27) Su régimen jurídico es novedoso y como veremos en cuanto a la ejecución si se ha adaptado a la legislación básica estatal, limita la posibilidad de clasificar suelo urbanizable a que los desarrollos propuestos deban ser realizados en suelos urbanos no desarrollados aunque sean discontinuos. Se permite la desclasificación de suelo urbano degradado para vuelta a su estado natural.

Cantabria (Ley 5/2022 LOTUC): suelo urbanizable, suelo urbano, suelo rústico. No hace referencia alguna a las situaciones de suelo.

Castilla-La Mancha (LOTAU 1/2023): suelo rustico, urbanizable urbano.

Cada uno de estos regímenes tiene especificidades propias que son las que tienen verdadero interés pero entrar en ellas excede del propósito y sobre todo de la extensión permitida de este artículo.

2.2. Planeamiento urbanístico

El segundo elemento clave es la instrumentación de la ordenación mediante un sistema de desagregación sucesiva de planes; la ejecución de dichos planes prácticamente identificada con la urbanización sistemática, que puede ser acometida mediante formas de gestión pública, privada o mixta a través de un conjunto de sistemas de actuación.

La Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (LS56) introdujo un sistema de planes que partía desde la más alta posibilidad de planificar el territorio a escala nacional, algo inconcebible en la actualidad, a pesar de que, desde Naciones Unidas nos llaman a la vertebración de políticas urbanas nacionales sobre el territorio hasta la planificación local, general y de desarrollo.

La tensión y evolución jurídica del planeamiento en España ha pivotado en torno a dos elementos estructurales.

De una parte, la existencia de ese modelo desagregado pero concatenado de planes que se despliega territorialmente. La ordenación del territorio (la ordenación supralocal¹¹ corresponde a las Comunidades Autónomas y la ordenación municipal al planeamiento general, con el Plan General de Ordenación Urbana como el instrumento estrella.

En este ámbito se observa también cómo existe una pugna política de control del territorio que se muestra en esta evolución en tanto que las CCAA a través de sus instrumentos de ordenación territorial o instrumentos de intervención singular quieren también “hacer ciudad”, clasificando suelo para proyectos de interés regional por ejemplo, controlando la “producción” del planeamiento de municipios medios y menores a través de las CCAA o de las Diputaciones provinciales, clasificando suelo no urbanizable de especial protección y limitando sus usos, o, al contrario, permitiendo nuevos usos en el mismo.

De otra parte, el planeamiento urbanístico ha ido incorporando sucesiva y paulatinamente todos los intereses sectoriales, cada vez más complejos, que vierten y se solapan sobre el territorio, deviniendo en un instrumento de envergadura técnica, para algunos, excesivamente compleja y para lo que no estaba previsto en origen, para otros simplemente recoge o reconoce la complejidad técnica de los nuevos modelos de ciudad en los que deben aunarse todos los intereses en juego¹².

Las legislaciones de las Comunidades Autónomas tienen en el ámbito del planeamiento manga ancha competencial para legislar y dimensionarlo conforme a la realidad física, geográfica y económica de la CCAA. Las principales tendencias son las siguientes:

a) CCAA que mantienen el modelo clásico, es decir un sistema de concatenación de planes, con carácter normativo con algunas singularidades.

En este primer grupo encontraríamos las legislaciones de Castilla y León, Castilla-la Mancha, la Rioja, Madrid, P. Asturias, Murcia, Galicia.

Cataluña también podríamos encajarla en este primer grupo, si bien su legislación cuenta con la figura de los denominados Planes Directores de carácter supramunicipal y aprobación autonómica que rompen con la visión más clásica.

b) CCAA que incorporan una visión integral del territorio con un fuerte componente ambiental.

Las leyes más avanzadas en este sentido, como no podría ser de otra manera son las legislaciones Canaria y Balear que aúnan en un único corpus normativo la intervención pública ambiental sobre los recursos naturales, de ordenación del territorio y urbanismo y dado su carácter insular asumen y aprehenden el planeamiento desde dinámicas territoriales que superan la municipalidad como epicentro del planeamiento.

La componente ambiental e integral viene también reflejada en la nueva ley gallega (2021) y su insistencia en la necesidad del estudio ambiental estratégico (que no sustituye a la planificación ambiental estratégica ni a los informes de impacto ambiental). Por su parte la ley cántabra (2022) aúna y concibe conjuntamente la ordenación del territorio y el urbanismo junto con la planificación del litoral y los planes de interés regional en un esfuerzo integrador cada vez más necesario.

La legislación navarra incorpora la obligatoriedad de la existencia de una estrategia y modelo de Ordenación del territorio previo al plan para dotar de coherencia que tiene todo su sentido en una Comunidad Autónoma uniprovincial.

c) CCAA que intentan apostar por una descarga y aligeramiento del contenido del Plan General y distinguen entre ordenación estructural y pormenorizada.

Y así sobre la base común de la tradición urbanística que regula el contenido del Plan se distingue entre determinaciones de carácter general o estructurante, otras de carácter complementario y, por último, las determinaciones pormenorizadas de aplicación específica para cada tipo de suelo, algunas legislaciones urbanísticas han otorgado a las primeras un papel preponderante en el Plan General, concediendo a las segundas cierta flexibilidad para su modificación y desarrollo. (Hernández Partal, 2020)¹³.

En las legislaciones más novedosas como indica Sarmiento¹⁴ (Andalucía, Aragón, Extremadura) se da un cambio que consiste, en primer lugar, en descargar de contenidos el Plan General y, por tanto, configurar un modelo dual; y, en segundo término, atribuir la competencia para la aprobación definitiva a los propios Ayuntamientos¹⁵.

2.3. Ejecución del planeamiento. Actuaciones de régimen general y especial y sistemas de actuación

La LS56 formalizó tres sistemas o formas de llevar a cabo la ejecución del planeamiento; los sistemas de compensación, cooperación y expropiación.

La tensión jurídica y económica en la evolución de estos sistemas, tanto en las legislaciones estatales de 1976, 1992, 1998 como en las legislaciones autonómicas que, sobre todo desde la STC 61/1997, comienzan a aprobarse de forma completa, están vinculadas a la configuración estatutaria del derecho de propiedad y a la consideración -o no- de que el derecho a urbanizar, a hacer ciudad, forme parte de las prerrogativas del derecho de propiedad.

La evolución en este sentido parte de una concepción pro-propietario y del establecimiento del sistema de compensación como sistema preferente hacia una configuración del derecho a urbanizar desde la ley Régimen del Suelo y Valoraciones: Ley 6/1998, de 13 de abril (LS98), no tanto como parte de las prerrogativas del derecho de propiedad sino como parte del derecho al ejercicio de la libre empresa.

Este giro conceptual deriva en el asentamiento y la consolidación en el ordenamiento jurídico de sistemas de ejecución en los que sea un tercero, concesionario de la obra pública compleja que es el hecho urbano, el Agente Urbanizador, “el que ejecute el planeamiento como concesionario de la obra urbanizadora, y la no preferencia jurídica (otra cosa es que se prefiera por razones de oportunidad) de que sean los propietarios los que ejecuten las obras, pero no porque ostenten un “derecho de adquisición preferente”.

La clave, quizás no suficientemente valorada, pues puede que estemos demasiado acostumbrados a ello, es la natural ligazón entre planeamiento y sistemas de ejecución que ha permitido, además, que nuestros sistemas de ejecución del planeamiento a través, sobre todo, de la equidistribución de beneficios y cargas induzca a ello, que la financiación completa de la obra urbanizadora por parte de los urbanizadores-propietarios privados, por lo que se da una apropiación sistémica y estructural en especie de las plusvalías urbanísticas por parte de los poderes públicos, un porcentaje (que variará en función de la Comunidad Autónoma) del aprovechamiento lucrativo destinado al Patrimonio Municipal del Suelo y además, el Ayuntamiento impulsor del planeamiento recibe la obra pública urbanizada sin coste alguno, además del creciente nivel de estándares urbanísticos dotacionales impuestos por ley. Esta fórmula, no lo olvidemos causa envidia y estupefacción desde una perspectiva comparada más allá de nuestras fronteras¹⁶.

El legislador de 2007 (y ahora también el TRLSRU 2015) marca una nueva senda en este ámbito, sustentando su competencia de intervención desde el principio de la libertad de empresa, no establece instrumentos o sistemas de ejecución del planeamiento pero si presenta un marco de actuaciones sobre el territorio a partir de las cuales las Comunidades Autónomas desarrollarán y regularán sus instrumentos o sistemas de ejecución.

En este ámbito vemos tres grupos de legislaciones urbanísticas:

a) Las que no regulan el régimen de actuaciones y se mantienen en el modelo clásico de sistemas de ejecución del planeamiento, con algún guiño estatal y se mantienen en la dualidad actuaciones sistemáticas y asistemáticas.

Legislaciones anteriores a 2007, Castilla y León (1999), P. Asturias (2004) remite a la legislación estatal (art 11) mantiene los sistemas clásicos (compensación, cooperación y expropiación) en actuaciones sistemáticas, La Rioja (2006), Galicia (2016 y 2019) sistemas tradicionales cooperación, expropiación, compensación. Cataluña (2010). R. Murcia (2015) sistemas de concertación, compensación, cooperación, concurrencia y expropiación, Cantabria (2022) régimen de actuaciones aisladas e integradas donde operan los sistemas de ejecución (compensación, expropiación, concesión de obra urbanizadora) admite la posibilidad de reparcelación en régimen de propiedad horizontal.

Madrid (2001) en tramitación proyecto de ley que realiza modificaciones de interés. País Vasco (2011) (actuaciones aisladas y actuaciones integradas-sistemas públicos expropiación, concertación, privados agente urbanizador, ejecución privada y cooperación). Navarra (2017) sistemas de ejecución privada (compensación, reparcelación voluntaria, agente urbanizador) y ejecución pública (cooperación, ejecución forzosa, expropiación).

b) Las que sólo asumen parcialmente el régimen general de las actuaciones de trasformación.

Castilla-La Mancha (2023) actuaciones urbanizadoras, gestión directa e indirecta.

c) Las que asumen las actuaciones de régimen general y especial con especificidades.

Aragón (2014) distingue la gestión directa e indirecta y establece una modalidad de sectores concertados de urbanización prioritaria. Baleares (2017) Establece como prioridad las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Sistemas: compensación, cooperación, expropiación. Canarias (2017) títulos V y VI régimen de actuaciones y sistemas de ejecución (concierto, compensación, ejecución empresarial, cooperación, expropiación y ejecución forzosa) además de ejecución de sistemas generales y actuaciones edificatorias. Extremadura (2018) combina el régimen de las actuaciones de la legislación básica con las llamadas actuaciones sistemáticas y actuaciones simplificadas. Andalucía (2021) establece el régimen de actuaciones, distingue ejecución sistemática (actuaciones de nueva urbanización y reforma interior) y asistemática (actuaciones de mejora urbana), admite para la ejecución pública todas las modalidades previstas en la legislación, y sistemas de ejecución de compensación, cooperación y expropiación. Valencia.

2.4 El reto de la intervención en la ciudad existente. Breve referencia al Régimen jurídico de las actuaciones sobre el medio urbano¹⁷

En el paradigma del Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI) es la intervención sobre la ciudad existente el reto más importante y difícil de la acción urbanística. Un tipo de intervención que debe ser principalmente preservadora más que de sustitución¹⁸, ya que desde cualquier perspectiva que se quiera observar el hecho urbano (sea física, social, económica o medioambiental) resulta poco razonable, incluso como hipótesis, el desecho periódico de la ciudad para desarrollar otra nueva sobre ella.

Al igual que el modelo urbanístico que emergió con la Ley de 12 de mayo de 1956 de Suelo (LS56), la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07) se centró en la producción de nueva ciudad, ya fuera sobre suelo en situación básica rural (actuación de nueva urbanización, art. 14.1.a.1 LS07) o sobre suelo urbanizado (actuación de reforma o renovación de la urbanización, art. 14.1.a.2 LS07) o incluso con la intención de obtener dotaciones gratuitas para mejorar la ciudad (actuación de dotación, art. 14.1.b LS07). Sin embargo, la LS07 no dispuso de ningún instrumento para la preservación urbana¹⁹, por lo que la única herramienta contemplada continuó siendo el fomento de la rehabilitación, de resultados tan insuficientes. Tuvo que ser la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R), con los antecedentes de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y sus acciones de rehabilitación y renovación para la sostenibilidad del medio urbano (art. 109 LES) y el RDL 8/2011 con las actuaciones de rehabilitación urbana (art. 18 RDL 8/2011), la que definiera un régimen jurídico específico para la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación. Es el régimen de las actuaciones sobre el medio urbano (aMU).

Este régimen jurídico se inserta posteriormente en la agrupación normativa que supone el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU 2015), aunque como un régimen especial y diferenciado como constata el Consejo de Estado con motivo de su dictamen sobre el TRLSRU²⁰. Como régimen especial y diferenciado, las aMU garantizan un marco normativo idóneo que no solo llena las lagunas legales existentes hasta la L3R, sino que suprime los obstáculos que las imposibilitan en la práctica y propicia la generación de ingresos para hacer frente a sus objetivos (EM I L3R).

Para el desarrollo efectivo de las aMU, la L3R va a adoptar una serie de determinaciones nucleares que cuestionan los axiomas del urbanismo clásico e incluso los definidos para las actuaciones del régimen general, sean de transformación o edificatorias (arts. 7.1 y 7.2 TRLSRU). Al margen de las clases y sus categorías de suelo y, como ya hiciera la LS07, la L3R va a: 1) definir distintos tipos de actuaciones básicas en función de su objeto; 2) aprovechar todas las flexibilidades que le permite el marco de la regulación básica; 3) permitir unir el suelo y el vuelo en el cumplimiento de deberes; 4) establecer la obligación de participar, frente a la participación facultativa u opcional de las actuaciones de transformación; 5) extender el deber de conservación a estas nuevas actuaciones y 6), permitir afrontar la acción urbanística desde la integralidad, uniendo lo físico, lo social, lo económico y lo medioambiental en una estrategia administrativa global y unitaria.

Pero para lograr poner en práctica esas determinaciones es necesario modificar algunas regulaciones e innovar otras. Así, la L3R define tres mecanismos: 1) la ampliación del deber de conservación (art. 9.1 TRLS08 modificado por la Disposición Final (DF) 12 L3R, actualmente art. 15 TRLSRU), 2) la Memoria de viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano, MEaMU²¹ (art. 11 L3R, actualmente art. 22.5 TRLSRU) y 3) la distribución “especial” de costes y beneficios²² (art. 10.1.a L3R posteriormente art. 24.2.a TRLSRU).

Partiendo de esa arquitectura jurídica y sin perjuicio de los acuerdos de las distintas Comisiones Bilaterales²³, este nuevo régimen jurídico fue recurrido por la Generalitat de Cataluña²⁴, lo que dio pie a la STC 143/2017²⁵ por la que se declaró la inconstitucionalidad de los modos de ejecución de las aMU (art. 9.3 TRLSRU), los contenidos de la MEaMU (letras del art. 22.5 TRLSRU) y las reglas especiales de las aMU (art. 24.1 parcialmente y el art. 24.2 TRLSRU), pero declarando constitucional y de aplicación plena y prevalente todo lo demás, que sigue siendo la esencia de su régimen jurídico.

A partir de esa sentencia han sido las CCAA las que, en el ámbito de sus competencias, han desarrollado las aMU de manera variopinta. Algunas no las contemplan, otras se han limitado a enunciarlas, otras a referenciar la normativa básica, otras a desarrollarlas de manera coherente y, las menos, las han desarrollado de manera divergente o alternativa.

A la hora de analizar y comparar la regulación de las actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU) en las diecisiete regulaciones autonómicas y las dos Ciudades Autónomas se ha de partir del canon de la regulación básica, que sin agotar su regulación, sí define un tipo de regulación separada y especial del resto de actuaciones básicas que se pueden definir en la situación básica de suelo urbanizado.

Así, desde el punto de vista de las regulaciones autonómicas que desarrollan o contemplan algunas actuaciones o mecanismos bajo el paraguas de las aMU es posible extraer una imagen muy heterogénea donde, en ocasiones, no resulta fácil detectar las equivalencias o disonancias, por cuanto que parten de supuestos apriorísticos distintos. Hay regulaciones que resultan fieles a la regulación básica, otras que asimilan conceptos y determinaciones, otras que divergen, otras que niegan la regulación especial de las aMU y, finalmente, otras que no las han desarrollado.

A partir de la regulación básica, pero sin perjuicio de que las CCAA deseen mantener dicho concepto jurídico en sus regulaciones urbanísticas, cabe extraer las siguientes conclusiones en relación a las aMU:

Únicamente las Ciudades Autónomas de Ceuta y de Melilla, lógicamente pues no se iba a dar un tiro en el pie el legislador estatal, disponen de una regulación urbanística conforme a la regulación básica señalada por ser una competencia plena del Estado su definición (DA 3 TRLSRU).

Es cierto que hay regulaciones autonómicas que han acercado su regulación urbanística a la regulación básica al suprimir las categorías del suelo urbano de la LRSV98 (consolidado y no consolidado), definiendo el genérico y único suelo urbano (Andalucía, Illes Balears, Cantabria y Extremadura).

Con excepción de La Rioja, la Comunidad de Madrid y la Región de Murcia (que no contemplan las aMU), el resto de CCAA, que las contemplan, mantienen la dicotomía del suelo urbano consolidado y no consolidado con una aplicación dispar sobre las aMU de regeneración y renovación:

1. Las que permiten aMU de regeneración y renovación tanto en suelo urbano consolidado como no consolidado: Aragón, Principado de P. Asturias, Castilla y León, Cataluña, Galicia y Comunitat Valenciana.

2. Las que solo permiten las aMU de regeneración y renovación en suelo urbano no consolidado: Canarias, Castilla-La Mancha, Comunidad Foral de Navarra y País Vasco.

Por último, interesa señalar aquellas regulaciones que habilitan la extensión de las aMU a los núcleos rurales tradicionales en suelo urbano como las regulaciones gallega y vasca y con algunas excepciones o singularidades de las regulaciones asturiana y canaria.

A la vista de la regulación básica aprobada en el año 2013 con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R) y considerando que el plazo transcurrido es más que razonable para haber realizado los cambios legislativos y normativos necesarios, incluso considerando los efectos de la STC 143/2017, observamos que:

A día de hoy y con contadas excepciones sigue sin desarrollarse por parte de las Comunidades Autónomas el régimen jurídico separado y especial de las actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU) o, al menos, no de manera plena.

Dentro del listado de excepciones y con distintas intensidades de adaptación tenemos las regulaciones de Illes Balears, Galicia y Comunidad Valenciana que han desarrollado de manera conforme al TRLSRU sus regulaciones.

En un segundo escalón tenemos Aragón, Principado de P. Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Comunidad Foral Navarra y País Vasco que realizan una importante pero incompleta adaptación.

Y en un tercer escalón, tenemos las restantes que, o bien no han desarrollado o confunden el régimen general de las actuaciones de transformación y el especial de las actuaciones sobre el Medio Urbano.

En síntesis, a pesar de la STC 143/2017 disponemos de una regulación básica potente para la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación integral, que permite superar las barreras y rigideces de la regulación anterior, pero algunas Comunidades Autónomas no han completado su parte del recorrido. Ello no supone un problema para la implementación de las actuaciones sobre el Medio Urbano si tenemos en cuenta el principio de prevalencia de la regulación básica y los distintos programas de ayudas que, sin trastocar el modelo definido por el legislador, deben servir para afrontar los retos del medio urbano, las desigualdades, su obsolescencia y su sostenibilidad integral.

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4. Listado de Acrónimos/Siglas

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