Fig. 1 / Etapas de investigación, desarrollo de tareas y fases de trabajo de la presente investigación

Fuente: Elaboración propia

El análisis ha consistido, en primer lugar, en comprobar si existe algún tipo de apartado en el índice de los documentos que aluda directamente al cambio climático para su posterior lectura. En segundo lugar, se realiza una búsqueda de las palabras relacionadas con este fenómeno: el propio concepto de cambio climático, mitigación, adaptación y riesgos asociados al cambio climático. Ciertamente, los riesgos naturales se han ido introduciendo en los procesos de planificación territorial como un elemento más del medio físico, siendo la sismicidad y los extremos hídricos (inundaciones y sequías) los peligros que mayor tratamiento han tenido (Prados & Olcina, 2022). En consecuencia, teniendo en cuenta que los principales impactos esperados del cambio climático en la CAPV es el incremento significativo de los caudales máximos de avenida, así como de la superficie inundada y de los valores de caudal y velocidad de la corriente, la palabra inundación y sus derivados, también han sido objeto de búsqueda. La Comunidad Valenciana enfrenta amenazas significativas debido a eventos climáticos extremos, como lluvias intensas y tormentas, que aumentan el riesgo de inundaciones. Por ende, la gestión de riesgos relacionados con las inundaciones y la adaptación a los cambios en los patrones de precipitación emergen como prioridades en la estrategia de la Comunidad Valenciana ante el cambio climático. Sin embargo, es crucial abordar de manera holística todos los impactos del cambio climático para desarrollar estrategias de adaptación y mitigación efectivas. En consecuencia, se ha realizado una búsqueda en los documentos seleccionados de cuestiones, asimismo, relacionadas con la reducción del riesgo natural y la mitigación y adaptación al cambio climático. Se han seleccionado los conceptos inundación, temporal, cambio climático, riesgo, adaptación, mitigación como punto de partida del análisis detallado de los documentos de ordenación del territorio. Asimismo, se han analizado los cambios registrados entre la primera edición de alguno de los documentos (p.e el Plan de Acción Territorial de Riesgo de Inundación en la Comunidad Valenciana, PATRICOVA) y la versión última aprobada en los últimos años. Se comprueba, en el análisis de los documentos de planificación normativos, que la inundación ocupa un papel principal en el tratamiento de los extremos naturales en la ordenación territorial, debido a su mayor frecuencia de desarrollo y a su impacto socioeconómico. Otros extremos atmosféricos (olas de calor, sequías, temporales, incendios, etc.) no ha merecido, de momento, un tratamiento tan detallado como las inundaciones a la hora de establecer criterios de planificación territorial. Y ello a pesar de que la legislación del suelo señala la obligación de elaborar estudios integrales, y su cartografía, de riesgo natural (art. 22., R.D. Legislativo 7/2015). La ausencia de normativa europea sobre otros peligros naturales, salvo los de inundación, la dificultad de representación cartográfica en las escalas de planificación subregional y local de algunos riesgos como la sequía o la existencia de normativa y planificación de la gestión de la emergencia, explica el menor tratamiento de otros peligros naturales -atmosféricos- en los procesos de planificación territorial. Lo que no quita el interés y la necesidad de llevar a cabo análisis holísticos sobre peligrosidad y riesgo natural con implicación en determinaciones de planificación territorial en las diferentes escalas y, especialmente, en la local.

Ha sido importante la labor de cotejo de información oficial y resolución de dudas sobre algunos documentos de planificación que se ha realizado mediante consultas al personal técnico de la Consellería de Política Territorial, en especial de la Subdirección General de Ordenación del Territorio (D. Vicente Doménech Gregori), por su experiencia en la labor de planificación y gestión de planes de escala regional y subregional. Sin olvidar, la consulta, con espíritu crítico, de noticias de prensa y artículos de opinión publicados en los diarios de ámbito regional, sobre ordenación del territorio.

3. Resultados. La planificación territorial de la CAPV y la Comunidad Valenciana. Apuesta por la sostenibilidad

Con La Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía para el País Vasco, la CAPV asume ciertas transferencias competenciales, entre las cuales, se encuentra la Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 10). Posteriormente, se aprobó la Ley 4/1990, de 31 de mayo de Ordenación del Territorio del País Vasco, ley pionera en el estado que asentó un modelo de gestión territorial coherente con los principios del desarrollo sostenible. Sigue constituyendo el marco jurídico con la que se desarrolla la política territorial vasca, estableciéndose como la base habilitante para la formulación escalonada de una serie de instrumentos ordenadores: las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP) y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS). Las DOT se aprobaron por primera vez mediante Decreto 28/1997, de 11 de febrero, estableciéndose como referencia para la formulación de los restantes planes. Definían la estrategia y el modelo territorial en base a unos objetivos y principios que han ido marcando el devenir del sistema territorial vasco, hasta aprobarse el nuevo documento en 2019. Se renovaron sobre una serie de principios rectores que adecúan el modelo territorial vigente a los nuevos retos territoriales y se completa con las cuestiones transversales cuyas políticas superan las propias de la ordenación del territorio: la accesibilidad universal; la perspectiva de género, el cambio climático, la salud, el euskera y la interrelación territorial.

En la Comunidad Valenciana se pueden distinguir cuatro etapas en el desarrollo de las políticas de ordenación territorial (Burriel, 2009; Farinós & Peiro, 2019): a) 1ª etapa, hasta 1989: aprobación del Estatuto de Autonomía. Competencias en materia de ordenación territorial. Adaptación de algunas directivas europeas con efecto territorial (impacto ambiental); b) 2ª etapa, 1989-2011. Aprobación de la primera ley de OT. Política urbanística movilizadora de suelo con la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, LRAU (1994) (“urbanismo del promotor”). Falta de creencia en la política territorial de escala regional y subregional. Elaboración de los primeros planes comarcales, nunca aprobados. Aprobación de la 2ª Ley de OT (2004); c) 3ª etapa, 2011-2015. Aprobación de la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (ETCV). Inició, de nuevo, de una fase de elaboración de planes de ámbito comarcal; y d) 4ª etapa, 2015 a la actualidad. Aprobación de la 3ª Ley de OT (2015), con modificaciones puntuales posteriores. Apuesta, en teoría, por la política territorial de escala subregional. Intentos de promoción de la escala supramunicipal y de áreas metropolitanas. En cada una de estas etapas es posible señalar logros y errores. El mayor logro ha sido la aprobación y desarrollo de la ECTV (2011), marco de referencia básico de escala regional para la regulación de los procesos de asignación de nuevos usos del suelo. Entre las sombras está el escaso desarrollo de la planificación de escala subregional y metropolitana, que son ámbitos especialmente idóneos para la ordenación territorial al establecer el enlace entre la Estrategia Territorial y los planes urbanísticos municipales (Vaquer, 2023).

Se ha sucedido tres normativas de ordenación del territorio, con filosofía de planificación diversa, en correspondencia con el contexto socioeconómico y ambiental de aprobación. La primera ley de ordenación del territorio valenciana (1989) respondía a la necesidad de organizar la política territorial en los estadios iniciales del gobierno autonómico, coincidiendo además con la necesidad de adaptar las primeras directivas ambientales tras el ingreso de España en la Unión Europea y la aprobación de leyes autonómicas en esta temática (impacto ambiental, espacios naturales) (Burriel, 2009). La segunda ley (2004) se adaptaba, en el papel, a los principios de sostenibilidad de la Estrategia Territorial Europea (1999) y establecía como figura principal de ordenación la Estrategia Territorial Valenciana, para la que se establecerían plazos de elaboración y aprobación. Esta ley, además, pretendía superar la negativa opinión social generada por la transformación acelerada del suelo que había permitido la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (1994) en un contexto favorable de crecimiento económico acelerado. Son los años de lo que algunos autores han denominado “urbanismo del promotor” y “capitalismo de casino” donde las prácticas de despilfarro en la promoción inmobiliaria marcaron la agenda política regional y local, trayendo consigo, además, una importante degradación ambiental (Romero, 2019). Por último, la ley de ordenación del territorio de 2014 (con texto refundido en 2021), pretende ser una normativa reguladora de los procesos de planificación territorial adaptados a un contexto de crisis económica, de reconversión necesaria de los procesos de transformación territorial, de recualificación de las zonas urbanizadas y de adaptación al cambio climático y los riesgos asociados (Farinós, 2021).

A continuación (Fig. 2) se recogen los hitos más importantes que han ido canalizando el devenir del proceso de la incorporación del cambio climático en la planificación territorial de las dos CCAA y que sirven de hilo conductor para el desarrollo de los siguientes apartados.

Fig. 2 / Incorporación del cambio climático y extremos atmosféricos en los procesos de planificación territorial

Fuente: Elaboración propia

3.1. La incorporación de la acción climática en la planificación territorial del País Vasco

El Gobierno Vasco materializa su esfuerzo en materia de cambio climático con la Estrategia de Cambio Climático del País Vasco-KLIMA 2050, el instrumento transversal que constituye el marco estratégico de referencia en el ámbito de la mitigación y adaptación. Establece dos objetivos: por un lado, se pretende reducir al año 2030 de al menos el 40 % de sus emisiones de GEI (Gas Efecto Invernadero), y al año 2050 el objetivo consiste en reducirlas al menos en un 80 %, todo ello respecto al año 2005. Esta reducción requiere de una conversión de los sectores hacia un consumo energético más eficiente, por lo que se ha fijado al año 2050 el objetivo de alcanzar un consumo de energía renovable del 40 % sobre el consumo final. Por otro lado, la Estrategia fija un segundo objetivo con el que pretende asegurar la resiliencia del territorio vasco al cambio climático: se establecen medidas de adaptación para hacer frente a los inevitables efectos climáticos y a los costes económicos, ambientales y sociales que estos acarrean. Asimismo, para la consecución de los objetivos definidos anteriormente, tanto de mitigación como de adaptación, se plantean 9 metas y 24 líneas de actuación específicas.

En la tabla continua (Fig. 3) se pueden observar las líneas de actuación enmarcadas en la Meta 3 en relación con la planificación territorial. Se apuesta por incrementar la eficiencia y resiliencia del territorio e integrar la adaptación y la mitigación con políticas públicas más maduras, como son la planificación territorial y urbanística. Asimismo, se insta a una coordinación a una escala supramunicipal para lograr una mayor efectividad de los esfuerzos y acciones en torno al cambio climático. Por ello, los Planes Territoriales Parciales, instrumentos de planeamiento que tienen por objeto la ordenación integrada para la concreción del modelo territorial en una escala subregional, se convierten en herramientas idóneas para coordinar a nivel supramunicipal los planes urbanísticos municipales y otras intervenciones estratégicas o sectoriales a escala local.

Fig. 3 / Medidas de planificación territorial para la lucha contra el cambio climático en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV)

Fuente: Estrategia de Cambio Climático 2050 del País Vasco, Gobierno Vasco

En este sentido, el Gobierno Vasco ha promovido multitud de iniciativas y acciones investigadoras con objeto de identificar los impactos del cambio climático. Se han desarrollado potentes herramientas que ya han diagnosticado los riesgos y los impactos que el cambio climático podrá tener en el territorio vasco. Asimismo, enmarcado en el programa KLIMATEK, se han ido proporcionando proyecciones climáticas de alta resolución espacial y temporal mediante metodologías de corrección de sesgos para los RCP (Trayectoria de concentración representativa, RCP, por sus siglas en inglés) 8,5 y RCP 4,5. A su vez, en el 2019 publicó un estudio de Evaluación de la vulnerabilidad y riesgo de los municipios vascos ante el cambio climático como respuesta a la necesidad del impulso regional y local a las políticas de adaptación. En consecuencia, se ha creado una base cartográfica importante como punto de partida para la toma de decisiones concernientes a la adaptación frente al cambio. El Plan de Transición Energética y Cambio Climático 2021-2024 integra la energía, la mitigación y la adaptación al cambio climático a través de tres ejes principales: 1. Camino a la neutralidad, 2. Incrementando la resiliencia y 3. Transversalidad de la acción climática. En de los municipios vascos se encontraban adheridos al Pacto de Alcaldías para el Clima y la Energía y han ido abordando en planes diferenciados la mitigación y la adaptación (IHOBE, 2021).

Las políticas territoriales acogen también esta preocupación, de modo que el proyecto ACCION LURRADAPT, pilotado por el grupo de cambio climático de TECNALIA, persigue la introducción de actuaciones en materia de cambio climático en los instrumentos de ordenación territorial y del planeamiento urbanístico y derivados. Tal y como se analizará posteriormente, el PTP del Área Metropolitana de Bilbao pretende funcionar a modo de proyecto piloto para incorporar propuestas de lucha contra el cambio climático (IHOBE, 2019).

3.1.1. El cambio climático un elemento clave en las DOT

En un contexto de gestión adaptativa las Directrices abordan el reto del cambio climático en el marco de la Estrategia Vasca de Cambio Climático 2050. Concretamente son seis los objetivos que marca la nueva estrategia territorial en relación con el cambio climático, entre los cuales cabe destacar la apuesta por el incremento de la resiliencia del territorio y la integración de las actuaciones en materia de mitigación y adaptación a través del planeamiento territorial y urbanístico. Cuestiones que posteriormente vienen reflejadas en el marco normativo de las propias DOT con el artículo 31: por un lado, compromete al Plan Territorial Sectorial de Protección y Ordenación del Litoral a que incluya en las zonas costeras las medidas de adaptación a los efectos adversos de la elevación del nivel del mar y al oleaje extremo (plan actualmente en fase de revisión), y, por otro lado, alude al Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Ríos y Arroyos y a los Planes Hidrológicos para otorgar un tratamiento adecuado a las zonas sometidas a riesgos de inundación. Asimismo, apuesta por el fomento las infraestructuras verdes y azules y las soluciones basadas en la naturaleza en ámbitos susceptibles de sufrir inundaciones y estrés térmico, y en particular el efecto isla de calor. Sin embargo, se establece que serán los Planes Territoriales Parciales los que deban incorporar un análisis básico de los impactos y de la vulnerabilidad asociada al cambio climático, definiendo las medidas de aplicación y, en su caso, los estudios de mayor detalle que fueran precisos.

No obstante, el cambio climático no sólo queda reflejado en el apartado que recoge las cuestiones transversales, sino que se aborda, dada su transversalidad, desde varias perspectivas. Sin duda, cabe destacar la nueva propuesta de categorización del medio físico, ya que a las seis categorías de ordenación1 que se establecen en la matriz del medio físico, se superponen una serie de condicionantes relacionados con los riesgos que limitan la forma en que se pueden desarrollar determinadas actividades. Obviamente, los riesgos asociados al cambio climático se recogen como condicionante por agravar el resto de riesgos naturales (mayor intensidad, mayor periodicidad), además de por originar la subida del nivel del mar, los riesgos asociados a tormentas o fuerte oleaje, los riesgos de incendios por sequías prolongadas en áreas forestales homogéneas, o el fenómeno de isla de calor en zonas urbanas. Igualmente se propone la Infraestructura Verde como condicionante superpuesto, recalcando su contribución a la resiliencia del territorio reduciendo los riesgos ante catástrofes naturales o de origen antrópico, incluido el cambio climático. En este sentido, la Diputación Foral de Bizkaia y Gipuzkoa han realizado recientemente un diagnóstico para la planificación de la infraestructura verde de ambos territorios, diseñando una propuesta de delimitación para que sea incorporada por los planes territoriales y el planeamiento urbanístico.

Por otro lado, cabe destacar el capítulo que hace referencia a la gestión sostenible de los recursos al afrontar el binomio energía/clima ante el gran desafío energético. A través de estrategias territoriales y urbanas, de vivienda y de movilidad se pretende reducir las demandas de energía y los consumos, pero también aumentar la eficiencia energética. Por consiguiente, se promueve un transporte público que limite sustancialmente la emisión de gases de efecto invernadero a través del uso de transporte limpios y la promoción de la transformación del parque automovilístico dependiente de combustibles fósiles por vehículos eléctricos.

3.1.2. Los PTP: inclusión del cambio climático en el marco de la sostenibilidad

En primer lugar, destacar que todos los PTP, de acuerdo con los criterios y las normas del PTS de ríos y arroyos, han ido incorporando actuaciones encaminadas a evitar la ocupación de los cauces y riberas y minimizar los daños derivados de los riesgos por inundabilidad.

La primera generación de PTP fueron tramitados y aprobados (2004-2006) antes de la existencia del Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático 2008-2012, por lo que cabe justificar la falta de referencia al mismo. Sin embargo, la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020 ya incluía la necesidad de abordar el cambio climático como una de sus metas ambientales, y tan sólo se menciona en el PTP de Bilbao Metropolitano (2006) para proponer actuaciones en materia de infraestructuras de servicios. La segunda promoción, tramitados y aprobados entre el 2009 y 2011, se elaboran en base a las metas ambientales establecidas en la estrategia, lo cual queda reflejado en sus propuestas de ordenación (Fig. 4). La cuestión de la movilidad sostenible ha sido abordada en detalle, como uno de los aspectos clave del PTP de Las Encartaciones, haciendo alusión al cambio climático como consecuencia de un sistema a de movilidad dominado por el automóvil. Con propuestas vinculadas al ahorro y al aprovechamiento energético, integrando medidas tendentes al ahorro energético, cabe destacar el PTP de Arratia al recomendar que los municipios que integran el Área Funcional exijan un certificado de eficiencia energética con el fin de minimizar el consumo energético.

Fig. 4 / Agrupación de los Planes Territoriales Parciales (PTP) según año de aprobación

Fuente: Elaboración propia

Los últimos en aprobar también se basan en los principios rectores para el Desarrollo Sostenible. Además de promover un modelo de movilidad alternativo basado en transporte público y modos de desplazamiento no motorizados, junto con un modelo energético vinculado a la Estrategia Energética 2020 de Desarrollo Sostenible, el de Mungialdea y Busturialdea destacan por los compromisos asumidos en el ámbito de la gestión forestal, haciendo alusión a los objetivos de mitigación climática por la capacidad de inmisión de gases de efecto invernadero que aporta la vegetación. El de Donostialdea-Bajo Bidasoa es a su vez destacable por el tratamiento específico que se les da a los corredores fluviales. Estos deberán ser objeto de un Plan Especial de Ordenación Fluvial Integral, de carácter multisectorial (consideración conjunta de las componentes ambiental, hidráulica, urbanística e infraestructural) y alcance supramunicipal (consideración unitaria del conjunto del desarrollo del curso fluvial), lo cual requiere del correspondiente proceso de compatibilización de los planeamientos de los municipios colindantes en la cuenca fluvial. Esta compatibilización se instrumentalizará a través de la tramitación del Plan Especial de Ordenación Fluvial Integrada, tutelada o promovida por la administración superior competente. Por el contrario, cabe señalar el PTP de Tolosaldea, aprobado recientemente (2020) y enfocado en la sostenibilidad, no considera el marco de revisión de las DOT ni el cambio climático de manera transversal (Dávila & Aguado, 2023).

En abril de 2023 se aprobó provisionalmente el documento de Revisión del PTP de Bilbao Metropolitano. Se refleja claramente la apuesta de este plan por integrar el cambio climático en el modelo territorial. Incluye un capítulo exclusivo en el que se establecen determinaciones de mitigación y adaptación, además de analizar la vulnerabilidad y el riesgo que presentan los municipios del área ante el cambio climático. Asimismo, siguiendo la configuración del nuevo documento de las DOT, el cambio climático se recoge de forma transversal en varios apartados, destacando su inclusión en el paisaje y patrimonio para promover la calidad paisajística y aumentar así la resiliencia de elementos del paisaje frente al cambio climático. El PTP de Álava Central ha sido revisado y aprobado inicialmente (Orden de 4 de septiembre de 2023, del Consejero de Planificación Territorial, Vivienda y Transportes). No sólo recoge la problemática del cambio climático como marco de referencia, sino que, al igual que el revisado PTP de Bilbao Metropolitano, incluye el cambio climático como una cuestión transversal y enmarcado en La Estrategia Klima Araba 2050, que incorpora una amplia batería de medidas para avanzar tanto en mitigación como en adaptación a nivel del territorio histórico. Esta estrategia está a su vez imbricada con otras iniciativas de la Diputación Foral, como el Plan de Infraestructura Verde del Territorio Histórico de Álava, todavía sin publicarse. En definitiva, incorpora criterios y determinaciones orientadas a reforzar la mitigación y adaptación al cambio climático en diferentes apartados: medio físico e infraestructura verde; hábitat rural y urbano; paisaje, patrimonio cultural y natural, y recursos turísticos; gestión sostenible de los recursos; movilidad y logística. Por otro lado, el PTP de la Rioja Alavesa en fase de avance, no desarrolla un apartado vinculado al cambio climático y carece del enfoque transversal con el que se ha incluido la variable climática en los planes mencionados anteriormente; sin embargo, sí se contempla bajo el concepto de salud ecológica del territorio la contribución a los compromisos de mitigación y adaptación al cambio climático.

3.1.3. Integración de medidas de mitigación y adaptación en las políticas territoriales sectoriales: los PTS

Por su interés y relación con la temática climática, se han seleccionado el ya mencionado PTS de Ordenación de los Ríos y Arroyos y los dos PTS que están actualmente en fase revisión: PTS de protección y ordenación del litoral y el PTS de Energías Renovables (aprobación inicial por Orden de 27 de abril de 2023).

Las DOT remitieron la ordenación de la categoría de Protección de Aguas Superficiales, formada por los ríos y arroyos y su correspondiente zona de protección, al PTS de Ordenación de Márgenes de los Ríos y Arroyos (aprobado en 1998). Al ser distinta la problemática de las dos vertientes, cantábrica y mediterránea, se redactaron dos documentos de forma independiente para cada una de las dos vertientes afrontando la problemática de las inundaciones en clave preventiva. Se consideró que el criterio para la actuación en estas zonas debiera basarse en la conservación de la calidad de las aguas, evitando la ocupación o alteración de los cauces y riberas y minimizar los daños derivados de riesgos naturales. De tal modo, se concretaron, por un lado, los criterios en cuanto a la protección a otorgar a los cauces en orden a evitar inundaciones en las diferentes avenidas de agua y, por otro, los criterios de protección de los márgenes de los cauces en atención al valor ecológico de su vegetación de ribera, para concluir en unos criterios de ordenación de los diferentes tramos de cada cauce en cuanto a los diferentes usos que pudieran darse en sus márgenes.

Por otro lado, por Orden de 24 de marzo de 2021, se inició el procedimiento de revisión y adaptación del PTS de Protección y Ordenación del Litoral para integrar las medidas de adaptación a los efectos adversos de la elevación del nivel del mar y al oleaje extremo. En primer lugar, y siguiendo las indicaciones de las DOT, se realizó un estudio previo con el que se identificaron las principales amenazas asociadas al cambio climático en el litoral vasco (incremento del nivel del mar, oleaje e inundaciones fluviales) y las afecciones de éstas. Este mismo estudio planteó una serie de medidas de carácter general desde el punto de vista de ordenación del territorio que han sido desarrolladas a posteriori por el PTS. En base al escenario RCP 8.5, año 2100, el PTS concreta propuestas de actuación centradas en la reducción de la vulnerabilidad y, por tanto, aumento de la resiliencia frente al cambio climático. Destaca la obligatoriedad de colocar las cotas de urbanización por encima del posible impacto del incremento del nivel del mar en los ámbitos con potencial de nuevos desarrollos urbanísticos.

En el contexto y cumplimiento del marco normativo de Sostenibilidad Energética de la Comunidad Autónoma Vasca (Ley 4/2019, de 21 de febrero), se ha aprobado recientemente el PTS de Energías Renovables (julio de 2023). La finalidad principal de este plan consiste en alcanzar todos y cada uno de los objetivos y metas en materia de energía renovable y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Prioriza, entre otros objetivos, el cumplimiento de los objetivos de renovables fijados en la Estrategia Energética de la CAPV, el uso de la red eléctrica de distribución de energía existente actualmente y la integración de las instalaciones de producción de energía renovable en el entorno, garantizando la inexistencia de efectos negativos significativos, de manera que el impacto neto de las instalaciones sea positivo. No obstante, al examinar la cartografía que recoge la previsión y selección de los lugares para estas instalaciones, no parece que se esté teniendo en cuenta el factor medioambiental. De hecho, en la memoria se justifica la conversión de las zonas de aptitud baja en zonas de aptitud media si existe un recurso favorable, incluso en áreas de sensibilidad ambiental alta. La solución a la crisis climática no debiera sustentarse en un empeoramiento de la crisis ambiental (dávila & aguado, 2023).

3.2. La incorporación de la acción climática en la planificación territorial valenciana

La Comunidad Valenciana incorpora el tratamiento del cambio climático en la planificación territorial en la ETCV de 2011 (Olcina & Vera, 2023). Años antes se había aprobado la primera Estrategia Valenciana de Cambio Climático (2008-2012), un breve documento donde se contenían 125 medidas de lucha contra el cambio climático, con especial incidencia en las acciones de reducción de emisiones en los diferentes sectores económicos. En realidad, se confunden medidas de adaptación en los apartados de mitigación. Así, por ejemplo, en el apartado de “mitigación en el sector residencial” se recomienda la inclusión de medidas de reducción de emisiones en los planes territoriales y urbanísticos; por su parte, entre las medidas de adaptación previstas se indica la necesidad de incorporar el cambio climático en los informes de impacto ambiental de los planes territoriales y urbanísticos. Preocupa el tema de los recursos hídricos, que ha sido una constante en la Comunidad Valenciana en las últimas décadas, y para ello se propone la reducción del consumo de agua. En general, esta primera Estrategia de Cambio Climático era un documento de intenciones con medidas muy ambiciosas en el medio plazo, pero poco nivel de concreción en la gestión económica, institucional, ambiental y territorial cotidiana.

La Estrategia Valenciana de Cambio Climático 2013-2020 fue ya un documento más completo y bien organizado en el establecimiento de medidas de mitigación y adaptación. Se puso en marcha tras la aprobación de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana y, de hecho, recoge varias medidas que se contienen en dicho documento y en la propia ley de aprobación de la Estrategia. De manera que se reconoce el papel importante que puede jugar la OT en la lucha contra el cambio climático. En esta estrategia se incluyen como medidas de mitigación el fomento de la ocupación racional y sostenible del suelo procurando el modelo de ciudad compacta. Es la misma indicación que recoge la ETCV como principio rector de la planificación territorial y urbanística. Es más, una medida de adaptación que de mitigación. De hecho, esta Estrategia no incluye ningún apartado específico de adaptación a partir de medidas de planificación territorial. Como en la primera Estrategia se dedica un apartado específico a los recursos hídricos y, en esta ocasión, a los elementos vulnerables (naturales y antrópicos) de primera línea de costa.

Por último, la Estrategia Valenciana de Cambio Climático y Energía 2030 vigente reconoce la importancia presente y futura de este proceso en la Comunidad Valenciana, a partir de las evidencias ya comprobadas de cambios en los elementos climáticos registrados en los últimos años. Esta Estrategia se aprueba cuando se ha producido la revisión de la normativa de ordenación del territorio de la Comunitat Valenciana (2019) y la aprobación de planes de ordenación territorial que ya han incorporado el cambio climático como elemento a tener en cuenta en este proceso: Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral (PATIVEL), Plan de la Horta de Valencia, revisión del PATRICOVA. La tabla adjunta (Fig. 5) recoge las medidas incluidas en la Estrategia 2030 en relación con la planificación territorial. Como en los dos documentos anteriores se incluyen como medidas de adaptación, acciones a llevar a cabo en la planificación territorial que es una acción principal de adaptación. Asimismo, se incorporan medidas para la gestión del agua y de las zonas costeras afectadas por el cambio climático.

Fig. 5 / Medidas de planificación territorial para la lucha contra el cambio climático en la Comunidad Valenciana (horizonte 2023)

Fuente: Estrategia Valenciana de Cambio Climático y Energía 2030. Generalitat Valenciana

En junio del 2022 la Comisión Europea designó a la Comunidad Valenciana como una de las 118 regiones europeas que en el 2030 tienen que estar adaptadas a los efectos del Cambio Climático. La Generalitat Valenciana ha hecho suya la misión de adaptación y tiene el compromiso de impulsar las líneas de acción que han sido diseñadas desde la Comisión Europea para ayudar a la ciudadanía a conseguir el objetivo de adaptarse o al menos empezar su camino hacia una resiliencia efectiva. No obstante, el cambio político ocurrido en mayo de 2023 pone en entredicho la ejecución de estos objetivos a la vista de las primeras acciones del nuevo gobierno en materia de cambio climático (drástica reducción presupuestaria, modificación del PATIVEL, eliminación del Plan Vega Renhace).

Junto a las normativas de ordenación territorial y las Estrategias de Cambio Climático, la Comunitat Valenciana ha desarrollado en la última década una serie de planes normativos y estratégicos que tienen como principio rector la sostenibilidad territorial e incluyen medidas para la mitigación y adaptación al cambio climático: la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, el PATRICOVA y el PATIVEL. A ello se une un plan estratégico territorial desarrollado en un ámbito comarcal (Vega Baja del Segura) tras el evento de inundación ocurrido en septiembre de 2019 en este espacio geográfico.

Recordemos que en el territorio valenciano la planificación de escala intermedia (planes subregionales o comarcales), a pesar de tener intentos desde los años noventa del pasado siglo, no ha tenido efecto y salvo el Plan de Acción Territorial (PAT) de la Horta de Valencia, cuyo ámbito de actuación no corresponde con ninguna de las áreas funcionales de planificación establecidas en la propia Estrategia Territorial.

3.2.1. El cambio climático, elemento tangencial en la ETCV

Por el contrario, a lo señalado en el País Vasco, el contenido sobre cambio climático en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana es tangencial. Recordemos que en el momento de aprobación de este documento normativo las evidencias sobre los efectos del cambio climático en el territorio valenciano eran mucho menos manifiestas y poco investigadas.

La Estrategia planteó la adecuación de los principios de sostenibilidad en la planificación territorial, después de unos años de enorme transformación territorial durante la década de la burbuja inmobiliaria (1998-2008). Para ello se definieron 25 objetivos principales y 147 directrices recogidas en la normativa publicada en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana (Decreto 1/2001. Plan normativo). Destacan dos aportaciones fundamentales para la gestión futura del territorio valenciano entre el voluminoso contenido (30 cuadernos temáticos) de este documento: 1) la determinación de la Infraestructura Verde y del Paisaje como elementos principales para la vertebración territorial de la Comunidad Valenciana y la asignación de nuevos usos del suelo; y 2) el establecimiento de un conjunto de criterios para el crecimiento del suelo residencial, que se ha convertido en la piedra angular para el control de la expansión inmobiliaria en el territorio valenciano

En materia de cambio climático la Estrategia Territorial dedica el Objetivo 14 (Preparar el territorio para su adaptación y lucha contra el cambio climático). Este objetivo se orienta a afrontar los retos que la modelización climática señala para el territorio valenciano en las próximas décadas:

• Reducción de recursos hídricos.
• Incremento de riesgos.
• Aumento del nivel de mar.
• Incremento de la vulnerabilidad climática.

Para ello, se plantean un conjunto tres directrices principales para la incorporación del cambio climático y la reducción de riesgos en el territorio valenciano (Fig. 6).

Fig. 6 / Directrices principales para la incorporación del cambio climático y la reducción de riesgos en el territorio valenciano

Fuente: Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. Documento de Directrices

Los riesgos naturales y el cambio climático son elementos integrantes de la Infraestructura Verde que se constituye en la pieza esencial de la planificación sostenible del territorio valenciano. Como se señalaba para las Estrategias de Cambio Climático (vid. supra) se dedican apartados especiales a los recursos hídricos y a la ordenación de la franja litoral.

Las determinaciones incluidas en las Directrices para reducción del riesgo y la adaptación al cambio climático incluidos en la tabla anterior (Fig. 6), apenas se han cumplido. No se han elaborado PAT de riesgo sectoriales, no se han orientado los nuevos desarrollos urbanísticos hacia el modelo de ciudad compacta. La reducción de emisiones o la implantación de energías alternativas en la escala local ha venido impuesta por la normativa de cambio climático y no por las acciones de ordenación territorial. Apenas se ha desarrollado la actualización de la cartografía de riesgo de inundación y el desarrollo de infraestructura verde para la planificación territorial de la franja litoral. De manera que se puede afirmar que la Estrategia Territorial Valenciana contiene aspectos demasiado innovadores para la realidad de la gestión cotidiana de los procesos urbanísticos en el territorio valenciano.

La Estrategia Territorial Valenciana, vigente en la actualidad y sin revisión desde su aprobación, sigue siendo el documento de referencia principal para la regulación de los procesos de ordenación territorial en la escala regional, con efectos en las escalas inferiores (subregional y local). Desde su aprobación en 2011 no ha merecido cambios, si bien en estos años de aplicación, la Consellería de Territorio ha recibido fuertes presiones para la modificación del índice máximo de ocupación de suelo para uso residencial por parte de los sectores económicos relacionados con la promoción inmobiliaria en la franja litoral valenciana.

3.2.2. Planes territoriales elaborados bajo principios de adaptación al cambio climático tras la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana

Desde 2011 apenas se han aprobado planes territoriales de escala regional en la Comunidad Valenciana ni planes generales de ordenación urbana que respondan a los principios de adaptación al cambio climático señalados en la Estrategia Territorial.

De los primeros destaca la revisión del PATRICOVA (2015) y el PATIVEL (2018). La escala local ha aprobado 62 revisiones de planes generales (o normas subsidarias, delimitaciones de suelo urbano) desde 2011 a la actualidad, del conjunto de 542 municipios de la Comunidad Valenciana. Apenas el 11 % de los municipios valenciano, con una superficie de planificación de los mismos que suponen el 16,5 % de la población de la Comunitat (1 enero de 2023), pero apenas el 8,6 % de la extensión total. De manera que se puede afirmar que los principios de sostenibilidad y adaptación al cambio climático no han percolado en la gestión local de los procesos de ordenación territorial (Olcina, 2021).

El problema de las inundaciones ha sido una constante histórica en el territorio valenciano. Tras la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio de 1989 se estimó que la gestión de las inundaciones, riesgo principal del territorio valenciano por sus efectos económicos y humanos, debería realizarse también con medidas de planificación territorial, que incidieran en el ámbito municipal, a partir de la figura del PAT de carácter sectorial. Como primer paso y a los efectos de identificar con precisión los ámbitos afectados, se elaboró primero una cartografía básica, en 1993, que conocería versión impresa en 1997, por parte de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del Gobierno Valenciano (COPUT). Y tras unos años de elaboración del PAT, en 2003 se aprobó el PATRICOVA y comenzó a tener efecto en los procesos de transformación de suelo de escala municipal (COPUT, 2002). Tras unos años de aplicación de la cartografía y la normativa urbanística se llevó a cabo una revisión del PATRICOVA, para incorporar las modificaciones a que obligaba la Directiva europea de inundaciones 60/2007, y la revisión de la normativa española de aguas en materia de inundaciones (mod. RDPH (Reglamento del Dominio Público Hidráulico) de 2008), así como los cambios territoriales (demográficos y usos del suelo) ocurridos en el territorio valenciano desde su aprobación primera. La revisión del PATRICOVA se aprobó en 2015. En la memoria del nuevo PAT de gestión del riesgo de inundaciones se señalaba que en los años de vigencia del primer PATRICOVA (2003-2012) se habían resuelto 1214 expedientes que habían conseguido evitar la ocupación de 7300 ha. de terreno inundable incluidas en planes urbanísticos tramitados por los municipios valencianos. La nueva versión del PATRICOVA (2015) ha efectuado mejoras en la cartografía oficial de inundaciones, con incorporación de criterios de riesgo efectivo (usos del suelo, pérdida económica). Se trata de una normativa territorial de éxito, que ha permitido evitar la ocupación de áreas inundables por parte de proyectos urbanísticos y de infraestructura y equipamiento. Puede afirmarse, a tenor de los resultados prácticos de este PAT, que la Comunidad Valenciana ocupa, en el conjunto del país, un lugar destacado en la reducción del riesgo de inundación mediante la ordenación del territorio y la elaboración de una cartografía oficial que se revisa periódicamente.

Por su parte, la protección del frente litoral frente a los riesgos y a los efectos previstos del cambio climático (subida del nivel del mar, incremento en la frecuencia de los temporales de levante) propició la elaboración del PATIVEL. Aprobado en 2018, es paradigmático como instrumento para la protección de un espacio frágil y escaso, en el que convergen usos e intereses diversos y, a menudo, contrapuestos. De ahí la necesidad de afrontar su ordenación desde los principios de la conservación y gestión sostenible y en el marco de nuevos criterios para la ordenación del territorio, ya que se fundamenta en el concepto de infraestructura verde, herramienta de trabajo básica en la planificación territorial en diferentes países y regiones del mundo (Vera & Olcina & Sainz, 2019).

El PATIVEL pretende la protección de áreas del litoral valenciano no afectadas (o parcialmente) por el desarrollo urbanístico (Fig. 7). Se trata de un instrumento que determinará el contenido de los planes de escala inferior que se redacten o modifiquen a partir de su entrada en vigor: planes de acción territorial de carácter integrado y planes de ordenación urbanística y territorial de ámbito municipal. En su conjunto, el PATIVEL prevé la protección de un total de 7500 ha. del litoral de la región, cifra que integra el 12 % de los suelos que aún no han sido urbanizados en la franja de 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar. En estos suelos que quedan protegidos se incluyen, además de los espacios catalogados ambientalmente, los escasos tramos del litoral que permanecen sin ocupar urbanísticamente o que no cuentan con un plan urbanístico aprobado o en proceso de desarrollo (Vera & Olcina & Sainz, 2019). La adaptación al cambio climático y la protección frente a los riesgos (inundaciones y temporales) son dos de los elementos que definen la Infraestructura Verde de la franja litoral, de cuyo resultado surgen las áreas de regulación urbanística.

Fig. 8 / Cambios en la altura de ola (RCP 4.5) horizonte 2026-2045. Visor cartográfico de efectos del cambio climático en la costa de la Comunidad Valenciana, para su consulta en los procesos de planificación territorial y la aplicación de medidas de adaptación

Fuente: Generalitat Valenciana https://visor.gva.es/visor/?extension=270510,4115318,1165341,4619547&nivelZoom=8&capasids=Imagen;,Pima_adapta;4&tcapas=1.0,1.0&idioma=es

4. Discusión

Tras analizar cómo se han ido integrando las medidas de mitigación y adaptación frente al cambio climático en la planificación territorial de la CAPV y de la Comunidad Valenciana, podemos afirmar que los resultados obtenidos se correlacionan con el grado de desarrollo de su política territorial. Ambas cuentan con un instrumento de planificación territorial a escala regional que aborda el cambio climático, aunque la Estrategia Territorial valenciana lo haga de forma más bien marginal (Fig. 9). No obstante, la mayor desventaja que presenta la Comunidad Valenciana respecto a la CAPV se encuentra a escala subregional. La Comunidad Valenciana sigue sin aprobar ningún PAT, y, por tanto, no hay determinaciones que concreten y completen los objetivos, principios, criterios y propuestas referidos a la acción climática de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, lo cual, a su vez, provoca desajustes y ausencia de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno (planificación urbanística municipal y la sectorial) para el logro de los objetivos. El resultado de ello es que la elaboración de planes locales de mitigación y adaptación contemplados en la Ley Valenciana de Cambio Climático (2022) es prácticamente nula, ante la carencia de determinaciones y criterios por parte de la administración para elaborar estos documentos. Tan solo el municipio de Benidorm ha elaborado y aprobado el pleno un Plan de Adaptación al cambio climático, elaborado por otra parte sin tener en cuenta los criterios establecidos inicialmente en la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (Olcina, 2021).

Por el contrario, el País Vasco cuenta con todos sus instrumentos aprobados, e incluso algunos de ellos están en proceso de revisión incluyendo la variable climática como uno de los principios rector de planificación. En definitiva, y de acuerdo con las observaciones de Lozano (2021), la disciplina territorial de la CAPV ha permitido configurar un modelo territorial más eficaz y efectivo hacia la sostenibilidad y resiliencia con respecto a los efectos del calentamiento global. Feliu & Garcia (2020) también validan el esfuerzo del Gobierno Vasco por dotar de orientación y contenido la integración de la adaptación en la planificación territorial y urbanística, así como preparar el camino para la definición de un marco de formalización y regulación del climate proofing. Sin embargo, estos planes no han tenido un seguimiento con el cual poder evaluar las medidas adoptadas y analizar sus resultados, con lo cual, si no se materializan estos planes, jamás se conocerá el acierto o desacierto de sus propuestas y el grado de efectividad de los mismos (Rando, 2020).

Fig. 9 / Diagnóstico de la incorporación del cambio climático y los extremos atmosféricos a la planificación territorial normativa

Fuente: Elaboración propia