EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 1991-‍2019: DEL CONTROL DE LEGALIDAD AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

El desarrollo histórico de la justicia electoral, según Franco González Salas (‍2003: 93-‍158), se divide en cinco grandes etapas (‍Arreola Ayala, 2008: 17-‍18) en las cuales se pueden advertir dos modelos: de autocalificación; y de calificación y revisión judicial. A saber:

Enseguida se realiza un recuento desde la óptica del autor, respecto de lo más destacado en cada una de las etapas antes mencionadas.

a) De 1824 a 1860, período en el cual se introduce el principio de la autocalificación de las elecciones de diputados y senadores (sistema que prevaleció hasta 1993), y de heterocalificación de la elección del titular del Poder Ejecutivo (sistema que prevaleció hasta 1996). Se conoce a esta etapa como de un sistema de calificación puramente político.

Cabe señalar que en la Constitución de Cádiz de 1812, también existió un sistema de autocalificación a través de juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia (art. 34) (‍Galván Rivera, 2006: 97); por su parte la Constitución de 1824, dio la facultad al Consejo de Gobierno (arts. 17-‍18); mientras que en las Leyes Constitucionales de 1936 se estableció que las elecciones de los diputados sería calificada por la Cámara de Senadores (Ley Tercera, art. 5), y en la de Senadores debía participar la Cámara de Diputados, el Gobierno en junta de Ministros y la Suprema Corte en elegir a los integrantes de la lista que se enviaría al Supremo Poder Conservador, cuyo poder calificaba la elección (Ley Tercera, art. 8); asimismo en la Constitución de 1857, era el Congreso quien calificaba las elecciones (art. 60) (‍Secretaría de Gobernación, 2008).

En este período destaca la creación del juicio de amparo en la Constitución del Estado de Yucatán de 1841, que llega a nivel federal en 1847 al Acta Constitutiva y de Reformas (art. 25), y se federaliza en la Constitución de 1857, cuyo documento refrendó su reconocimiento constitucional, a través del contenido de los arts. 101 y 102, tomando como postulado el principio de supremacía constitucional (entonces art. 126) (‍Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2000: 9).

b) De 1860 a 1870, con la introducción de la figura de juicio de amparo a nuestro sistema jurídico nacional y en razón de ciertos precedentes, y gracias a la defensa de José María Iglesias de la «tesis de incompetencia de origen», el Poder Judicial pudo conocer y resolver cuestiones relacionadas con temas electorales a través del amparo.

Durante este período, el juicio de amparo se convirtió en un medio jurisdiccional para resolver cuestiones relacionadas con los comicios, (‍Terrazas Salgado, 1996: 102) a consecuencia de que el 11 de abril de 1874 en el «Amparo Morelos» (‍González Oropeza, 1989: 811), José María Iglesias (‍Moctezuma Barragán, 1994: 447) entonces presidente de la Suprema Corte de Justicia, consolidó la tesis incompetencia de origen (origen de las autoridades estatales)^[1] llamada «tesis Iglesias»; y en 1876^[2] declaró de oficio la nulidad de las elecciones presidenciales ganadas por Sebastián Lerdo de Tejada y se autoproclamó titular interino del Ejecutivo federal (‍Alanís Figueroa, 2015: 21).

La referida revisión judicial de la legitimidad de las autoridades fue una tesis que generó un gran debate, logrando revertir la procedencia del juicio de amparo por violación a derechos político-electorales, cuya posición se tradujo en la denominada «tesis Vallarta».

c) De 1878 hasta 1976, donde se construyó la tesis Vallarta, consistente en que el juicio de amparo no es vía para impugnar cuestiones electorales, dado que el Poder Judicial no debe inmiscuirse en cuestiones políticas. La tesis del jurista Ignacio Luis Vallarta fue la dominante durante todos esos años.

En este sentido, el precedente de la «incompetencia de origen», cambió en 1877 con la «tesis Vallarta», producto del entonces ministro presidente de la Suprema Corte Ignacio Luis Vallarta, en la que esencialmente, se expresó que era competencia del Colegio Electoral como autoridad que revisa, computa los votos y aprecia las causas de nulidad de la elección, la que debe resolver en definitiva y finalmente pronunciarse sobre la validez del acto político. Esta ideología fue la que prevaleció hasta 1993.

Debe señalarse que la legislación electoral posrevolucionaria de las entidades federativas generada entre 1917 y 1945, fue profusa y diversa en cada Estado, con peculiaridades propias, aunque con un aspecto en común: la centralización de facultades relacionadas con la vida electoral en manos de los ejecutivos (gobernadores o presidentes municipales). En 1945 se uniforman las legislaciones electorales estatales con la legislación federal, todo bajo la concentración (normativa y fáctica) de poderes en la presidencia de la República (‍Arreola Ayala, 2008: 10).

Es a partir de 1946 cuando por primera vez se dispone el derecho de los partidos y ya no solo de sus militantes, para reclamar ante la Cámara de Diputados la nulidad de la elección del diputado de su domicilio o del presidente de la República; o ante la Cámara de Senadores, la del senador de su Estado (‍Arreola Ayala, 2008: 28).

En 1946 se promulga la Ley Electoral Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 7 de enero de 1946, por la que se crea la Comisión Federal de Vigilancia Electoral. La citada ley quedó abrogada por la Ley Electoral Federal, publicada en el DOF el 4 de diciembre de 1951. En 1953 mediante reforma constitucional se reconoció el derecho al voto de la mujer; y en 1963 se crea la fórmula de representación de los partidos minoritarios a través de los denominados «diputados de partido». A pesar de los avances, en este período surge el movimiento estudiantil de 1968 como protesta al régimen político-económico prevaleciente; la política (democracia) burocratizada y el poco acceso de los jóvenes a la participación política. Así en 1970 se bajó la edad para votar a los 18 años y se fundaron partidos políticos. Cierra este período, con la abrogación de la Ley Electoral Federal de 1951 con la publicada en el DOF el 5 de enero de 1973.

Como se puede advertir, este período es fundamental y de gran calado para el avance democrático, a pesar de subsistir el régimen de autocalificación de las elecciones, lo anterior es así, pues en primera instancia la legitima- ción activa para realizar reclamos de índole electoral fue ampliada a los militantes de los partidos políticos. Ahora bien, si a ello conjugamos el reconocimiento del voto de la mujer que votaron por primera vez el 17 de octubre de 1955 en las elecciones federales y a nivel municipal en 1947 (‍Galeana et al., 2014: 7), cuyo voto reconfiguró las preferencias político-electorales y abrió la competencia de los partidos políticos por incorporar una plataforma que atrajera al sector femenino, no se omite mencionar que esta fue una lucha que se fraguó en tres momentos fundamentales (1917, 1952 y 1953) (‍Tuñón Pablos, 2014: 81).

No menos relevante fue la incorporación de la representación proporcional a través de los denominados «diputados de partido» por reforma constitucional de 1963, cuya modificación pretendía dar pluralidad en la integración del Poder Legislativo, lo que rindió frutos en las elecciones federales subsecuentes de 1964, 1967 y 1970 (‍Astudillo, 2018: 82). Finalmente, el movimiento estudiantil de 1968^[3], incorporó la participación democrática de los jóvenes, producto de su inconformidad con el régimen político-económico prevaleciente, un Presidente de la República con amplias facultades excepcionales, un poder legislativo debilitado, un partido oficial predominante y una Suprema Corte de Justicia que no ejercía un contrapeso efectivo en los asuntos que interesaban a la Presidencia de la República (‍Flores Mancilla, 2018: 284-‍285).

Concluyentemente, se trata de una etapa de cambios sustantivos profundos, los que se complementarían con las reformas procesales (justicia electoral) del período 1977-‍1986.

d) De 1977 a 1986, se introdujo en la reforma constitucional^[4] de 1977 (art. 60) el recurso de reclamación, por el cual los partidos políticos podían inconformarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por las decisiones adoptadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. No obstante, la resolución no tenía efectos vinculantes dado que la última palabra seguía a cargo del citado Colegio Electoral.

Constituye el período que proporciona los mayores cambios y las más profundas reformas en el tema de la justicia electoral. Se promulga la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, publicada en el DOF el 28 de diciembre de 1977, producto de la llamada «reforma política» de 1977, con el objetivo de «reducir el margen de lo arbitrario» en el ámbito electoral (‍Arreola, 2008: 30). Entre el catálogo de las múltiples maneras en que se podía violentar la legalidad electoral, destacan (‍Arreola Ayala, 2008: 31):

En esta época, el Poder Judicial prácticamente se mantuvo al margen de los asuntos político-electorales, salvo dos excepciones: una, a través de la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para investigar la violación del voto público prevista en el párrafo tercero del art. 97 de la Carta Magna y, la otra, el derecho de los partidos políticos a interponer «recurso de reclamación» ante la SCJN por las determinaciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, establecido en la reforma constitucional de 1977 (‍Alanís Figueroa, 2015: 21).

El recurso de reclamación en el primer año de su aplicación (1979), no produjo el efecto esperado: el extinto Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) presentó 2 reclamaciones y 4 el Partido Acción Nacional (PAN). En los seis casos, la Corte resolvió que eran infundadas las reclamaciones, la totalidad de los casos fueron examinados en una sola sesión y resueltos, todos, por unanimidad de los 18 ministros presentes. Bajo dicho contexto, a partir de 1977 se incrementaron paulatinamente y en forma gradual las reformas constitucionales en materia de justicia electoral, hasta llegar al actual sistema de medios de impugnación.

Lo anterior, se hace aún más evidente si añadimos, las elecciones estatales que suceden a partir de la década de los años ochenta, donde se fue rompiendo el modelo de pluralismo político sin alternancia, por un sistema competitivo incipiente, pero real, gracias a la intensa presencia electoral de los partidos de oposición que ya no mostraron el aislamiento, así como la singularidad y la excepcionalidad de triunfos electorales como los de León, en 1946, San Luis Potosí, en 1958 o Mérida, en 1967. El crecimiento de los partidos políticos contrarios al PRI, permitió que estos incidieran cada vez más en la elaboración de la normatividad electoral, pero sin que esa presión se viera reflejada en una más transparente competitividad.

En 1982-‍1983, el Partido Acción Nacional (PAN) se convierte en opción política de alternancia en el norte del país, y, en 1985, el sismo en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México) une a la sociedad civil y surgen dos movimientos: el feminista; y el de derechos humanos, por lo que la secretaria de Gobernación (SEGOB) encargada de organizar las elecciones requería contar con un marco jurídico que diera causa a las demandas de dichos movimientos sociales, lo que derivó en la reforma constitucional de 1986 y su desarrollo legislativo.

Así, en la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1986 al art. 60 constitucional, se eliminó el recurso de reclamación, producto de la inocuidad de la participación de la Suprema Corte tanto en dicho medio de impugnación, como en el fracaso de su facultad de investigación sobre violación del voto público, como lo fue en 1946^[5], 1979, 1982 y 1985^[6], por lo que se reguló por remisión constitucional un sistema de medios de impugnación en los términos que la ley estableciera, así como la creación de un tribunal para dictar resoluciones vinculantes y obligatorias que solo podrían ser modificadas por los Colegios Electores de cada Cámara (‍Galván Rivera, 2006: 103)^[7].

Asimismo, dicha reforma estableció la integración del Colegio Electoral de la Cámara de Senadores y el Código Federal Electoral reguló la llamada «cláusula de gobernabilidad» que permitió al partido con mayoría relativa tantos escaños plurinominales como fueran necesarios para alcanzar la mayoría calificada (art. 208, fracciones IV y V) (‍Sirvent, 1996).

El mismo Código Federal Electoral incorporó la figura del Tribunal Contencioso Electoral como órgano jurisdiccional para conocer de los recursos de queja, reclamación y nulidad, derivados de controversias de carácter electoral. Fue así que se promulgó el Código Federal Electoral, publicado en el DOF el 12 de febrero de 1987, en cuyo libro octavo reguló al denominado Tribunal Contencioso Electoral (Tricoel) (‍Galván Rivera, 2006: 101-‍102). Otro aspecto de la mayor relevancia, fue la incorporación y posibilidad de los partidos políticos para integrar coaliciones y frentes electorales y la adopción de la representación proporcional al interior de la Comisión Federal Electoral predecesora del Instituto Nacional Electoral (hoy INE).

Todo caminaba adecuadamente, hasta las cuestionadas elecciones presidenciales de 1988, que derrumbaron no solo el sistema clásico de autocalificación política, sino que México entraba a la dinámica más acelerada de sus últimos setenta años de vida electoral y donde se confirmaba el fin del ciclo del fraude-reforma constitucional-fraude (‍Arreola Ayala, 2008: 34).

e) De 1987 a la fecha^[8], considerada como la etapa de los tribunales especializados en materia electoral. Cuando nace el primer Tribunal especializado en la materia: el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel: órgano jurisdiccional de carácter administrativo); en 1990 el Tribunal Federal Electoral (órgano jurisdiccional autónomo); y en 1996 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (órgano especializado de competencia constitucional y legal).

La primera experiencia del Tricoel no fue afortunada, no solo por los ilícitos de las elecciones de 1988, sino también porque uno de sus integrantes señalaba como falla el excesivo formalismo del Código Federal Electoral y la falta de preparación de los partidos para hacer valer los medios de impugnación que la ley les otorgaba. Lo anterior, dado que la documentación electoral quedaba a la disposición de los colegios electorales y no podía constituir prueba que las partes ofrecieran ante el Tribunal, en el mismo tenor, dicho órgano no tenía facultad para examinarla (arts. 299, 300, 301 y 396 del CFE de 12 de febrero de 1987). En 1988 todo el sistema de legalidad se fundaba en una hipótesis legal: que los Colegios Electorales como última instancia de acuerdo con el art. 60 de la Constitución, admitieran, examinaran y valoraran las pruebas ante ellos ofrecidas. Cuando los colegios electorales se negaron a abrir los paquetes electorales y a examinar, analizar y valorar las pruebas en ellos contenidas, ni siquiera en los casos controvertidos, todo lo que se esperaba de la justicia electoral se derrumbó.

Las elecciones presidenciales de 1988 fueron el detonante para desconfiar de la legitimidad de los colegios electorales y a su vez, en la prepotente fórmula de la «decisión por mayoría». Se había agotado ya el modelo político de la autocalificación. Sin duda, agosto-septiembre de 1988 fue el inicio real del proceso en el que se sentenció a muerte a los colegios electorales. Así las elecciones de 1988 hicieron evidente la necesidad de judicializar la solución de los conflictos político-electorales (regreso de la tesis de José María Iglesias). A la par, en 1989 se crea el Partido de la Revolución Democrática (PRD).

En este sentido, el esquema de la Comisión Federal Electoral había también terminado, y resultaba impostergable fortalecer la capacidad de instrucción y resolución de un órgano jurisdiccional en materia electoral. Para ello, en 1990 se reforma nuevamente, en abril, la Constitución de la que deriva el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), publicado en el DOF el 15 de agosto de 1990.

La citada reforma constitucional fue publicada en el DOF el 6 de abril de 1990, reformó los arts. 41 y 60 de la Carta Magna. Así en el art. 41 se estableció expresamente un sistema de medios de impugnación (administrativos y jurisdiccionales) que sería de la competencia del IFE y del Tribunal Contencioso Electoral, tal y como reza la siguiente porción normativa: la ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerá el organismo público (IFE: apelación e inconformidad e imposición de sanciones) y un tribunal autónomo que será órgano jurisdiccional en materia electoral. Por otra parte, la mencionada reforma mantuvo la intervención terminal de los Colegios Electorales acotando la revisión de las sentencias del tribunal por violaciones en la admisión o en la valoración de pruebas y/o en la motivación del fallo.

El Tribunal Contencioso Electoral pasa a Tribunal Federal Electoral el cual es creado por disposición constitucional y no ley secundaria. A pesar de su categoría de órgano jurisdiccional autónomo, sus decisiones podían ser modificadas por los Colegios Electorales, es decir, persistían indicios de la autocalificación de las elecciones. Esta misma reforma eleva a nivel constitucional, la «cláusula de gobernabilidad»^[9]que anteriormente regulaba el Código Federal Electoral de 12 de febrero de 1987, reorganizando la integración de la Cámara de Diputados a fin de evitar la sobrerrepresentación (‍Sirvent, 1996: 183). La citada cláusula fue declarada contraria a la Constitución, en la acción de inconstitucionalidad 6/1998.

Por reforma constitucional publicada en el DOF el 3 de septiembre de 1993, desparece el régimen de autocalificación de las elecciones a través de los Colegios Electorales que se integraban en la Cámara de Senadores y Cámara de Diputados. Estableciendo un nuevo sistema de calificación en dos momentos: uno administrativo ante el Instituto Federal Electoral; y otro jurisdiccional ante las Salas de Primera y Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral para revisar entre otras cosas las sentencias recaídas en los recursos de inconformidad. Se fijó como órgano jurisdiccional terminal al Tribunal Federal Electoral en materia de las elecciones de diputados y senadores; mientras que la calificación de la elección del Presidente de la República quedó a cargo del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados (‍Galván Rivera. 2006: 108).

Asimismo, por reforma constitucional publicada en el DOF el 25 de octubre de 1993, se mantuvo la cláusula de gobernabilidad para la integración de la Asamblea del Distrito Federal (hoy Congreso de la Ciudad de México) en la Base Primera, fracción III del art. 122 de la Constitución.

Es en 1993, cuando se eliminan los colegios electorales de las Cámaras de Diputados y de Senadores, transfiriendo a los órganos del IFE, a nivel distrital en el caso de los diputados de mayoría relativa, a nivel local de entidad federativa en el de los senadores, y a nivel nacional en tratándose de los diputados de representación proporcional, hacer la declaratoria de validez de la elección correspondiente, facultándolos para otorgar las respectivas constancias de mayoría y de asignación proporcional, siempre que así procediera. La eliminación de los colegios electorales se explica también por los múltiples problemas poselectorales que se produjeron entre 1988 y 1991 tanto en elecciones federales como locales (‍Arreola Ayala, 2008: 37-‍38).

En 1994, la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el asesinato de Luis Donaldo Colosio, confirmaron que, en México, el proceso de reforma electoral tras reforma electoral, obedece a la necesidad interna de un sistema establecido, cuyo pluripartidismo entonces ficticio ya no se adecuaba a las exigencias de una sociedad cada vez más crítica, más participativa y más compleja. El grupo gobernante actuó de inmediato para fortalecer las fuentes de legitimidad, depositando en manos de los representantes de los poderes de la Unión y de un grupo de consejeros ciudadanos de reconocido prestigio e imparcialidad, la facultad de voto en el máximo órgano de dirección electoral federal, denominado Instituto Federal Electoral (IFE). Después de las elecciones inequitativas de 1994, en las cuales resultó triunfador, Ernesto Zedillo Ponce de León, el país vivirá varios años de una intensa lucha electoral y quizá el período con menos conflictos poselectorales.

Derivado de lo anterior, por reforma constitucional publicada en el DOF el 1 de agosto de 1996, se le otorgó autonomía constitucional al Instituto Federal Electoral (hoy Instituto Nacional Electoral), es decir, paso de ser un órgano descentralizado a un órgano constitucionalmente autónomo.

Por reforma constitucional publicada en el DOF el 22 de agosto de 1996 se eliminó la cláusula de gobernabilidad prevista en el art. 54 de la Carta Magna, como consecuencia de la declaración de su inconstitucionalidad por la SCJN en la AI 6/1998; asimismo, se incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación como órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral a excepción del conocimiento de las acciones de inconstitucional, otorgando a dicho tribunal la declaración de la elección de presidente de la República, dejando a la Cámara de Diputados la expedición del Bando Solemne.

Así desde 1996 se estableció un sistema integral de justicia electoral, sin olvidar la base de 1986. Por primera vez, las modificaciones constitucionales en la materia fueron aprobadas por unanimidad en ambas cámaras del Congreso. Se concretaron reformas en la Constitución General de la República, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Código Penal Federal y la nueva Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Al ajustar todas las legislaciones electorales a las bases mínimas en materia electoral contenidas en el art. 116 constitucional, se logró detener las disparidades que pudieran evitar prácticas democráticas discrepantes en la República o el surgimiento al amparo de legislaciones defectuosas o hechas a modo, de conductas antidemocráticas que pusieran en riesgo la unidad nacional, como ya se había visto riesgosamente en algunos casos. Las elecciones federales de 1997 y las elecciones locales en la República hasta el año 2000, son ejemplos de que la judicialización de los comicios fue una decisión acertada.

Sin embargo, las elecciones presidenciales de 2000 y 2006 mostraron la parte negativa de la justicia electoral: en el año 2000, los partidos PRI y PAN a pesar de los casos «Pemexgate» y «los amigos de Fox», impactaron en el espacio de la representación política. El PRI pagó una multa de 900 millones de pesos y el PAN de 400, pero no perdieron ni el poder ni el registro partidario. Aprendieron de inmediato que, aun considerando el monto de la sanción, es mayor la ganancia que se obtiene y la infracción se justifica, así sea el de romper topes de campaña, o solicitar apoyo del exterior. Cabe señalar que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, si bien con diversas reformas, siguió en vigencia hasta que fue abrogado por el COFIPE de 2008.

Por reforma constitucional publicada en el DOF el 27 de septiembre de 2007, por la cual se modifica la fracción IV del art. 99 de la Constitución, se estableció expresamente como requisito de procedencia para impugnar las resoluciones definitivas de las autoridades electorales de las entidades federativas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el que se haya violado algún precepto constitucional. Actualmente los supuestos de procedencia se han ampliado a través de precedentes emanados del recurso de reconsideración hasta llegar al denominado certiorari electoral (SUP-REC 214/2018)^[10].

Como respuesta a los casos «Pemexgate» y «los amigos de Fox», por reforma constitucional, publicada en el DOF el 13 de noviembre de 2007, se redujo a los partidos políticos el financiamiento público para gasto en campañas electorales; se ajustaron los límites para el financiamiento privado; y se redujeron los tiempos de las campañas electorales. Asimismo, se regularon diversos aspectos de las precampañas.

Otro aspecto relevante de la reforma es que prohíbe a los partidos políticos contratar propaganda en radio y televisión. Por cuanto hace al IFE (hoy INE), estableció la renovación escalonada de consejeros electorales; se le otorgó la competencia exclusiva de administración de los tiempos en televisión y radio; y se incrementaron sus competencias en materia de fiscalización de los recursos.

El 14 de enero de 2008 se publicó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que abrogó al COFIPE de 1990, tras 18 años de vigencia.

Por reforma constitucional publicada en el DOF de 10 de junio de 2011, vino a cambiar el esquema de garantía, protección, promoción y defensa de los derechos humanos ampliando el parámetro de regularidad constitucional, y estableciendo dos directrices hermenéuticas: la interpretación conforme y el principio pro personae, sin perjuicio de observar los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, ni de las obligaciones a cargo de todas la autoridades en el ámbito de sus competencia de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.

Mediante reforma constitucional, publicada en el DOF el 10 de febrero de 2014, se nacionaliza la organización de los procesos electorales a cargo del INE (antes IFE), y se le otorgan facultades de coordinación y facul- tades de asunción/cooperación y capacitación respecto de las elecciones locales; se estandarizan las reglas y procedimientos aplicables a nivel federal para su observancia en los procesos locales. De igual manera, se incorpora la reelección consecutiva de senadores y diputados federales, diputados locales, presidentes municipales, regidores y síndicos; Asimismo, se modifica la fecha de inicio del cargo de presidente de la República; y se establece el nuevo modelo de comunicación política, basado en la prohibición de la calumnia (se derogó el adjetivo de denigrante por ser un concepto que limitaba la libertad de expresión).

Finalmente, a través de leyes generales, producto de la citada reforma constitucional de 2014, se homogeneizó el marco normativo en diversos aspectos: a) partidos políticos (Ley General de Partidos Políticos); b) procedimientos electorales (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales); y c) delitos (Ley General de Delitos Electorales).

II. LOS PRECEDENTES HISTÓRICOS: DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ELECTORAL Y DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN[Subir]

Existen diversos momentos que podrían considerarse como jurisprudencia histórica, dos épocas (no compiladas) generadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1872-‍1874); (1875-‍1986) (‍González Avelar, 2016: XXXV); y por otro lado, los precedentes históricos emitidos por el entonces Tribunal de lo Contencioso Electoral: TRICOEL (1986-‍1988), así como los emanados (jurisprudencias y tesis) de las compilaciones que ha realizado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la más reciente 1997-‍2022^[11].

a) Precedentes históricos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Desde la incorporación del juicio de amparo a nuestro sistema de protección constitucional (garantías constitucionales) en el art. 102 de la Constitución Federal de 1857, la Suprema Corte revisó la constitucionalidad a través de dicho instrumento de algunas actuaciones del ámbito electoral donde a razón de la interpretación y aplicación del art. 16 constitucional revisó no solo la competencia de las autoridades, sino la legitimidad, criterio que fue interrumpido, para estimar la improcedencia del amparo en materia electoral, básicamente durante dos períodos:

1. De 1982 a 1874. Período en el cual se consolidó la «tesis de incompetencia de origen» o «incompetencia absoluta», llamada «tesis Iglesias», la cual a través de la interpretación del art. 16 constitucional permitía revisar tanto la competencia como legitimidad de la autoridad: a. fuera judicial (Yucatán: amparos Pablo Solís; Facunda Romero/Querétaro: amparos Hermenegildo Felliú; Mariano Llanas Puente y Juan N. Rubio), b. del poder ejecutivo (Yucatán: amparo Evaristo Esquivel; y Vicente Fernández) c. o legislativo (Yucatán: amparos Evaristo Esquivel; y Cleotilde Vaquero y coags.) (‍González Oropeza, 1989: 818-‍824).

En este período destaca el llamado «Amparo Morelos», resuelto el 14 de abril de 1874, en el cual se admitió y resolvió el fondo del juicio de amparo contra la ilegitimidad del gobernador y de la falta de quórum de la Legislatura en donde el entonces presidente de la corte José María Iglesias construyó una mayoría para conceder el amparo por «incompetencia de origen». Cabe señalar que este activismo, si bien se le atribuye a José María Iglesias, Barragán estima que la intervención judicial de la Corte en asuntos electorales se desarrolló previamente a la denominada tesis de «incompetencia de origen», como se alcanza apreciar del amparo Pablo Solís al amparo Cleotilde Vaquero y coagraviados (‍Moctezuma, 1994: 447).

No pasa desapercibido y como lo hace notar González Oropeza, el Amparo Morelos generó polémica a grado de que la Legislatura del Estado de Morelos presentó una iniciativa al Congreso de la Unión para que se legislara expresamente sobre la restricción de revisión judicial en asuntos electorales, cuya iniciativa la aprobó el Congreso el 19 de mayo de 1975 en los siguientes términos: Solo a los Colegios Electorales les corresponde resolver sobre la legitimidad de los nombramientos de los Estados que por la Constitución federal o por parte de algún Estado, deben verificarse popularmente (‍González Oropeza, 1989. 834).

2. De 1875 a 1986. Período en el cual se revirtieron los efectos de la «tesis Iglesias», en razón del desarrollo de la «tesis Vallarta», que esencialmente sostuvo la no justiciabialidad de los temas electorales.

En este mismo sentido, Rodolfo Terrazas Salgado (‍1996: 105) indica que Mariano Coronado afirmaba: «...el amparo solo cabe tratándose de garantías individuales que protegen derechos del hombre o fundamentales, de suerte que apenas es preciso decir que no tiene lugar cuando se violan derechos políticos o puramente civiles. La razón de esto es, que los derechos políticos, por su especialidad, están asegurados en otra forma y por otra especie de autoridades; y los civiles, considerados de menor importancia por pertenecer al derecho privado, tienen remedios y garantías en las legislaciones ordinarias».

Asimismo, de 1917 a 1946, a través de la facultad de investigación sobre violación al voto público la Corte no pudo dar resultados positivos en el ejercicio de dicha facultad, destacadamente en los años 1946^[12] (solicitada por el Partido Democrático Mexicano, el Partido Nacional Constitucionalista y el señor Agustín Tamayo)^[13] (‍Galván Rivera, 1995: 108); sin desconocer las solicitudes de 1946^[14], 1979, 1982, 1985 y 1986 (promovidas por el PAN)^[15].

Prevaleciendo la «tesis Vallarta», entre 1918 y 1920 se integraron los siguientes criterios al interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Como puede advertirse, marcada la tendencia anterior, entre 1920 y 1929 el Pleno de la Corte, fijó el siguiente criterio jurisprudencial:

I. Facultad de investigación por violaciones al voto público.

1. En el expediente Varios 82/46, el Pleno de la Corte determinó que las violaciones al voto público hechas valer por los Partidos Democrático Mexicano y Nacional Constitucionalista en toda la República (Querétaro, Morelos y Guerrero), cuya ilegalidad beneficiaba al PRI, no eran sujetas de ser revisadas por la Suprema Corte, máxime cuando el procedimiento establecido en el art. 97 constitucional no se había respetado, esto es, las Cámaras pueden solicitar la investigación de las violaciones del voto público, y hecha la averiguación, la Suprema Corte deberá comunicar el resultado; y la Cámara correspondiente al calificar la elección podrá invalidarla declarando la nulidad (arts. 113 y 114 a 117 de la Ley Electoral)^[20].

II. Juicios de amparo (1920-‍1973). Bajo la «tesis Vallarta».

Inicialmente existió la postura oficial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de no intervenir en temas electorales (political questions), consagrando la «tesis Vallarta», como se puede advertir de los siguientes casos:

1. Amparo en revisión 5588/73. Interpuesto por Wilbert Chi Góngora y otros en contra de la orden para suspender al quejoso como miembro de un ayuntamiento, ya que aquel resulta afectado en el derecho de desempeñar un cargo público, que es de naturaleza esencialmente política, por lo que el juicio de amparo resultaba improcedente^[21]. En el mismo asunto el Pleno señaló que el amparo procede por violación de garantías individuales, debiendo entenderse por tales, aquellas que conciernen al hombre y no las que se refieren al ciudadano; por lo que cualquiera infracción de un derecho político no puede remediarse por medio del juicio constitucional; supuesto que no constituye violación de una garantía individual^[22]; y que el amparo está instituido exclusivamente para garantizar la efectividad de las garantías individuales, consignadas en los veintinueve primeros artículos de la Constitución Federal, y no para proteger los derechos políticos otorgados únicamente a los mexicanos, que tienen la calidad de ciudadanos^[23].

Añadió la Corte que el amparo resulta improcedente cuando se endereza por los miembros de un Ayuntamiento, contra la deposición de sus cargos, porque el derecho a desempeñar un empleo público como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un derecho político, en cuanto que es una función inherente a la ciudadanía, atento lo dispuesto en los arts. 35, fracción II, y 36, fracción V, de la Constitución, supuesto que dichos preceptos claramente establecen que el desempeño de los cargos de elección popular y concejiles, es una prerrogativa y una obligación del ciudadano. No debe tomarse en consideración la circunstancia de que, además de los derechos políticos que reclamen, se señale también como infringido el derecho de percibir los sueldos correspondientes, estimándose estos como incluidos en el patrimonio de los quejosos, toda vez que dichos sueldos, emolumentos u honorarios, no son sino una consecuencia de la investidura política y, por ende, accesorios de esta^[24].

2. Amparo administrativo en revisión 2936/28^[25]. Promovido por Viena Manuel y resuelto el 9 de noviembre de 1928. En esta ocasión el Pleno de la Corte reiteró que los derechos políticos no pueden ser objeto de la protección federal, pues el art. 14 constitucional, protege derechos que son susceptibles de controversia, ante los tribunales, es decir, a los derechos privados de la persona o de la propiedad privada, característica que no tienen los derechos políticos; tal como se deduce del art. 103 de la Constitución en el sentido de que el amparo sirve para garantizar el goce de los derechos naturales o civiles del hombre. Lo anterior a pesar de que se reclamaba la privación de los emolumentos de un integrante del ayuntamiento, función política.

3. Amparo administrativo en revisión. Falcón José y coagraviados. Resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 25 de octubre de 1923. En dicho juicio de amparo la Corte estimó que una vez ingresando la persona electa a desempeñar su cargo (funciones) y se le priva de sus remuneraciones, ello significa la privación de derechos protegibles a través del juicio de amparo^[26].

b) Precedentes históricos del Tribunal de lo Contencioso Electoral.

Si bien con la reforma de 1986 a la Constitución y la consecuente expedición del Código Federal Electoral (CFE) publicado en el DOF el 12 de febrero de 1987, reglamentario de dicha reforma, nada se dispuso sobre la posible facultad del Tribunal Contencioso Electoral para establecer tesis de jurisprudencia obligatoria, en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales; no obstante, solo con «el propósito de ofrecer una información sistematizada» sobre los argumentos jurídicos más relevantes, que constituyeron la motivación y fundamento de las sentencias emitidas, en el respectivo Informe de Actividades se publicaron los criterios sustentados por ese órgano jurisdiccional, al resolver los 23 recursos de apelación promovidos por los partidos políticos, en la «etapa preparatoria de las elecciones», del mes de agosto de 1987 a julio de 1988. Con igual objetivo y en el mismo medio, se hicieron del conocimiento público los principales criterios sostenidos por el Tribunal Contencioso Electoral, al dictar sentencia en los 593 recursos de queja promovidos en la etapa posterior a la jornada electoral, del mes de julio al mes de agosto de 1988, de los cuales se desecharon 180, al ser calificados como notoriamente improcedentes. Es pertinente aclarar que los mencionados «criterios» del Tricoel, si bien formalmente no tuvieron la calidad de tesis de jurisprudencia obligatoria, es incuestionable que, conforme al criterio material, sí gozaban de tal naturaleza jurídica, aun cuando solo en sentido amplio, porque únicamente fueron vinculatorios para las partes litigantes, de cada caso particular, sin mayor trascendencia para terceros, porque a nadie más obligaban.

Aunque poco difundidos y menos aún conocidos, el rubro y texto de los criterios en cita son consultables en el aludido «Informe de Actividades del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal», correspondiente al «Proceso Electoral 1987-‍1988», editado en 1988, por el propio Tricoel, el cual, sin estar previsto textualmente en algún precepto jurídico, gozaba de autonomía constitucional, no formaba parte de la estructura orgánica de alguno de los tres poderes. Esta autonomía se puede aseverar, a pesar de que las sentencias del TCE, dictadas al resolver los recursos de queja, estaban sometidas a la revisión oficiosa y posible modificación, revocación o confirmación, de los Colegios Electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión, por disposición expresa del art. 60 de la CPEUM, vigente en esa época.

c) Precedentes históricos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En efecto, son dos los acuerdos generales de la Sala Superior, por los cuales se ha establecido, la actualización de la jurisprudencia y tesis; y la aprobación y respectiva compilación. A saber:

A. El acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 4/2010 de 6 de septiembre de 2010, por el que se determina la actualización de la jurisprudencia y tesis, así como la aprobación y publicación de la compilación 1997-‍2010. A consecuencia de dicho acuerdo fueron declaradas 14 jurisprudencias^[27] y 37 tesis^[28] como criterios históricos.

B. El Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2/2018 de 10 de julio de 2018, por el que se aprueba la depuración y actualización de la jurisprudencia y tesis en materia electoral, así como la publicación de la compilación 1997-‍2018. A consecuencia de dicho acuerdo fueron declaradas 4 jurisprudencias^[29] y 13^[30] tesis como criterios históricos.

III. LAS ÉPOCAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA ELECTORAL[Subir]

Las épocas se refieren a los períodos en los que se agrupan la jurisprudencia y tesis a partir de las etapas evolutivas de la justicia electoral en México, derivado de las reformas constitucionales y legales, y suelen tener cambios sustanciales en la denominación, atribuciones e integración del órgano jurisdiccional electoral federal. Así, de 1991 a la fecha se distinguen seis épocas^[31].

Primera época: 1991-1993. En este período, si bien no existía precepto constitucional expreso que otorgara al Tribunal Federal Electoral la facultad de establecer jurisprudencia obligatoria, fue el art. 337 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) de 1990 el que dispuso que la Sala Central contaba con la facultad expresa y exclusiva de «definir los criterios de interpretación normativa», que deberían «sostener las Salas del Tribunal».

En esta época el Tribunal Federal Electoral se integraba por una Sala Central (permanente) y cuatro Salas Regionales (temporales), de las cuales solo podía emitir criterios obligatorios la Sala Central. En este período el Tribunal emitió 44 tesis de jurisprudencia que fueron publicadas en la Memoria del Tribunal Federal Electoral 1991 con los criterios obligatorios derivados de las resoluciones de Sala Central. En dicha compilación se publicaron las tesis relevantes y las relacionadas, es decir, aquellas que, no siendo obligatorias, por su contenido resultaban de interés.

Asimismo, por cuanto hace a los criterios relevantes, la Sala Central emitió 173 criterios en 1991, 3 criterios en 1992 y 4 en 1993 (total 180); mientras que las Salas Regionales emitieron 64 criterios relevantes, quedando de la siguiente forma: Sala Durango, 28 en 1991; Sala Xalapa 26 en 1991; Sala Guadalajara 7 en 1991; Sala Toluca 3 en 1991. Es preciso señalar que las Salas Regionales, durante la Primera Época, emitieron tesis relevantes solo en 1991.

Dando un total de 180 criterios relevantes entre la Sala Central y las Salas Regionales, que sumados a los 44 criterios jurisprudenciales arrojan la suma de 224 tesis para la primera época.

Segunda época: 1994-1996. Cuya época se encuentra integrada del número 45 a 104, es decir 60^[32] jurisprudencias y 23 tesis aisladas emitidas por la entonces Sala Central, mientras que la Sala de Segunda Instancia emitió 12 jurisprudencias que van de la 1/94 a la 12/94; y 13 tesis aisladas. Por otra parte, las Salas Regionales produjeron tesis aisladas, así, por ejemplo: Sala Regional Durango 5; Sala Regional Xalapa 3; Sala Regional Guadalajara 2; Sala Regio- nal Toluca 7, sumando un total de 17 tesis por cuanto hace a las Salas Regionales. Mientras que entre la Sala Central y la Sala de Segunda Instancia 72, para un total de 125 criterios para esta segunda época. Todos estos criterios se encuentran publicados en el Tomo II de la Memoria 1994 del Tribunal Federal Electoral.

Esta época obedeció a la reforma constitucional y legal de 1993, mediante las cuales se dio por concluido el sistema de autocalificación.

Así la reforma constitucional publicada en el DOF el 3 de septiembre de 1993 y con la consecuente reforma al COFIPE modificó la estructura orgánica del Tribunal Federal Electoral instituyéndose una Sala de Segunda Instancia (temporal), presidida por el presidente de la Sala Central e integrada para conocer del recurso de reconsideración, para controvertir las sentencias de fondo dictadas por la Sala Central y las Salas Regionales al resolver los recursos de inconformidad promovidos por los partidos políticos o bien para controvertir la asignación hecha por el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE). Debe señalarse que la Sala de Segunda Instancia fue una respuesta del legislador al desparecer los Colegios Electorales, como un mecanismo de revisión.

Por vez primera en la legislación electoral ordinaria se usó la voz «jurisprudencia», para hacer alusión a los «criterios obligatorios de interpretación normativa» establecidos por el TFE, por conducto de sus Salas, Central y de Segunda Instancia. Asimismo, se estableció la facultad de resolver contradicción de criterios, sustentados entre la Sala Central y las Salas Regionales, dado que la jurisprudencia emanada de la Sala de Segunda Instancia era superior a la de la Sala Central con la cual, por tal razón orgánica no era posible que se diera contradicción de criterios.

Tercera época: 1997-2007. Cuya época se encuentra integrada en términos del Acuerdo 1/97 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tomado en sesión pública de 12 de marzo de 1997 por 230 jurisprudencias y 657 tesis relevantes (aisladas)^[33]. Para un total de 887 criterios.

En términos de lo anterior, la producción jurisprudencial quedó de la siguiente manera: 1997 (16 jurisprudencias y 57 tesis); 1998 (17 jurisprudencias y 85 tesis); 1999 (12 jurisprudencias y 58 tesis); 2000 (25 jurisprudencias y 34 tesis); 2001 (26 jurisprudencias y 129 tesis); 2002 (70 jurisprudencias y 172 tesis); 2003 (24 jurisprudencias y 30 tesis); 2004 (23 jurisprudencias y 47 tesis); 2005 (17 jurisprudencias y 47 tesis).

Estas tesis fueron publicadas en el Suplemento de la Revista Justicia Electoral; en la Compilación de Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-‍2002; Compilación oficial y su actualización, 1997-‍2005; Informe de Actividades; Memoria 1997; y Tomo VIII, del Apéndice al Seminario Judicial de la Federación 1917-‍2000.

De igual manera esta época surge de la reforma constitucional y legal de 2007. Cabe señalar que se suprimió la existencia de la Sala de Segunda Instancia, la Sala Central paso a ser la Sala Superior y las Salas Regionales pasaron de ser temporales a permanentes. El legislador ahora, por medio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, amplió la facultad de jurisprudencia no solo para la Sala Superior del TEPJF, sino también para las Salas Regionales. La jurisprudencia de las Salas Regionales se integra mediante cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, que sostengan el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma y con la condición, de que la Sala Superior ratifique el criterio (art. 232, fracción II). A su vez, en el art. 233 el legislador especificó por primera vez los sujetos obligados a observar la jurisprudencia, estableciendo que la emanada del Tribunal Electoral será obligatoria en todos los casos para las Salas y el entonces Instituto Federal Electoral (hoy INE) como para las autoridades electorales locales^[34].

En el artículo Quinto Transitorio del decreto de 22 de noviembre de 1996 que reforma y adicional al COFIPE de 1990, se precisó que los criterios de jurisprudencia de la Sala Central y la Sala de Segunda Instancia del TRIFE, serán aplicables (subsistentes) previa declaración formal de la Sala Superior (convalidación).

Cuarta época: 2007-‍2011. Con motivo de la nueva integración de la Sala Superior, se aprobó el Acuerdo 3/2007 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de 4 de septiembre de 2007, relativo a la creación de la Gaceta de jurisprudencia y tesis relevantes en materia electoral que emita el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y a la determinación del inicio de la Cuarta Época de su publicación.

Esta época está integrada por 148 jurisprudencias y 192 tesis, respecto de las cuales destacan la jurisprudencia emitida por la Sala Regional de Guadalajara (2011) y una lograda por la Sala Regional Monterrey (2009). Quedando el resto de la producción jurisprudencial a cargo de la Sala Superior como enseguida se cita: 2007 (14 jurisprudencias y 43 tesis); 2008 (20 jurisprudencias y 45 tesis); 2009 (40 jurisprudencias y 44 tesis); 2010 (45 jurisprudencias y 24 tesis); 2011 (27 jurisprudencias y 36 tesis).

Quinta época: 2011-‍2016. Surge con motivo de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 10 de junio de 2011 en términos del Acuerdo 4/2011 de la Sala Superior que se aprobó el 22 de noviembre de 2011. En esta época, la Sala Superior emitió 227 jurisprudencias; y 313 tesis aisladas. Respecto de la presente época solo una jurisprudencia fue emitida por una Sala Regional de la Ciudad de México (antes del DF). Mientras que el resto fueron emitidas por la Sala Superior, como enseguida se describe por anualidad: 2011 (3 jurisprudencias y 17 tesis); 2012 (33 jurisprudencias y 37 tesis); 2013 (62 jurisprudencias y 36 tesis); 2014 (51 jurisprudencias y 46 tesis); 2015 (39 jurisprudencias y 91 tesis); 2016 (48 jurisprudencias y 89 tesis).

Sexta época: 2017-‍2021. De acuerdo con las diversas reformas constitucionales, la creación de la Sala Regional Especializada; la emisión de nuevas leyes electorales, así como la nueva integración de magistradas y magistrados de la Sala Superior (7 nombramientos realizados por el Senado el 20 de octubre de 2016), se aprobó el Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 10/2017 de 17 de octubre de 2017, relativo a la determinación del inicio de la Sexta Época de la publicación de su jurisprudencia y tesis.

Al mes de abril de 2019, en dicha época se han emitido 36 jurisprudencias y 70 tesis. La producción por año queda de la siguiente forma: 2017 (7 jurisprudencias y 20 tesis); 2018 (22 jurisprudencias y 35 tesis); y 2019 al mes de abril (7 jurisprudencia y 15 tesis).

Es oportuno señalar que, de 1991 al mes de abril de 2019, la producción jurisprudencial y de tesis aisladas ha sido por un total de 2.030 criterios de los cuales 745 son criterios jurisprudenciales; y 1.285 tesis aisladas. Cabe señalar que desde 1993-‍1994, después de convertirse las Salas Regionales de temporales a permanentes, estas han producido 4 criterios jurisprudenciales por reiteración entre 2009 y 2014, los cuales han sido sujetos de ratificación por el Pleno de la Sala Superior, y una jurisprudencia ha sido declarada obsoleta, a saber:

IV. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU EVOLUCIÓN[Subir]

La historia que hasta la fecha ha construido el Tribunal (1987-‍2019), primero como participante en la instrucción y resoluciones de recursos, sin perjuicio, de que la decisión final recaía en los Colegios Electorales (siendo Tribunal de lo Contencioso Electoral, funcionando con una Sala Central); luego con la autonomía que se le otorgó en materia de sus resoluciones que dictaba en razón de los medios de impugnación de su competencia (ya como Tribunal Federal Electoral funcionando con una Sala Central y una Sala de Segunda Instancia, así como con Salas Regionales temporales); para después convertirlo en un órgano judicial autónomo; y finalmente, a través de su incorporación al Poder Judicial de la Federación (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en 2007 se suprimió la existencia de la Sala de Segunda Instancia, la Sala Central paso a ser la Sala Superior y las Salas Regionales pasaron de ser temporales a permanentes), no ha sido menor, ha pasado de revisar aspectos meramente legales a cuestiones de control de constitucionalidad y/o convencionalidad.

Enseguida se hará un breve recuento de los criterios jurisprudenciales por cada época, considerados desde el punto de vista del autor como los más representativos, advirtiendo la arbitrariedad en la citada selección, pues desde nuestra óptica marcaron las líneas jurisprudenciales de cada etapa. Sin duda, muchos de los criterios han quedado fuera.

A. Primera época: 1991-‍1993 (parámetro de control: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

Como se puede apreciar de los criterios establecidos en la primera época, el único parámetro de control de regularidad, básicamente lo constituía el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Para muestra, léase el contenido de los siguientes criterios:

Asimismo, en esta época destacan los siguientes criterios relevantes (tesis aisladas), que establecen: 1) la improcedencia de los recursos si no están expresamente consagrados, 2) la competencia del Tribunal Electoral; y 3) la no obligatoriedad de usar jurisprudencia de ningún órgano materialmente jurisdiccional.

B. Segunda época: 1994-‍1996 (parámetro de control: se reitera en general como tal, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se incorporan con vigor los derechos políticos de los ciudadanos, bajo el principio in dubio pro cive).

Destacan asimismo, los siguientes criterios relevantes de la época por su contenido garantista para el tiempo que vivía el derecho procesal electoral.

C. Tercera época: 1997-‍2007 (parámetro de control: Constitución y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

Recordemos que, para esta época, al Tribunal Electoral se le otorgó competencia ex professo para inaplicar normas electorales al caso concreto por ser contrarias a la Constitución (reforma constitucional al art. 99 (fracción III), publicada en el DOF el 22 de agosto de 1996), de ahí que como se muestra enseguida, la Carta Magna comenzó a aparecer, al grado incluso de su eficacia directa (self executing).

D. Cuarta época: 2007-‍2011 (parámetro de control: Constitución y tratados internacionales).

En la presente época, se comienza a reflejar la cita como fundamento, los tratados internacionales en materia de protección de derechos humanos, teniendo como fundamento el art. 133 de la Carta Magna y las consideraciones de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el Amparo en Revisión 120/2002 (orden jurídico nacional), criterio que posteriormente evolucionaría en la CT 293/2011. Para muestra, léanse los siguientes criterios jurisprudenciales.

E. Quinta época: 2011-‍2016 (parámetro de control: Constitución y tratados internacionales y la aparición de las leyes generales: Ley General de Partidos Políticos; Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y Ley General de Delitos Electorales).

En razón de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos se incorporó un bloque de constitucionalidad integrado por la Constitución y todos los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte siempre que desarrollen, protejan, garanticen o promocionen derechos humanos, lo cual fue reconocido en la contradicción de tesis 293/2011 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 3 de septiembre de 2013 (‍Maldonado Sánchez, 2019).

Bajo estas condiciones, si bien es cierto, los tratados internacionales ya figuraban en las consideraciones de los precedentes de la cuarta época, fue a partir de la citada reforma constitucional que se consolidaron y permitieron ampliar la protección, garantía, respeto y promoción de los derechos político-electorales, para muestra véanse los criterios jurisprudenciales siguientes:

F. Sexta época: 2017-‍2019, aún abierta. (Consolidación del parámetro de control: Constitución y tratados internacionales). Es una época que da continuidad a la anterior, a pesar de haberse renovado en su totalidad la integración la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y establece líneas jurisprudenciales sobre el acceso a la justicia de las mujeres y los pueblos y comunidades indígenas, así como de sus integrantes en lo individual, a través de acciones afirmativas. Para muestra se invocan los siguientes criterios jurisprudenciales:

Una vez, realizado el recorrido histórico-jurisprudencial, podríamos rotular las épocas de la siguiente manera, con sus respectivos desarrollos:

1. Primera época: 1991-‍1993, se puede calificar como período legalista, dado que su parámetro de control se limitaba al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y desarrollos reglamentarios de las autoridades administrativas-electorales, sin figurar el peso de las cláusulas constitucionales.

2. Segunda época: 1994-‍1996, bien puede denominarse como de ampliación del parámetro de control al incorporar como directriz interpretativa del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los derechos políticos de los ciudadanos, bajo el principio in dubio pro cive.

En este período, se dejaba ver la semilla de los derechos de segunda generación como elementos clave como escudos y prerrogativas para el ejercicio de los derechos-políticos electorales del ciudadano.

3. Tercera época: 1997-‍2007: Ya en la tercera época, se incorpora con claridad la fuerza normativa y directa de la Constitución a efecto de interpretar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la legislación secundaria electoral.

Incluso por reforma constitucional de 1996 se otorgó la facultad al Tribunal Electoral de declarar inconstitucionalidad de las normas electorales al caso concreto, ejerciendo de esta manera un control de difuso de constitucionalidad, actividad que aplicó en el período que va de 1996 a 2002.

Vendría a interrumpir dicho control difuso, la CT 2/2000-PL^[39]sustentada entre el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral al resolver el Juicio de Revisión Constitucional SUP-JRC-159/1998, en el cual a Corte resolvió que el Tribunal Electoral carecía de competencia para realizar control de constitucionalidad de normas electorales, pues para tal efecto, solo se podían cuestionar normas electorales a través de la acción de inconstitucionalidad y no a través de los actos de aplicación, pues el plazo es de 30 días a partir de su publicación, encontrándose facultado solo para controlar actos y omisiones, es decir, excluyendo de su control las normas electorales, máxime si dichas normas rigen un proceso electoral en marcha (aquí la SCJN abrió una pequeña puerta para impugnar dichas normas si no se encontraba proceso electoral en curso). En palabras de la Corte:

Esta decisión del Pleno de la Corte, traería graves implicaciones para el sistema de justicia electoral (que antes de la reforma constitucional al art. 99, fracción IV publicada en el DOF el 27 de septiembre de 2007, complementada con la reforma al mismo precepto constitucional, fracción III que fue más expresa y publicada en el DOF el 13 de noviembre de 2007), fueron resueltas por el Tribunal Electoral a través de la interpretación conforme a los tratados internacionales, introduciendo a través de dicha directriz el control de convencionalidad al estar impedidos para realizar el control de constitucionalidad (expediente SUP-JDC-695/2007 caso Hank Rohn resuelto el 6 de julio de 2007: en el cual se realizó el cotejo con el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En palabras de la Sala Superior, en aquella ocasión, dijo:

Previo a este caso, un asunto emblemático, que recordó el boquete de falta de protección judicial de los derechos político-electorales (‍Maldonado Sánchez, 2018: 428-‍429) generado por la CT 2/2000, fue el caso Jorge Castañeda Gutman quien interpuso amparo indirecto (374/2004 que se radicó ante el Juzgado Séptimo de Distrito de la Ciudad de México) mediante el cual impugnó la omisión legislativa en materia de candidaturas independientes, y diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), dicho amparo fue sobreseído por improcedencia de impugnar actos de autoridades y normas en materia electoral, dicho sobreseimiento se combatió a través del recurso de revisión que se radicó ante el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de la Ciudad de México bajo el número de expediente 391/2004, cuyo órgano jurisdiccional solicitó a la SCJN lo atrajera por su relevancia y trascendencia, formando el expediente 51/2004-PL de solicitud e facultad de atracción, en cuya resolución se determinó ejerce la facultad de atracción y se radicó el amparo en revisión con el número de expediente 743/2005. A mayor precisión, la mayoría del Pleno de la SCJN confirmó el sobreseimiento decretado por el juez de distrito, por lo que se juzgó improcedente el juicio de amparo aduciéndose que la única vía única para impugnar leyes electorales era la acción de inconstitucionalidad. La minoría de ministros que se oponía a este criterio, pensaba que impedir al quejoso cuestionar la constitucionalidad de una ley trastocaría el derecho a ser votado y lesionaría el acceso a la justicia. Por lo que, tenían toda la razón, ya que, en el estado anterior de cosas, la Corte hubiera podido remitir sin problema el asunto al TEPJF para que el quejoso no quedara en estado de indefensión.

Ante los resultados del litigio y agotadas las instancias nacionales, Castañeda Gutman acudió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que, en efecto, condenó al Estado mexicano por no contemplar un mecanismo sencillo y efectivo para combatir actos y omisiones de las autoridades electorales, especialmente por ser contrarias a la Constitución. Antes de la emisión de dicha sentencia ya se había promulgado la reforma constitucional que estableció expresamente la facultad de inaplicar al caso concreto normas electorales inconstitucionales.

4. Cuarta época: 2007-‍2011. Este período arrancaba con la renovada competencia de control difuso de constitucionalidad de leyes electorales respecto a los casos en concreto de manera incidental a cargo de las Salas Regionales y la Sala Superior del Tribunal Electoral. Asimismo, amplió jurisprudencialmente el parámetro de control conformando antes que el Pleno de la Suprema Corte un bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución y los tratados internacionales, para muestra puede verse el contenido de la contradicción de criterios CDC-3/2011 de la cual emanó la jurisprudencia 8/2011 de la Sala Superior. Incluso con antecedentes del uso e invocación del concepto bloque de constitucionalidad en el expediente SUP-RAP-31/2006, resuelto el 23 de mayo de 2006.

5. Quinta época: 2011-‍2016: Sin duda, la reforma constitucional de junio de 2011 al capítulo I de la Carta Magna, fue un detonador para ampliar el contenido de la Constitución al grado de reconfigurar la concepción de la Constitución formal a la Constitución material, hoy, todavía en construcción su alcance a pesar de los avances de la CT 293/2011 y 21/20011 (‍Maldonado Sánchez, 2019).

En tal sentido la incorporación expresa de la interpretación conforme y el principio pro personae derivó en la consolidación del parámetro de regularidad constitucional desarrollado jurisprudencialmente, al cual se incorporaron las leyes generales: Ley General de Partidos Políticos; Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y Ley General de Delitos Electorales.

6. Sexta época: 2017-‍2021, aún abierta: Es una época que se encuentra construyendo líneas jurisprudenciales, en los siguientes rubros:

En esta época destaca el llamado certiorari electoral que derivó del expediente SUP-REC-214/2018, cuyo tema de fondo que impugnó el señor Javier Antonio Castillo de origen nahua (cultura náhuatl), era que se obligará a las autoridades electorales locales a implementar acciones afirmativas sobre cuota indígena para garantizar la representación de las comunidades y pueblos indígenas a través de un perfil con autoadscripción calificada ante el Congreso del Estado de San Luis Potosí, hoy ese precedente constituye el origen de la jurisprudencia 5/2019, que lleva por rubro: Recurso de reconsideración. Es procedente para analizar asuntos relevantes y trascendentes^[41].

V. CONCLUSIONES[Subir]

PRIMERA. Sin duda la evolución del derecho procesal electoral, tiene su respectivo impacto en la construcción inicial de los precedentes o criterios, ya jurisprudenciales, o aislados. Así por ejemplo, desde la tesis Iglesias vs tesis Vallarta en materia de procedencia/improcedencia del juicio de amparo en materia electoral, pasando por el recurso de reclamación y la facultad de investigación por graves violaciones al voto público, ambos instrumentos competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, hasta la instauración de un Tribunal Federal Electoral, transformado en Tribunal Contencioso Electoral con una Sala Central, una Sala de Segunda Instancia y Salas Regionales temporales, hasta su conversión a Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con un Sala Superior y Salas Regionales permanentes incorporado al Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDA. En mérito del recorrido histórico de los medios de impugnación en el ámbito electoral, pueden reconocerse diversos momentos de la jurisprudencia y criterios históricos en materia político-electoral, destacando el inicio de la primera época, puesto que en este período si bien no existió precepto constitucional expreso que otorgara al Tribunal Federal Electoral la facultad de establecer jurisprudencia obligatoria. Fue el art. 337 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) de 1990 que dispuso que la Sala Central contaba con la facultad expresa y exclusiva de «definir los criterios de interpretación normativa, que deberían sostener las Salas del Tribunal».

TERCERA. De manera panorámica, podemos afirmar que en la primera época que va de 1991 a 1993 el parámetro de control fue el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; para la segunda época que abarca del período de 1994 a 1996 el parámetro de control, siguió siendo en términos generales el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se incorporaron con vigor los derechos políticos de los ciudadanos, bajo el principio in dubio pro cive, vendría la tercera época que comprende de 1997 a 2007 en la cual el parámetro de control evolucionó para asentarse en la Constitución y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Ya para la cuarta época en los años de 2007 a 2011 aunado a la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011, el parámetro de control se integró por la Constitución y tratados internacionales, denominado parámetro de regularidad constitucional, como lo llamaría el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la CT 293/2011, sin perder de vista, que la Sala Superior previo a dicha reforma constitucional y su respectiva interpretación, era muy activa y proclive a utilizar instrumentos internacionales e incluso invocó desde el año 2006 la figura del bloque de constitucionalidad.

Bajo este contexto, el parámetro de control para la quinta época en el período que va de 2011 a 2016, se consolidó en la Constitución, los tratados internacionales y la aparición de las leyes generales: Ley General de Partidos Políticos; Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y Ley General de Delitos Electorales. Así, en efecto, la sexta época (2017-‍2019, aún abierta) ha venido dando continuidad a la anterior y ha desarrollado la interpretación de las leyes generales emitidas especialmente en 2014, a pesar de haberse renovado en su totalidad la integración de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el 20 de octubre de 2016. Esencialmente se puede afirmar, que está época se encuentra construyendo líneas jurisprudenciales en aspectos clave como lo son: a) acciones afirmativas en materia de incapacitados, pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes; b) alcances de la paridad vertical y horizontal; c) Ajustes en los mecanismos de sobre y sub-representación, entre otros.