Documentación

CIUDAD Y TERRITORIO

ESTUDIOS TERRITORIALES

ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254

Vol. LV, Nº 217, otoño 2023

Págs. 953-968

https://doi.org/10.37230/CyTET.2023.217.23

CC BY-NC-ND

La situación actual del planeamiento municipal en España: un complejo panorama con luces y sombras

Eduardo De-Santiago-Rodríguez

Doctor Arquitecto

Consejero Técnico. Subdirección General de Políticas Urbanas

Ministerio de Transportes, Movilidad y Agencia Urbana

Resumen: En este artículo se analiza el estado y la evolución de las figuras de planeamiento urbanístico municipal en España, referido a los últimos datos disponibles publicados en 2023. Se aborda un análisis detallado de las figuras de planeamiento y su antigüedad, así como de los instrumentos vigentes en cada municipio, diferenciando por tipologías en base al rango de población, por Comunidades Autónomas (CCAA) y por provincias, agrupándolas en función de la identificación de una serie de rasgos comunes compartidos. Además de la antigüedad y la obsolescencia del planeamiento, se hace especial hincapié en otros dos problemas: el de los municipios sin planeamiento, que se concentran en las zonas rurales del interior, y los afectados por sentencias judiciales anulatorias.

Palabras clave: Planeamiento urbanístico; España; Figuras de planeamiento; Nulidad; Pequeños municipios.

The current situation of Urban Planning in Spain: a complex panorama of lights and shadows

Abstract: This paper reviews the status and evolution of municipal Urban Planning in Spain, referring to the latest available data published in 2023. A more detailed analysis of the planning instruments and their age is addressed, as well as of the existing instruments in each municipality, differentiating by typologies based on population size, by regions and by provinces, grouping them according to the identification of a series of shared common features. In addition to the antiquity and obsolescence of planning, special emphasis is placed on two other problems, examining their main features: the municipalities without any planning instrument, which are concentrated in rural areas of the interior, and those affected by judicial sentences of nullity.

Keywords: Urban Planning; Spain; Urban Masterplans; Nullity; Small municipalities.

Correo electrónico: edesantiago@mitma.es; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1867-7867

El autor agradece la ayuda de María Consuelo Jiménez Renedo, Consejera Técnica en la Subdirección General (SG) de Políticas Urbanas del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agencia Urbana (MITMA) y de Miguel Angel de Pablos Orcajo, Consejero Técnico en la SG de Suelo, Información y Evaluación del MITMA en la preparación de las bases de datos, y de Sonsoles Fernández Gutiérrez-Mellado, Jefa de Servicio en la SG de Políticas Urbanas del MITMA, en la generación de las tablas.

1. Introducción: las grandes cifras del estado del planeamiento en España y su evolución

Como es suficientemente conocido (Fernández, 2016; Parejo, 2017), la batería de figuras de planeamiento urbanístico municipal que hoy existe en España –que, con más o menos variaciones en sus nombres y contenidos (Hernández Partal, 2020), puede resumirse en las figuras del Plan General (PG), las Normas Subsidiarias municipales (NNSS) y los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU)– nació en la Ley de Suelo (LS) de 1956 y se terminó de perfilar en el Texto Refundido (TR) de 1976 y el Reglamento de Planeamiento de 1978. Estas figuras surgieron con una clara intención totalizadora, pues en ambas leyes se establecía que su objeto era “la ordenación urbanística en todo el territorio nacional”. En la práctica, esto significaba –y así lo exigía expresamente el TR de 1976– que todos los municipios debían contar obligatoriamente con una figura de planeamiento, como mínimo con un PDSU. Como muestra el gráfico de la Fig. 11, en aquellos momentos eran apenas un 25% los municipios que efectivamente disponían de algún instrumento urbanístico municipal, por lo que la tarea de dotar de planeamiento al casi 75% restante era entonces ingente. Trascurridos ya casi 50 años desde aquellos tiempos, se ha producido una mejora muy significativa de esta situación, aunque la realidad se ha mostrado muy tozuda y, a pesar de los plazos y sucesivas prórrogas previstas, todavía sigue existiendo en España un porcentaje relevante de municipios sin planeamiento urbanístico propio.

Como veremos, además de este problema de la ausencia de planeamiento, también existen otros, como la obsolescencia y falta de actualización de los instrumentos vigentes en muchos municipios o el impacto de la anulación de los planes mediante sentencias judiciales.

Fig. 1 / Evolución de las figuras de planeamiento municipal en España

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Vivienda (1977), Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT (1992) y Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

La situación actual del planeamiento urbanístico municipal en España se resume en la Fig. 2, donde se observa una distribución aproximada en 3 tercios: por un lado, los municipios que actualmente tienen PG (33,1%); por otro, los que tienen NNSS (35,2%); y otro tercio, que sólo cuenta con un simple PDSU (14,7%) o que carece de planeamiento municipal propio (17%). Este reparto es similar en superficie, pero en términos de población la situación es mucho más favorable, pues el 98,6% de los españoles vive ya en municipios que cuentan con un PG o unas NNSS. Sin embargo, como veremos, la situación es muy diferente según el rango de población municipal y la ubicación geográfica, ya que la ausencia de planeamiento se concentra en determinados tipos de municipios y territorios.

Estas primeras cifras se matizan también mucho si se analiza la edad del planeamiento vigente en función de las etapas de la legislación estatal de referencia (LS de 1975 y TR de 1976, LS de 1990 y TR de 1992, LS de 1998, LS de 2007 y TR de 2008 y 2015), pues sólo un 25,7% de los municipios españoles cuenta con planeamiento redactado con posterioridad a la LS de 2007, aunque el número llega a la mitad si se incluye también la LS de 1998. Por el contrario, prácticamente la mitad restante de los municipios o bien no tiene planeamiento o éste cuenta con más de 25 años de antigüedad.

Teniendo en cuenta que la LS de 1998, gestada al calor del boom inmobiliario, proponía un modelo urbanístico basado en la liberalización del Suelo Urbanizable que hoy está completamente superado por el cambio de objetivos desde el crecimiento urbano y la construcción de nuevas viviendas a la regeneración de la ciudad existente y la rehabilitación edificatoria introducido por la LS de 20072 y profundizado después por la Ley 8/2013 (incorporada al TR de 2015), parece que el análisis verdaderamente significativo debería ser el resultante de agrupar los municipios redactados con posterioridad a ésta, frente al resto.

Fig. 2 / Distribución actual de las figuras de planeamiento en España (por número de municipios, población y superficie de los términos municipales)

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

El resultado de este ejercicio, que se presenta en la Fig. 3, ya es mucho menos halagüeño, pues indica que sólo un cuarto de los municipios españoles (con un peso similar en términos de población y superficie) cuenta con planeamiento redactado después de la LS de 2007 y, por tanto, supuestamente adaptado a ésta. Por el contrario, son muy relevantes –tanto en número, como sobre todo en superficie y población (donde representan el 73% y el 51%, respectivamente)– los municipios que carecen de planeamiento o cuentan con figuras de que podríamos calificar como anticuadas u obsoletas, por ser anteriores a este marco legislativo estatal de 2007.

Fig. 3 / Municipios sin planeamiento, con Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU) o figuras anteriores a 2007 versus municipios con planeamiento posterior a 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

En particular, cabe destacar el grupo de 1926 municipios (con un total de 15 668 685 habitantes) que tiene planes aprobados durante el período álgido de la burbuja inmobiliaria (1998-2007) en el marco estatal de referencia de la LS de 1998. Fruto de la generosa clasificación de suelo característica de aquellos años y del posterior estrangulamiento de la demanda, se estima que España cuenta actualmente con más de 228 millones de m2 de suelo residencial clasificado todavía vacantes a nivel nacional, sobre los que se podrían desarrollar hasta 1,4 millones de viviendas, capaces de satisfacer la demanda prevista al menos para los próximos 20 años3. En muchos casos, el planeamiento vigente está claramente sobredimensionado y sería necesario revisarlo, aplicando un “urbanismo de la goma de borrar” (De Santiago & González, 2021) para el cual hace falta desarrollar conceptos, herramientas legales e instrumentos operativos innovadores.

2. Análisis según el tipo de figura de planeamiento

Como se ha apuntado arriba, del total de los 8131 municipios españoles, 2578 todavía carecen de planeamiento o sólo tienen un simple PDSU (respectivamente: 1193, un 14,7% sobre el total, y, 1385, un 17%); frente a 2860 (un 35,2%) que cuentan con Normas Subsidiarias Municipales, y 2693 (un 33,1%) con Plan General.

Estos porcentajes son muy similares en términos de superficie municipal: los municipios sin planeamiento o con una figura tan elemental como el PDSU representan el 22,2% del total de la superficie nacional (10,5% y 11,7%, respectivamente), mientras que los que cuentan con Normas Subsidiarias Municipales representan el 36,8% del territorio y los que tienen Plan General el 41,1%.

Examinadas en términos de población, las cifras son mucho menos alarmantes, pues -como ya se ha apuntado y más adelante se analizará en detalle– la ausencia de planeamiento se concentra en los núcleos más pequeños; de modo que el 98,6% de la población española habita en municipios que cuentan o bien con NNSS (el 15,5%) o con PG (el 83,1%), en los cuales además se concentran –en proporciones similares, si bien algo menores– las viviendas y las dinámicas inmobiliarias (De Santiago & González 2019). No obstante, el hecho de que casi un cuarto del territorio español todavía carezca de un instrumento de planeamiento municipal apropiado –al menos formalmente– para ordenar y proteger convenientemente todo su suelo es un hecho muy preocupante y sin duda una de las causas que explica su creciente degradación y abandono.

Si de acuerdo con los gráficos siguientes de la Fig. 4 se analiza la antigüedad de las figuras de planeamiento mencionadas se constata cómo la mayoría de los PDSU son bastante antiguos: el 77,5% se desarrollaron entre 1976 y 1992. Por el contrario, en la actualidad, a pesar de contemplarse todavía en algunas normativas autonómicas (Hernández Partal, 2020), es una figura en desuso, como refleja el hecho de que sólo un 10,2% sean posteriores a la LS de 2007.

Las NNSS son instrumentos más recientes: aproximadamente una cuarta parte de las existentes se aprobaron entre 1976 y 1992, otra cuarta parte se aprobó entre 1992 y 1998, siendo la mitad restante (53,6%) posterior a la LS de 1998.

La figura de planeamiento con menor antigüedad media es el PG: más de la mitad de ellos (un 53%) son posteriores a la LS de 2007, repartiéndose el resto entre un 34,8% de PG aprobados entre 1998 y 2007, de manera que tan sólo un 12,3% tiene más de 25 años de edad. En términos de población estos porcentajes son inferiores, lo que indica que esta figura no sólo ha sido empleada en los últimos años por los grandes municipios de las principales áreas urbanas, sino también por otros de menor población.

3. Análisis del planeamiento municipal vigente por tipologías de municipios

A continuación, se analizan las figuras de planeamiento urbanístico según el tamaño y tipología municipal, tomando como referencia la definición de las áreas urbanas españolas realizada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (grandes y pequeñas áreas urbanas, y municipios urbanos de 5000 a 20 000 habitantes, y de 20 000 a 50 000) completada con la distribución del resto de los municipios españoles no urbanos en tres horquillas: de 5000 a 20 000 habitantes, de 2000 a 5000, y menores de 2000 (correspondiendo estas dos últimas a los denominados “municipios rurales de pequeño tamaño” según la Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural4).

Fig. 4 / Antigüedad de las figuras de planeamiento urbanístico municipal vigentes en España

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Antes de abordar el análisis de las figuras de planeamiento, conviene llamar la atención sobre el hecho de que los 755 municipios (el 9,3% sobre el total) de las grandes áreas urbanas concentran el 69,1% de la población sobre apenas el 9,6% del territorio; mientras que, por el contrario, los mencionados municipios rurales de pequeño tamaño, suponiendo sólo el 11% de la población ocupan el 69,5% del territorio y su número (6627) alcanza el 81,5%. Como puede verse en el mapa adjunto de la Fig. 5, este desequilibrio en la distribución territorial, con la consabida estructura de la urbanización fundamentalmente concentrada en la periferia costera y en el entorno de la región urbana central de Madrid, frente a la “España Vacía” o “Vaciada”5 interior, se reproduce también en términos de planeamiento urbanístico, de modo que son fundamentalmente estos grandes territorios interiores (las dos Castillas y Aragón) donde no existe planeamiento urbanístico o éste es más antiguo.

Fig. 5 / Municipios sin planeamiento o con Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU)

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Volviendo a las grandes áreas urbanas (Fig. 6), la práctica totalidad de los municipios que las integran tiene alguna figura de planeamiento urbanístico: sólo 2 municipios (el 0,3% sobre el total de los 755 correspondientes a las grandes áreas urbanas) carece de planeamiento6 y tan sólo 1 cuenta con un PDSU. En el 99,6% restante se reparte aproximadamente en tres tercios en función de la edad del planeamiento: un 29,8% de los municipios tiene NNSS o PG recientes aprobados después de 2007, el 37,9% durante la década de la burbuja inmobiliaria (entre 1998 y 2007), mientras que el otro 31,9% tiene instrumentos con más de 25 de antigüedad.

Estos porcentajes de distribución por periodos de las figuras de planeamiento se mueven en márgenes muy similares en el resto de los municipios españoles, con excepción de la horquilla de los menores de 5000 habitantes (municipios rurales de pequeño tamaño). En efecto: los municipios urbanos de entre 5000 y 50 000 habitantes que no tienen planeamiento o que cuentan sólo con PDSU son también muy escasos (2 de 329); repartiéndose aproximadamente en tercios los que tienen PG o NNSS, con ciertos matices (Fig. 6). Así, por ejemplo, en el rango de municipios entre 20 000 y 50 000 habitantes, el grupo más numeroso es el que cuenta con planeamiento más reciente, posterior a 2007: un 37,6%, frente al 32,8% anterior a 1998 y el 26,6% con planeamiento aprobado entre 1998 y 2007. Por su parte, en el grupo de municipios urbanos con población entre 5000 y 20 000 habitantes, son más numerosos los que tienen instrumentos más antiguos (un 42,2% son anteriores a 1998), frente al 22,5% de los más recientes (posteriores a 2007).

Fig. 6 / Figuras de planeamiento municipal vigente según tipología municipal en municipios urbanos mayores de 5000 habitantes

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Como se adelantaba, las mayores diferencias aparecen en el grupo de los municipios rurales de pequeño tamaño (Fig. 7). Dentro de estos, el conjunto de los municipios no urbanos con población entre 2000 y 5000 habitantes mantiene todavía bastantes semejanzas con los ya comentados, si bien con algunos matices: son ligeramente más numerosos los municipios sin planeamiento o con un simple PDSU (3,4% sobre el total de este grupo), así como los municipios que, contando con PG o NNSS, tienen un planeamiento más antiguo (38,9%), mientras que, por el contrario, hay un menor porcentaje (25,9%) con planeamiento de menos de 15 años, quedando otro 31,8% cuyo planeamiento tiene entre 15 y 25 años de antigüedad.

Fig. 7 / Figuras de planeamiento municipal vigente según tipología municipal en municipios menores de 5000 habitantes

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Es el grupo de municipios con población inferior a 2000 habitantes el que presenta rasgos completamente diferentes de los demás, que se analizan en detalle en el cuadro de la Fig. 8 por ser este el grupo más numeroso de municipios, ya que comprende nada menos que 5802 municipios, que representan el 71,4% del total de España. A pesar de que este conjunto sólo alberga el 5,5% de la población, su importancia en términos de ordenación urbanística y territorial es fundamental, pues estos municipios ocupan el 54,4% de toda la superficie nacional. Dentro de este conjunto predominan ahora los municipios sin planeamiento municipal o con un simple PDSU, que son, respectivamente: 1368 (el 23,6% del total de esta horquilla) y 1176 (el 20,3%). Los que cuentan bien con un PG o con unas NNSS, se distribuyen en un 13,9% con figuras de planeamiento de más de 25 años, un 19,7% con figuras de entre 15 y 25 años, y un 22,6% con figuras de menos de 15 años de antigüedad. Dentro de este conjunto, como puede verse en la Fig. 8, los que peor parados salen son los más pequeños: los menores de 100 habitantes y los de población entre 101 y 500 vecinos.

Fig. 8 / Figuras de planeamiento municipal vigente según tipología municipal en municipios menores de 2000 habitantes

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

4. El problema de los municipios sin planeamiento

Entrando en detalle en los 1385 municipios sin planeamiento (el 17% sobre el total nacional), el 98,8% de los mismos corresponde a municipios de menos de 2000 habitantes, de modo que tan sólo hay 17 municipios mayores de esta población que carecen de planeamiento, 14 de los cuales son municipios no urbanos menores de 5000 habitantes, mientras que los restantes responden a situaciones excepcionales7. Como puede apreciarse en el cuadro de la Fig. 9, además, la horquilla concreta donde se concentra la ausencia de planeamiento corresponde a los menores de 100 habitantes (el 56,4%) y a los de población comprendida entre 100 y 500 (el 36,2%). Geográficamente también se da una fuerte concentración de los municipios sin planeamiento: del total de 1385, 790 se ubican en Castilla y León (el 57%), 283 (el 20,4%) en Castilla La Mancha y 183 (el 13,2%) en Aragón, de modo que estas 3 CCAA alcanzan por sí solas el 90,7% de los municipios españoles sin planeamiento.

Fig. 9 / Distribución por tipologías de los municipios sin planeamiento o con Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU)

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Con respecto a los que 1193 que tienen PDSU, también el 98,6% de los municipios con esta figura posee menos de 2000 habitantes, si bien en este caso mayoritariamente se trata de municipios con población comprendida entre 100 y 500 habitantes (el 57,6%) y en mucha menor medida de población inferior a 100 habitantes (25,7%), estando también presentes las horquillas de entre 500 y 1000 (10,8%) y de 1000 a 2000 (4,4%). Geográficamente, como se ha visto en el mapa de la Fig. 5, también se da una concentración en las CCAA mencionadas (461 en Castilla y León, 216 en Castilla La Mancha y 191 en Aragón), que acogen al 72,8% de los municipios españoles con PDSU, alcanzándose el 90% si se añaden Extremadura (103 municipios) y Andalucía (otros 107).

5. Análisis por Comunidades Autónomas del planeamiento municipal vigente

A continuación, se presenta (Fig. 10) el análisis de las CCAA según las figuras de planeamiento vigentes en sus municipios, tratando de identificar patrones similares en su situación y problemática.

Hay un primer perfil muy nítido de CCAA en las cuales los municipios sin planeamiento o con PDSU superan el 50% sobre el total: Castilla La Mancha, Castilla León y Aragón. La distribución entre ambas situaciones es además muy homogénea en estas 3 CCAA: los municipios sin planeamiento oscilan entre el 35,1% de Castilla León y el 25% de Aragón (con un 30,8% intermedio en Castilla La Mancha), y los que tienen PDSU varían entre el 20,5% en Castilla y León y el 26,1% en Aragón.

Fig. 10 / Distribución de las figuras de planeamiento en los municipios de cada provincia

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

En el aproximadamente 45% restante de los municipios de estas CCAA que ya cuentan con alguna figura propia de planeamiento (NNSS ó PG) la distribución según antigüedad muestra un perfil muy parecido en Aragón y Castilla y León, donde llama la atención la relativa actualidad de sus figuras: sólo alrededor de un 5 ó 6% de los municipios tienen planeamiento con más de 25 años de antigüedad, frente al aproximadamente 40% que lo tiene más reciente, con una presencia no despreciable de figuras aprobadas después de 2007 (25,9% en Aragón y 19,3% en Castilla y León). El contraste en estas 2 CCAA entre el porcentaje de municipios sin planeamiento o con un simple PDSU y el carácter reciente de estos otros que sí tienen una figura de planeamiento aprobada, indica un reciente esfuerzo de redacción y actualización que no se observa con igual intensidad en Castilla La Mancha, pues en esta CCAA la gran mayoría de las figuras de planeamiento supera los 25 años de antigüedad (un 28,6%), mientras que las aprobadas después de 2007 sólo suponen el 8,3%.

Otro segundo grupo de CCAA relacionado con las anteriores es el formado por La Rioja, Extremadura y Cantabria. El rasgo común entre todas ellas y que las vincula con las dos Castillas y Aragón es el peso que tienen los municipios sin planeamiento o con PDSU, si bien en este nuevo grupo es ligeramente menor y se sitúa en torno al 25% (24,1% en La Rioja, 27,6% en Extremadura y 22,5% en Cantabria). A pesar de ello, el número de municipios sin planeamiento sólo es relevante en La Rioja, donde llega al 15,5%, siendo inferior al 2% en Extremadura y Cantabria, donde, por el contrario, son frecuentes los municipios con PDSU (26,5% en Extremadura y 20,6% en Cantabria). Más allá de estos rasgos, el perfil de los municipios con planeamiento es muy distinto en todas ellas: en Cantabria son predominantes los municipios con figuras de más de 25 de antigüedad (el 47,1%), lo que hace que esta comunidad sea la única –junto a Castilla La Mancha– en la que los municipios sin planeamiento, con un simple PDSU o con figuras anteriores a 1998 rondan o superan el 70% del total. Lo contrario ocurre en La Rioja, donde los planes más antiguos son sólo el 5,7% y el conjunto más numeroso es el de municipios que aprobaron su planeamiento entre 1998 y 2008 (el 40,2%), existiendo también un 29,9% con planes aún más recientes. Extremadura tiene una situación intermedia, con un reparto similar entre períodos: un 25% anteriores a 1998, un 22,9% aprobados entre 1998 y 2007, y otro 24,5% con posterioridad.

Asturias, Cataluña, Canarias, y País Vasco forman otro grupo homogéneo de CCAA, en el que son claramente mayoritarios los municipios con planeamiento de menos de 25 años de antigüedad, superando en todos los casos el porcentaje del 80% y llegando al 86% en Cataluña. Además, en estas 4 CCAA no existen ya municipios sin planeamiento8 o que sólo cuenten con PDSU. También comparten como rasgo
–salvo Canarias– ser las únicas9 que superan el 40% de municipios con figuras de planeamiento de menos de 15 años de antigüedad, porcentaje que sube hasta el 45,6% en Cataluña, la comunidad con el planeamiento más reciente (seguida de cerca por País Vasco, Navarra y Asturias). Finalmente, en todas estas CCAA tienen un peso importante los planes aprobados durante la década del boom inmobiliario rondando o superando el 40% de los municipios, si bien éste ha tenido un desarrollo muy diferente en comunidades como Canarias, con un 52,3% de los instrumentos aprobados en este período y fuertes crecimientos de ocupación de suelo entre 1998 y 2007, frente al País Vasco o Cataluña, que –en general– aprobaron en ese mismo período planes mucho más contenidos.

Resulta más problemático establecer agrupaciones entre el resto de CCAA, pues los rasgos del planeamiento de sus municipios son mucho más heterogéneos. Aun así cabe apuntar algunas características comunes: en las CCAA de Madrid, Andalucía, Galicia y la Comunidad Valenciana ya no son especialmente relevantes los municipios sin planeamiento (salvo en el caso andaluz, donde llegan al 6%), ni los que sólo tienen PDSU (salvo, nuevamente, en Andalucía y en la Comunidad Valenciana, donde llegan al 13,6% y 10%, respectivamente), pero sí aquellos con planeamiento de más de 25 años de antigüedad. Se trataría, pues, de Comunidades en las que, en su momento, se aprobaron bastantes figuras de planeamiento municipal que posteriormente no se han ido renovando. El caso paradigmático es Madrid, donde ya no quedan municipios sin planeamiento y apenas un 1,1% con PDSU, pero en la cual el 65,4% de los planes se aprobó hace ya más de 25 años, de manera que el porcentaje de planeamiento de más antigüedad es el mayor de toda España. En la Comunidad Valenciana estos planes anteriores a 1998 alcanzan el 45,9%, mientras que en Andalucía y Galicia es la suma de éstos con los municipios sin planeamiento o con PDSU la que supera el 50%. Todas estas Comunidades tienen también un porcentaje importante, de entre el 25 y 30%, de municipios con planes aprobados en el marco expansionista del período 1998-2007, con un peso pequeño de los planes más recientes con menos de 15 años de antigüedad (salvo Galicia, donde se llega al 31,6%). En este sentido Madrid es la Comunidad con un menor porcentaje de municipios con planes recientes, pues apenas un 7,8% de los mismos es posterior a 2007.

Finalmente, las 3 CCAA restantes, Baleares, Murcia y Navarra, tienen perfiles mixtos, compartiendo algunos rasgos con los grupos anteriores. En el caso de Navarra destaca el contraste entre el relativo peso que aún tienen los municipios sin planeamiento (que llega al 6,6%) frente al carácter actualizado del planeamiento en el 71,7% de los municipios de esta Comunidad (27,9% aprobados entre 1998 y 2007 y 43,8%, después de 2007). Murcia destaca por no tener ningún municipio sin planeamiento o con PDSU y por el contraste entre el importante volumen de municipios con planes de más de 15 años (un 35,6%) y el grupo con planes más recientes (un 40%). En Baleares, aunque no hay municipios sin planeamiento y los que tienen sólo PDSU apenas rondan el 6%, los municipios con planeamiento de más de 25 años suponen el 38,8%, si bien también hay otro 32,8% con planes de entre 15 y 25 años, y otro 22,4% de planes aprobados hace menos de 15 años.

6. Análisis por provincias del planeamiento municipal vigente

Los perfiles del planeamiento urbanístico en los municipios de cada provincia siguen, en gran la mayoría de los casos, los de sus respectivas CCAA10, de modo que todas ellas –salvo la andaluza– son bastante homogéneas internamente. La Fig. 11 muestra la distribución de las figuras de planeamiento por provincias.

Fig. 11 / Distribución de las figuras de planeamiento en los municipios de cada provincia

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Siguiendo con las tipologías ya presentadas, en las 17 provincias de las CCAA de Castilla León, Castilla La Mancha y Aragón tienen un peso notable los municipios sin planeamiento urbanístico o con un simple PDSU, cuya suma supera o es cercana al 50% sobre el total. Las provincias donde esta característica es más acusada son: Soria y Cuenca, donde la suma de ambos casos alcanza el 70%. Soria es también la provincia española que tiene un porcentaje mayor de municipios sin planeamiento (que llega al 66,1%), seguida de Ávila (51,6%), Burgos (49,6%), Guadalajara (44,1%), Cuenca (38,2%), Segovia (40,2%) y León (35,5%). Por el contrario, dentro de este conjunto, las provincias donde este porcentaje es menor son: Albacete (8%), Ciudad Real (8,8%), y Valladolid (12%), en las que sin embargo sí hay un peso importante de municipios con simple PDSU (24,1%, 36,3%, y 31,6%). Los porcentajes más altos de municipios con PDSU se dan en las provincias de Palencia (39,8%), Zamora (39,1%), Salamanca (38,7%) y la citada Ciudad Real (36,3%). Por tanto, dentro de este amplio conjunto de provincias cabe destacar como casos extremos aquellas donde son muy mayoritarios los municipios sin planeamiento, frente a los que al menos han ido aprobando PDSU. Las mejor paradas en este sentido son Toledo, Albacete, León y Valladolid, donde los municipios en estas dos situaciones oscilan entre el 30,9% y el 43,6%. Por el contrario, en estas mismas provincias, que coinciden con las relativamente más urbanas de las dos Castillas, se constata también un porcentaje importante de municipios que cuenta con PG o NNSS, habiéndose aprobado estos mayoritariamente hace más de 15 años en los casos de Toledo (54,9%) y Albacete (50,9%), y mucho más recientemente en León y Valladolid (54% y 52,9%, respectivamente, entre 1998 y 2023). Finalmente, en el caso de las provincias aragonesas, las 3 superan un porcentaje mayor del 40% con municipios sin planeamiento o con sólo PDSU, siendo Teruel la que alcanza un porcentaje mayor (21,2% y 33,9%), aunque es Zaragoza la que tiene una tasa más alta de municipios sin planeamiento (30,4%).

Dentro del segundo grupo, con rasgos similares, pero no tan acusados, podemos encontrar a las comunidades uniprovinciales de La Rioja y Cantabria –ya comentados– además de las dos provincias extremeñas. De estas 2 últimas, el caso más paradigmático es el de Cáceres (1,8% sin planeamiento y 33,6% con PDSU), mientras que Badajoz ya no tiene ningún municipio sin planeamiento y sólo un 17% con PDSU. Lo significativo respecto al análisis de los perfiles autonómicos es que ahora entrarían dentro de este grupo algunas provincias cuyas CCAA no estaban enmarcadas dentro del mismo. Es el caso de Málaga, donde todavía existe un 20,4% de municipios sin planeamiento (superior incluso al de algunas provincias castellanas); Almería, donde el 47,6% de los municipios sólo cuenta con un PDSU (porcentaje que es el más alto de todas las provincias españolas); Granada, donde hay un 12,1% de municipios sin planeamiento y otro 9,8% sólo con PDSU; o Castellón (22,2% con PDSU).

Los perfiles de las 10 provincias que forman las CCAA incluidas dentro del tercer grupo –las de planeamiento más actualizado, que eran: Asturias, Canarias, Cataluña y País Vasco– son bastante homogéneos y reproducen las pautas comunes ya señaladas a nivel autonómico: ausencia absoluta de municipios sin planeamiento o sólo con PDSU y carácter reciente de los planes aprobados. Los casos más característicos de este grupo son los de las provincias de Tarragona, Álava, Lleida y Gipuzkoa, donde el porcentaje de municipios con planeamiento posterior a 1998 ronda o supera el 90%, con porcentajes inferiores al 10% de instrumentos con más de 25 años. De ellas, Gipuzkoa es la provincia española con planeamiento más reciente, con un 61,4% de planes posteriores a 2007, seguida por Lleida (con un 59,3%). Perfiles similares tienen el resto de las provincias incluidas en este grupo. Como singularidades cabe destacar los casos de las provincias canarias, donde el peso más importante recae sobre el período 1998-2008, y las provincias de Bizkaia y Barcelona, donde el porcentaje de los planes de más de 25 años llega, respectivamente, al 32,1% y 23,2%. La primera singularidad se explicaría por el impacto del boom inmobiliario en el planeamiento de las islas, y la segunda por la temprana redacción de planeamiento en dos provincias muy urbanizadas que gravitan sobre sendas Áreas Metropolitanas11, que sin embargo no se ha renovado posteriormente con la misma celeridad. Como veremos, esta situación se da también en otras provincias con grandes áreas urbanas como Valencia, Madrid o Sevilla. Finalmente, también habría que añadir a este grupo, desmarcándose de su Comunidad Autónoma, a las provincias de Cádiz y Córdoba, donde más del 60% de los planes tienen menos de 25 años, destacando en la primera los municipios con planes aprobados entre 1998 y 2007 (un 44,4%) y en la segunda, los posteriores a 2007, que llegan nada menos que al 49,4%.

Dentro de las Comunidades restantes (Andalucía, Galicia, y Comunidad Valenciana, además de las uniprovinciales –ya analizadas– de Madrid, Navarra, Murcia y Baleares) el hecho más significativo es la heterogeneidad apreciable dentro de la Comunidad andaluza. En efecto, nada tienen que ver entre sí los perfiles ya comentados de Málaga (donde tienen un peso muy importante –22,4%– los municipios sin planeamiento), Almería (donde los que cuentan con PDSU casi suponen la mitad de toda la provincia) o Córdoba (tercera provincia española con un planeamiento más reciente, en la cual casi la mitad de sus municipios cuentan con planes posteriores a 2007), con el de la provincia de Sevilla, donde el grupo más numeroso de municipios (un 46,2%) corresponde a los ayuntamientos que cuentan con PG o NNSS de más de 25 años de antigüedad. Como ya se ha adelantado, este rasgo también es característico de otras provincias con grandes áreas urbanas, en las que parece que se realizó un esfuerzo relativamente temprano por dotar a sus municipios de planeamiento, pero que después no ha sido actualizado diligentemente. Este rasgo se aprecia muy claramente en Madrid, donde el 65,4% de los municipios tiene planes de más de 25 años de antigüedad12 mientras tan sólo un 7,8% son posteriores a 2007, pero también está presente en las provincias más urbanas de las CCAA analizadas. Por ejemplo, dentro de la Comunidad Valenciana, las provincias de Valencia y Alicante tienen un perfil de este tipo (ausencia de municipios sin planeamiento, presencia baja de municipios con PDSU –aunque llega al 12,8% en Alicante–, y un peso del 48,9% de planes con más de 25 años), en contraste con Castellón (algunos municipios todavía sin planeamiento y un 22,2% con PDSU), más parecida al de las provincias interiores de fuerte componente rural. Algo similar ocurre en Galicia, donde el contraste se puede observar entre las provincias más urbanas de A Coruña y Pontevedra, con escaso peso de los municipios sin planeamiento o sólo con PDSU, frente a las de Ourense y Lugo, donde éstos llegan al 25 y 17,9%, respectivamente, si bien en casi todas ellas hay un porcentaje relevante de municipios con instrumentos recientes (entre el 24,6% de Pontevedra y el 33,7% de Ourense), que indica que se está haciendo un esfuerzo en la renovación del planeamiento.

Para finalizar este repaso provincial, en la Fig. 12 se recoge la edad media del planeamiento por provincias. La media en España se sitúa en 22 años, con el grueso de los municipios con figuras de planeamiento de entre 20 y 25 años.

Fig. 12 / Antigüedad media del planeamiento (PG, NNSS y PDSU) en los municipios de cada provincia

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Dentro de las provincias de planeamiento medio más reciente, el conjunto con antigüedad inferior a 20 años suma un total de 19, destacando Gipuzkoa (14 años de antigüedad media), Lleida y Tarragona (15), y Álava y Huesca (16). Por el contrario, dentro de las 15 provincias con planeamiento más antiguo habría que destacar las de Almería (con una edad media de 32 años), Cuenca y Guadalajara (30). En este grupo hay bastantes provincias de carácter rural (Ávila, Zamora, Albacete, Palencia, Jaén, Ciudad Real), pero también se incluyen otras más urbanizadas como las de Madrid (28) y Valencia (25).

7. Una aproximación cuantitativa al problema de las sentencias judiciales anulatorias del planeamiento general

El análisis de los datos de planeamiento a partir de la base del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023), arroja un total de 94 municipios afectados por sentencias judiciales declarando la nulidad de su planeamiento urbanístico general, lo que representa un porcentaje de apenas un 1,2% sobre el número total de municipios españoles, aunque su peso en términos de población es mucho más significativo, ascendiendo al 7,8%, ya que en estos municipios afectados vive un total de 3,7 millones de personas.

Por rangos de tamaño poblacional, la distribución de los municipios afectados es bastante amplia: 17 son municipios menores de 2000 habitantes, 11 tienen entre 2000 y 5000, 30 entre 5000 y 20 000, 15 entre 20 000 y 50 000 y 21 superan los 50 000 habitantes, siendo este rango el que concentra casi el 78% de la población afectada (unos 2,8 millones).

Aunque resulta complejo realizar análisis agregados sobre los efectos de las anulaciones, dadas las peculiaridades de cada caso, de los 94 municipios, 62 (con una población total de 1,8 millones) corresponden a situaciones en las que las sentencias han anulado el planeamiento general más reciente, produciendo la reviviscencia de otra figura anterior, siendo sólo 6 los casos (con una población agregada de 32.230 habitantes) de mayor desamparo, por no existir ninguna figura previa, quedando por tanto estos municipios en un limbo sin ningún tipo de planeamiento. De los casos restantes, 21 (con una población de 1,3 millones) corresponden a municipios donde existe planeamiento general aprobado con posterioridad al afectado por las sentencias de nulidad, y 5 son casos de nulidad parcial.

La distribución territorial por provincias de la población en municipios afectados, diferenciando estos 4 tipos de situaciones, se recoge en la Fig. 13:

Fig. 13 / Distribución por provincias de la población en municipios afectados por sentencias judiciales de nulidad del planeamiento urbanístico general

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2023)

Si se compara la población en los municipios afectados por sentencias judiciales declarando la nulidad de su planeamiento con la total provincial, los casos más relevantes son los de Cantabria (32,9%), Santa Cruz de Tenerife (31,9%), Murcia (15,3%), Cádiz (14,6%), Málaga (13,3%) y Baleares (5,1%), siendo el porcentaje ya inferior al 5% en el resto de las provincias.

En cuanto a los casos con sentencias de nulidad, pero con aprobación de planeamiento posterior, la población provincial afectada supera el 5% en los casos de Girona (5,1%), A Coruña (5,3%), Tarragona (16,2%), Asturias (26,6%), Castellón (29,1%), Las Palmas (33,5%), Zamora (35,6%) y Ávila (36,5%).

8. Conclusiones: luces y sombras

Como se ha visto, es posible aproximarse al estado del planeamiento urbanístico en España desde una mirada optimista –destacando, por ejemplo, que el 98,6% de la población reside en municipios con alguna figura de planeamiento– o más pesimista –insistiendo en que la más de la mitad de esos planes tienen más de 25 años de edad y que casi un tercio de los municipios sigue careciendo de un instrumento de planeamiento propio o sólo tiene un simple PDSU–. La realidad es compleja, y, sobre todo, está muy segmentada y diferenciada territorialmente: existen grandes contrastes entre CCAA y provincias, así como entre las diferentes tipologías municipales.

El problema de la ausencia de planeamiento se concentra en los ayuntamientos de pequeño tamaño de determinadas provincias de la España rural interior, mientras que el de la obsolescencia y necesidad de actualización del planeamiento desfasado para adaptarse a los nuevos retos futuros, está mucho más extendido y fragmentando al mismo tiempo, dándose no sólo en estos territorios olvidados sino también en los entornos de algunas grandes áreas urbanas. Por su parte, la anulación del planeamiento general es una cuestión con un impacto cuantitativo acotado y de incidencia puntual, pero obviamente de gran trascendencia para los municipios donde se produce.

Las soluciones para estas complejas cuestiones tampoco parecen sencillas: la ingente tarea de dotación de planeamiento en los numerosos pequeños municipios que aún carecen de él no es sólo una cuestión cuantitativa, sino también de falta de instrumentos específicamente apropiados para ello en la normativa autonómica.

Lo mismo cabe decir del desencuentro entre la concepción de las figuras de planeamiento vigentes y los principales retos futuros a que se enfrentan nuestros municipios (De Santiago & González, 2019). Los instrumentos existentes se centran fundamentalmente en los viejos problemas en torno al crecimiento: la provisión de suelo para vivienda –y, en el mejor de los casos, para actividades económicas– y la protección –concebida casi siempre desde un punto de vista exclusivamente defensivo– del patrimonio histórico y los recursos naturales. Pero los retos emergentes plantean la necesidad de nuevas herramientas para la intervención en la ciudad consolidada, hacer frente al cambio climático, reorganizar la movilidad, articular el entorno construido y el natural mediante las infraestructuras verde y azul, resolver los desequilibrios espaciales y la segregación social, etc. Y todo ello en un contexto dinámico y cambiante, para el que las determinaciones excesivamente rígidas a las que estamos acostumbrados pueden ser incluso contraproducentes. En definitiva, parece necesario repensar también el instrumental requerido para la tarea de planificar el futuro de nuestros pueblos y ciudades.

9. Bibliografía

De Santiago Rodríguez, E. & González García, I. (2019): “El estado del planeamiento urbanístico municipal en España: Análisis de los instrumentos vigentes y de los municipios sin planeamiento”. En CIUR Cuadernos de Investigación Urbanística, Nº. 127, 2019, págs. 1-82. https://doi.org/10.20868/ciur.2019.127

_____ (2021): “Planeamiento urbanístico durante la burbuja y la posterior resaca inmobiliaria: de los excesos del neodesarrollismo a las dificultades de un urbanismo corrector. El caso del área urbana de León”. En CIUR Cuadernos de Investigación Urbanística, Nº. 138, 2021, págs. 1-102.

Hernández Partal, S. (2020a): Los instrumentos de Planeamiento Urbanístico en España: estudio comparado (I). Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, 52(205), 613–642. https://doi.org/10.37230/CyTET.2020.205.11

_____ (2020b): Los Instrumentos de Planeamiento Urbanístico en España: estudio comparado (II). Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, 52(206). https://doi.org/10.37230/CyTET.2021.206.15

Fernández, T. R. (2016): La herencia cultural de la Ley del Suelo de 1956. Revista de urbanismo y edificación, nº 38, 25-32.

Ministerio de Fomento (2014). “Sectores residenciales en España 2104”. https://www.mitma.es/arquitectura-vivienda-y-suelo/urbanismo-y-politica-de-suelo/estudios-y-publicaciones/sectores-residenciales-en-espana-2014

Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, MITMA (2023): Sistema de Información Urbana. http://visorsiu.fomento.es/siu/PortalSiu.html

Ministerio de Vivienda (1977): Inventario de planeamiento existente a 31/12/1976. Madrid: Ministerio de Vivienda. Dirección General de Urbanismo.

Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT (1993): Planeamiento urbanístico vigente a 31/12/1992. Madrid: Dirección General de Política Territorial y Urbanismo. Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Parejo Alfonso, L. (2017): Reflexiones sobre la evolución del sistema urbanístico desde sus fundamentos. Revista de derecho urbanístico y medio ambiente, Nº 311. 297-322.

10. Listado de Acrónimos/Siglas

CCAA: Comunidades Autónomas

LS: Ley de Suelo

NNSS: Normas Subsidiarias de Planeamiento

NSP: Normas Subsidiarias (y Complementarias) Provinciales

PDSU: Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (Plan de Delimitación de Suelo Urbano en Castilla-La Mancha).

PG: Plan General

RD: Real Decreto

SIU: Sistema de Información Urbana

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional

TR: Texto Refundido

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