LA «DESNORMATIVIZACIÓN» DE LA CONSTITUCIÓN: COMENTARIO A LA STC 137/2025, DE 26 DE JUNIO, SOBRE LA LO 1/2024, DE 10 DE JUNIO, DE AMNISTÍA PARA LA NORMALIZACIÓN INSTITUCIONAL, POLÍTICA Y SOCIAL EN CATALUÑA^[1]

I. INTRODUCCIÓN: UNA SENTENCIA DICTADA CON APRESURAMIENTO, SIN VERDADERA DELIBERACIÓN Y QUE INFRINGE EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA[Subir]

El pasado 26 de junio el Tribunal Constitucional pronunció la sentencia resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores del Partido Popular contra la LO 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Por los efectos que ha producido sobre nuestro sistema constitucional no es exagerado afirmar que se trata de la resolución más relevante dictada por el Tribunal en sus cuatro décadas y media de vida. Por ello, y prescindiendo de momento de su desafortunado contenido e inconsistente fundamentación jurídica, lo primero que debemos destacar es que —a pesar de su indiscutible trascendencia— ha sido emitida con un apresuramiento absolutamente injustificado y sin una auténtica deliberación previa^[2].

El apresuramiento y la falta de deliberación han determinado que la mayoría del Pleno (seis magistrados frente a cuatro)^[3] haya respaldado la ponencia redactada por la magistrada Inmaculada Montalbán sin ni siquiera escuchar y debatir las muy fundamentadas objeciones planteadas por los cuatro magistrados discrepantes y de las que han dejado constancia en sus votos particulares.

El magistrado Enrique Arnaldo recoge en su voto particular el modo en que el presidente del Tribunal condujo el procedimiento que llevó a la aprobación de la sentencia^[4]. Fue un Pleno que duró únicamente tres días y en el que los magistrados no estuvieron reunidos más de nueve horas. En esas nueve horas solo hubo tiempo de exponer la tesis que avalaba la constitucionalidad de la ley y evidente resulta que no hubo ocasión para discutir las objeciones a la misma. El resultado de todo ello ha sido una sentencia nefasta que ha dejado a la Constitución «hecha un guiñapo» en gráfica y acertada descripción de Manuel Aragón^[5].

La STC 137/2025 avala una modificación de la Constitución sin acudir al procedimiento de reforma, tal y como denuncian los magistrados discrepantes. «La aprobación de una ley que otorgue la amnistía, como sucede en el caso de la Ley Orgánica 1/2024 —advierte Enrique Arnaldo en su voto particular—, hubiera requerido la previa reforma de la Constitución. Al no apreciarlo así, la sentencia de la que disiento consiente una mutación constitucional, una verdadera ruptura del pacto constitucional de 1978, pues permite que el legislador (la mayoría parlamentaria coyuntural), modifique la Constitución sin acudir al procedimiento de reforma previsto en su título X, de suerte que a partir de ahora habrá que entender que el art. 66.2 CE incluye entre las potestades de las Cortes Generales la de aprobar amnistías, pese a no estar prevista de forma expresa y haber sido rechazada en su día por el poder constituyente»^[6].

En la STC 137/2025, el Tribunal ha abdicado por completo de su función de defensor de la Constitución y ha destruido el presupuesto y fundamento de su propia legitimidad que no es otro que la supremacía normativa de la Constitución. El Tribunal ha aplicado la doctrina decimonónica de la soberanía parlamentaria. Ahora bien, si el Parlamento es soberano y dispone de una suerte de plenitud de potestades entre las que se incluyen las que no están previstas en la propia Constitución como es la de conceder amnistías, el Tribunal Constitucional se convierte en un órgano inútil y como tal prescindible. El principio de soberanía parlamentaria que es el que subyace y en última instancia fundamenta la sentencia que nos ocupa es incompatible con la existencia de una justicia constitucional (‍Aragón, 2024b: 137). Así lo han advertido también los magistrados discrepantes: «Si la aprobación de la Ley Orgánica de amnistía ha supuesto un auténtico terremoto para los pilares estructurales sobre los que se asienta el orden constitucional de 1978 —advierte César Tolosa en su voto particular— la argumentación contenida en la sentencia que avala su constitucionalidad constituye un verdadero cataclismo jurídico, al debilitar los límites materiales del Poder Legislativo, relativizar los principios esenciales del Estado de Derecho y erosionar gravemente la función garantista del Tribunal Constitucional». En definitiva, el TC ha desnormativizado la Constitución. La sentencia se configura —como vamos a exponer y comprobar en estas páginas— como un precedente destructivo y disolvente del Estado constitucional.

Siendo muy grave todo lo anterior, la STC 137/2025 implica además la autoexclusión del Tribunal Constitucional del sistema judicial europeo. En un ejercicio autárquico de nacionalismo jurídico que contradice nuestra condición de Estado integrado en la Unión Europea, el Tribunal se ha negado no solo a plantear la preceptiva cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea —a la que, como advierten los magistrados discrepantes, estaba obligado a partir de un recto entendimiento del significado y alcance del art. 267 TFUE—, sino incluso a esperar —por razones elementales de prudencia— a que este se pronuncie sobre las cuatro cuestiones ya planteadas por distintos órganos judiciales nacionales.

En este sentido, en el FJ 1 se afirma:

Siendo eso cierto, no lo es menos que las razones que justifican la precedencia del juicio de aplicabilidad en relación con las cuestiones de inconstitucionalidad son extrapolables a los recursos. Y, en todo caso, la negativa a acudir o a esperar al pronunciamiento del TJUE implica un desconocimiento profundo del valor de la cuestión prejudicial. El TJUE al resolver una cuestión prejudicial no se limita a realizar un mero juicio de aplicabilidad, sino que facilita al juez nacional (incluido el constitucional) los criterios para la correcta interpretación y aplicación del derecho de la Unión.

El Tribunal Constitucional añade un segundo motivo menos convincente aún que el anterior para no acudir al TJUE:

Esta apelación a «cuestiones políticas subyacentes […] eminentemente nacionales» es totalmente improcedente porque la ley en cuestión no afecta a la identidad constitucional del Estado. Y, en todo caso, en modo alguno puede alegarse como un motivo válido para eximir al Tribunal del cumplimiento de su obligación de acudir al TJUE (art. 267 TFUE y principio de «cooperación leal»).

Frente a la tesis de la mayoría, los magistrados discrepantes defienden en sus votos particulares la obligación de acudir y esperar a que el TJUE se pronuncie:

No es esto lo que se ha hecho. La sentencia destila un desprecio absoluto hacia el derecho de la Unión Europea y contiene una mínima por no decir inexistente motivación de la decisión de prescindir de aquel, pues los dos únicos argumentos que contiene el FJ 1 (la improcedencia en general y la conexión de la ley con cuestiones políticas subyacentes eminentemente nacionales) realmente son afirmaciones que no justifican nada. Los magistrados discrepantes han advertido que el rechazo de la mayoría a plantear previamente a la resolución del recurso una cuestión prejudicial al TJUE supone no solo un desconocimiento del significado y alcance de las cuestiones prejudiciales, sino también una infracción del art. 267. 3 TFUE.

El magistrado Enrique Arnaldo expone en su bien fundamentado voto particular los tan numerosos como infructuosos intentos realizados para que el Tribunal no incurriera en infracción del derecho europeo:

No podemos detenernos más en este punto. Baste con subrayar que al Tribunal le resulta completamente indiferente que la ley de amnistía pueda contravenir el derecho europeo. En el caso de que el TJUE se pronuncie en ese sentido, la ley no se podrá aplicar en España, deberá ser expulsada del ordenamiento, y el Tribunal Constitucional quedará desautorizado. No solo el recto entendimiento del art. 267 TFUE, sino también la más elemental prudencia, reclamaban que el Tribunal paralizase el proceso para evitar esa eventual colisión futura. Si el TJUE considerase finalmente que la ley de amnistía no contradice el derecho de la Unión y es por tanto aplicable, el Tribunal podría enjuiciar su constitucionalidad sin riesgo alguno de colisión. Al haberlo hecho antes no solo asume un riesgo innecesario de colisión, sino también el de haber dictado una sentencia inútil, puesto que de ser la ley contraria al derecho europeo resultaría inaplicable y carecería de sentido el control de su constitucionalidad. Por todo ello, la actitud autárquica y nacionalista de la mayoría del Tribunal merece una valoración muy negativa. Desde la óptica del derecho de la Unión puede ser considerada como una infracción del principio de cooperación leal. Así lo denuncian los magistrados discrepantes:

A continuación, el Tribunal anticipa la estructura de la sentencia. En primer lugar, el Tribunal examinará las alegaciones que afirman que la Constitución prohíbe la institución de la amnistía. A continuación, las razones aducidas en la demanda en las que se sostiene que la amnistía que otorga la ley impugnada es inconstitucional en su integridad. Y, por último, la pretensión subsidiaria por la que se impugnan determinados preceptos de la ley.

Para llevar a cabo ese enjuiciamiento, en la primera parte de la sentencia (FJ 2 a 5) el Tribunal va a exponer la jurisprudencia constitucional relativa a la amnistía con el fin de analizar si el Tribunal ha avalado ya la constitucionalidad de este tipo de leyes (FJ 2). A continuación, se examinará si la amnistía, para poder ser otorgada, necesita una habilitación constitucional. Para ello se expondrá el modo en que la Constitución vincula al legislador y si, como sostienen los recurrentes, la prohibición de la amnistía se deriva del art. 62 i) CE y de los trabajos constituyentes (FJ 3). Por último, en los fundamentos jurídicos 4 y 5 se analizará la compatibilidad de la amnistía con el principio de separación de poderes, en particular con el de reserva de jurisdicción, y con el art. 25.1 CE.

II. LA POTESTAD DEL PARLAMENTO PARA CONCEDER AMNISTÍAS NO REQUIERE UNA HABILITACIÓN CONSTITUCIONAL EXPRESA[Subir]

Como era y es obvio, el análisis de la jurisprudencia constitucional sobre la amnistía carece de sentido e interés por la sencilla razón de que tras la aprobación de la Constitución no se ha aprobado en España ninguna amnistía dado que existía un consenso bastante generalizado de que no tenían cabida en nuestro ordenamiento (‍Aragón, 2024b: 65; ‍Ruiz Robledo, 2024: 158). Consenso que se tradujo en su supresión como causa extintiva de responsabilidad penal en el denominado Código Penal de la Democracia de 1995 (‍Ramos Tapia y Ruiz Robledo, 2024: 85).

El Tribunal no puede negar esa evidencia y da la razón a los recurrentes:

Al subrayar la nota de «excepcionalidad», el Tribunal omite explicar en qué consistió aquella. La (preconstitucional) amnistía de 1977 fue la traducción jurídica del principio político de reconciliación nacional y supuso la deslegitimación del derecho anterior como derecho injusto. Desde esa óptica, fue un presupuesto material de la actual Constitución (‍De Miguel, 2024: 92). La España de 2024 nada tiene que ver con la de 1977. Ello explica que, tras la amnistía de 1977, al elaborarse la Constitución un año después se tomara la decisión de excluirla del ordenamiento por considerarla innecesaria en el marco de un Estado de derecho y de una sociedad democrática (‍Delgado, 2025: 218).

A continuación, el Tribunal examina el argumento más sólido y consistente del recurso: «Al no estar contemplada la amnistía en la Constitución, su aprobación hubiera requerido una reforma constitucional, toda vez que durante los trabajos parlamentarios fueron rechazadas las enmiendas que se referían a la amnistía». Es aquí donde la sentencia incurre en errores flagrantes al exponer una teoría de la vinculación del legislador a la Constitución incompatible con la teoría de la Constitución normativa: «El legislador —señala el Tribunal— puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí. Partiendo de esta premisa, es obligado analizar si, como alegan los recurrentes, la Constitución prohíbe implícitamente la amnistía, al ser obvio que no existe una prohibición expresa» (FJ 3).

El Tribunal no aborda la cuestión nuclear que está en el fondo de la controversia: si la facultad de conceder amnistías puede considerarse incluida dentro de la potestad legislativa del Estado o, por el contrario, se trata de una competencia de distinta naturaleza (‍Tajadura, 2024: 100). Tanto los debates parlamentarios como el derecho comparado apuntan en la dirección de que la potestad legislativa y la facultad de conceder amnistías son funciones diferentes (‍De Miguel, 2024: 132). Prescindiendo por completo del examen de esa cuestión, el Tribunal da por supuesto (sin refutar los numerosos argumentos que justifican sólidamente la tesis contraria) que la concesión de amnistías es una facultad encuadrable dentro de la genérica «potestad legislativa del Estado». Y, con esa infundada y falsa premisa, apela a la concepción de «Constitución abierta» en la que la concesión de amnistías estaría amparada por «la libertad de configuración del legislador». Ocurre, sin embargo, que la consecuencia real que se extrae de esa «apertura constitucional» no es que el Parlamento pueda legislar «según las opciones políticas imperantes en cada momento» —lo que nadie discute—, sino que el Parlamento puede ejercer cualquier facultad al amparo de la potestad legislativa. Cualquier acto del Parlamento siempre que revista la forma de ley (aunque materialmente sea algo distinto de una ley) será constitucional siempre que no contradiga expresamente la Constitución. De esta forma se sortea fraudulentamente el vicio de inconstitucionalidad que radica precisamente en el hecho de que el Parlamento está ejerciendo una competencia distinta de la legislativa y que no solo no le fue atribuida por el constituyente, sino que se decidió su exclusión. Se modifica así fraudulentamente el art. 66 de la Constitución para ampliar las potestades de las Cortes. Si a eso añadimos, como veremos a continuación, que, a pesar de reconocer inicialmente que esa potestad legislativa debe respetar las prohibiciones explícitas e implícitas establecidas en el texto constitucional, luego se prescinde por completo de estas últimas, la sentencia abre una vía para la completa desnormativización de la Constitución. Al amparo de su potestad legislativa, de la misma forma que el Parlamento ha concedido una amnistía (incompatible con numerosos preceptos constitucionales a los que la amnistía excepciona sin habilitación expresa), podría convocar un referéndum de autodeterminación en una comunidad autónoma. No creo oportuno ni necesario poner otros ejemplos. Según la doctrina del Tribunal, el legislador puede excepcionar todas las previsiones constitucionales (exclusividad de la función jurisdiccional, derecho a la tutela judicial efectiva, etc.) sin necesidad de habilitación expresa (como sí existe para regular el indulto individual) y sin que sea preciso activar el procedimiento de reforma constitucional. En definitiva, el Tribunal nos retrotrae al siglo xix y restaura el principio de soberanía parlamentaria. De esa forma, al desnormativizar la Constitución, no solo abdica de su condición de defensor de la Constitución, sino que destruye también el fundamento de su propia legitimidad (la supremacía normativa de la Constitución). Si el Parlamento puede realmente hacerlo todo y se asume que cualquier acto, medida o decisión que aquel adopte es constitucional, aunque la Constitución no lo haya habilitado para adoptarla y no le haya atribuido la correspondiente competencia, las previsiones constitucionales dejan de ser un límite efectivo a su actuación. En este contexto, carece de sentido una institución como el Tribunal Constitucional cuya función esencial es velar y controlar que el Parlamento —como poder constituido— opere siempre dentro de su ámbito competencial y en el marco constitucional.

Todo lo anterior obliga a rechazar la interpretación que el Tribunal hace del principio de vinculación (negativa) del legislador a la Constitución. El Tribunal sostiene que el Parlamento —mediante la aprobación de una ley— puede hacer todo lo que no esté expresa o implícitamente prohibido, aunque no esté habilitado constitucionalmente para ejercer una determinada atribución, puesto que el Parlamento puede aprobar cualquier acto o decisión mediante una ley formal. Proyecta así sobre un poder público constituido el principio de libertad general que en un Estado constitucional rige solo para los ciudadanos: está permitido hacer todo lo que no está prohibido. Para los poderes públicos constituidos —incluido el Parlamento— la regla es la contraria: solo pueden ejercer aquellas competencias que les están expresamente atribuidas.

En un Estado constitucional —tal y como advierten los magistrados disidentes— el principio que rige para los poderes públicos —incluido el legislador— no es el de vinculación negativa sino positiva: estos necesitan de una atribución constitucional expresa de potestades. Enrique Arnaldo recuerda que el principio de «vinculación negativa» fue enunciado por Franz Julius Stahl, el «jurista reaccionario» del que hablaba García de Enterría, en el contexto histórico de la monarquía prusiana de la segunda mitad del siglo xix, y sirvió como aparato dogmático para que el canciller Bismarck impusiera una orientación autoritaria a su política^[10].

Esta inaceptable comprensión del principio de vinculación del legislador a la Constitución como vinculación negativa y no positiva es el fundamento principal de la sentencia: «El legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí» (FJ 3). Esa atribución exorbitante de poder al Parlamento contradice el principio general de que los poderes públicos solo pueden ejercer las funciones que la Constitución les atribuye. Si bien es cierto que el Parlamento puede legislar sobre cualquier materia respetando las prohibiciones constitucionales expresas e implícitas, de ello no se puede concluir que el Parlamento pueda hacerlo todo y ejercer funciones que no son materialmente legislativas y que excepcionan y, por ello, contradicen preceptos constitucionales sin una previa y expresa habilitación constitucional.

En definitiva, la sentencia asume como punto de partida que el Parlamento puede otorgar amnistías porque no necesita una habilitación constitucional para ello y porque la Constitución no contiene una prohibición expresa de aquellas. Desde esa óptica, el Tribunal debe analizar únicamente si, como alegan los recurrentes, existe alguna prohibición implícita.

III. DE LOS DEBATES PARLAMENTARIOS Y DE LA PROHIBICIÓN DE INDULTOS GENERALES NO PUEDE CONCLUIRSE LA EXISTENCIA DE UNA PROHIBICIÓN IMPLÍCITA DE LA AMNISTÍA[Subir]

La expresa prohibición de indultos generales establecida en el art. 62 i) CE implica, según la doctrina más cualificada (‍Gimbernat, 2024: 75; ‍Zapatero, 2024: 109), una implícita prohibición de las amnistías. Frente a esta autorizada y razonada interpretación del art. 62 i) CE, el Tribunal en unas pocas líneas se limita a recordar que el indulto y la amnistía son instituciones diferentes (que lo son, pero encuadrables ambas en el derecho de gracia) y, obviando la objeción de que es precisamente la diferencia existente entre ambas la que obliga a aplicar el principio a maiore ad minus, rechaza que el 62 i) pueda ser interpretado como una norma que prohíba implícitamente la concesión de amnistías:

El Tribunal reconoce el mayor alcance y trascendencia de la amnistía como medida de gracia respecto al indulto, pero no extrae consecuencia alguna de ello a los efectos de aplicar el argumento a maiore ad minus. Simplemente lo obvia o descarta, para —conectando con su doctrina anterior sobre los poderes exorbitantes del Parlamento— subrayar la facultad del legislador de «excepcionar la ley»:

Una vez más la ausencia de motivación es notoria. No es que se haga caso omiso de la doctrina constitucional y penal, sino que no se toman en consideración las fundadas objeciones planteadas por los magistrados discrepantes^[11]. No se argumenta ni se motiva con la mínima consistencia por qué no procede aplicar el principio a maiore ad minus (‍Zapatero, 2024: 109).

El Tribunal insiste en atribuir al legislador una genérica facultad de «excepcionar la ley» que solo puede aceptarse en un sistema de soberanía parlamentaria. Allí donde impera la Constitución normativa, la posibilidad de excepcionar la ley requerirá siempre habilitación expresa en el marco del derecho de crisis o de excepción. Una de las más notables contradicciones de la sentencia reside precisamente en que, a pesar de reconocer y subrayar el carácter excepcional de la amnistía, admite que se otorgue mediante el ejercicio de la función genérica legislativa en tiempos de normalidad. Atribuir al Parlamento con carácter general la facultad de «excepcionar la ley» (sin habilitación expresa para ello) supone en realidad habilitarlo para «excepcionar la Constitución».

En un Estado constitucional, el legislador puede derogar la ley y establecer excepciones a la ley en una ley, pero lo que no puede hacer es excepcionar una ley penal sin derogarla y mucho menos excepcionarla solo para sujetos determinados en flagrante violación del principio de igualdad. Para poder ejercer legítimamente tan exorbitante potestad, el Parlamento necesitaría contar con una habilitación expresa. Esto es precisamente lo que acertadamente sostienen los recurrentes e injustificadamente rechaza la mayoría del Tribunal. Para el Tribunal la prohibición constitucional de conceder indultos generales es una limitación que opera únicamente frente al Gobierno y de la cual no se pueden deducir límites para el legislador omnipotente.

A continuación, el Tribunal aborda el examen de los debates constituyentes alegado también por los recurrentes como un claro testimonio de que la voluntad del constituyente fue excluir la amnistía:

Sosteniendo que del rechazo no cabe deducir la prohibición, el Tribunal priva de cualquier valor jurídico hermeneútico a esa decisión expresa del constituyente, porque expreso fue el rechazo de las enmiendas y expreso fue el rechazo a incluir la institución de la amnistía en nuestro ordenamiento (‍Ramos Tapia y Ruiz Robledo, 2024: 82). En la medida en que dicho rechazo no se tradujo en la inclusión de una cláusula prohibitoria por considerarse innecesario, el Tribunal deduce de esa ausencia la habilitación de las Cortes para conceder amnistías. El razonamiento es absolutamente contrario a la lógica y a la historia. A la lógica, porque, si se consideró innecesario establecer una prohibición expresa habiéndose dispuesto ya una implícita, es irrazonable deducir de ello una permisión. Y a la historia, porque los trabajos parlamentarios confirman la muy clara voluntad de los constituyentes de excluir la amnistía (‍Gimbernat, 2024: 75; ‍Zapatero, 2024: 109).

Los magistrados discrepantes se oponen a la interpretación de la mayoría. El voto particular de Enrique Arnaldo lo hace por extenso y con detalle: «Los constituyentes de 1978 rechazaron las enmiendas que proponían la inclusión de la amnistía en el texto de la Constitución y, además, dejaron constancia expresa de no querer constitucionalizarla». ¿Cómo no deducir de ese rechazo la prohibición? La mayoría del Tribunal no argumenta en modo alguno su respuesta negativa.

En definitiva, prescindiendo tanto de la prohibición de indultos generales como de los debates parlamentarios, el Tribunal concluye que la Constitución guarda silencio sobre la amnistía y que lo que procede es interpretar ese silencio constitucional:

Obsérvese —por poner otro ejemplo de a dónde pueden conducir estos seudorrazonamientos— que el constituyente rechazó también con claridad y contundencia, de la misma forma que hizo con la amnistía, la inclusión de una cláusula a favor del derecho de autodeterminación de las nacionalidades y regiones, pero consideró innecesario establecer una prohibición expresa de este tipo de referendos. Innecesario era, porque la prohibición puede considerase implícita y deducirse de numerosos preceptos constitucionales. En el caso de la amnistía, como en el referido de la autodeterminación, al silencio se une la incompatibilidad de la institución con la Constitución, pero el Tribunal va a descartar contra toda lógica que la amnistía sea incompatible con el principio de separación de poderes, la reserva de jurisdicción y, en definitiva, la cláusula de Estado de derecho. Si se descartara también la incompatibilidad del derecho de autodeterminación con otros principios y valores constitucionales, habría que entender que las Cortes están habilitadas para convocarlo mediante ley en virtud de su plenitud de poderes amparada por la potestad legislativa general que implica —según la sentencia que criticamos— la facultad de adoptar cualquier acto, medida o decisión sobre cualquier materia.

«Por todo ello —concluye el Tribunal—, la interpretación que sostienen los demandantes es incompatible con la idea de Constitución abierta, que es inherente al Estado democrático y al pluralismo político» (FJ 3). Esta apelación a la noción de Constitución abierta lleva al Tribunal a contradecir expresamente lo que fue una decisión constitucional básica, aunque implícita: el rechazo a atribuir a las Cortes la facultad de conceder amnistías.

Esta confusa y peligrosa concepción de la Constitución como norma abierta^[12] es incompatible con la idea de Constitución normativa según la cual las decisiones del constituyente vinculan a todos los poderes constituidos, incluido el legislador, y estos solo pueden ejercer aquellas potestades y funciones que el propio constituyente les atribuyó. Las habilitaciones constitucionales de los poderes públicos están cerradas. La Constitución abierta a la que apela el Tribunal supone privar a la Constitución de su condición de norma suprema y de límite efectivo al poder. Según el Tribunal, el Parlamento puede ejercer potestades que no solo no le han sido atribuidas, sino que se rechazó expresamente concedérselas porque interpretar el silencio constitucional como prohibición (a pesar de que lo exijan la interpretación lógica y la histórica) iría en contra de la Constitución abierta.

Los magistrados discrepantes se oponen radicalmente a esta tesis:

Los magistrados discrepantes son plenamente conscientes tanto del grave error conceptual y de planteamiento de la sentencia como de sus funestas y peligrosas consecuencias: «El poder legislativo, en suma, no ostenta una potestad omnímoda para poder configurar “libremente” cualquier “decisión política” ni goza de una potestad omnímoda solo limitada por cláusulas expresamente prohibitivas, sino que solo puede hacer aquello que la Constitución le permite»^[14]. Esa limitación de los poderes del Parlamento (y de todos los poderes constituidos) en virtud de la cual solo pueden ejercer aquellas funciones que le han sido atribuidas por el constituyente es un elemento esencial del Estado constitucional y opera como presupuesto necesario de la supremacía normativa de la Constitución por la que el Tribunal debe velar. Innecesario debiera ser recordar que la legitimidad del Tribunal Constitucional es una legitimidad básicamente funcional: la institución se legitima por la función que desempeña, que es velar por esa supremacía de la Constitución sobre la ley y defender así —como nos recuerdan los maestros Manuel Aragón y Pedro de Vega— la voluntad del poder constituyente frente a la de los poderes constituidos.

El Tribunal abdica de su función y al hacerlo —por deferencia con la mayoría parlamentaria coyuntural que aprobó la ley— usurpa funciones constituyentes. Siendo su misión velar por el cumplimiento de la voluntad del constituyente —objetivada en la Constitución—, la está reemplazando. La sentencia modifica una decisión constitucional que, si bien no puede calificarse de fundamental, sí puede considerarse básica: el rechazo a conceder amnistías. El Tribunal ejerce —ilegítima e inconstitucionalmente— las funciones que corresponden al poder de reforma previsto en los arts. 167 y 168 CE. Permitiendo que el legislador modifique la Constitución (art. 66 CE) sin seguir el procedimiento de reforma, el Tribunal se comporta no como el guardián de la Constitución, sino como su dueño «mediante un ejercicio de constructivismo jurídico que convierte al Tribunal Constitucional en un poder constituyente que reescribe a su gusto la Constitución. Un exceso inaceptable, pues el Tribunal Constitucional es el guardián de la Constitución, no su dueño»^[15].

Descartado que la amnistía precise una expresa habilitación constitucional, para enjuiciar su compatibilidad con la Constitución ha de analizarse si de ella se derivan otras previsiones de las que pueda inferirse su prohibición. El Tribunal va también a descartarlo.

IV. LA AMNISTÍA NO ES CONTRARIA A LOS PRINCIPIOS DE SEPARACIÓN DE PODERES Y RESERVA DE JURISDICCIÓN[Subir]

Los recurrentes y el Senado entienden que la reserva de jurisdicción prohíbe a la ley que establezca espacios singulares de inmunidad o de ausencia de jurisdicción. Una ley que impide a los órganos judiciales enjuiciar actos que, con carácter general, se consideran delictivos o ejecutar sentencias condenatorias, contradice el principio de separación de poderes. El Senado, al igual que los recurrentes, afirma que la amnistía solo podría ser compatible con la reserva de jurisdicción si existiera una previsión constitucional expresa (‍Díez Revorio, 2024).

Frente a esta tesis, el Tribunal advierte que la Constitución establece excepciones al principio de reserva de jurisdicción (art. 102.2, 71.2, 136) y de ahí —sin ninguna motivación— concluye que

La diferencia radical con los supuestos mencionados en la sentencia es que esta excepción (la amnistía), a diferencia de las demás, no está prevista en la Constitución. De la existencia de unas concretas excepciones al principio no cabe en modo alguno deducir —como hace el Tribunal— una habilitación general al legislador para introducir otras y mucho menos la licitud general de las mismas. Es obvio que el Parlamento puede despenalizar ilícitos, pero ese no es el efecto de la amnistía. Como dice el Tribunal, la amnistía extingue responsabilidades pro praeterito y, además —algo que inicialmente omite, pero es esencial para determinar su arbitrariedad—, solo para determinados individuos. El Tribunal subraya después que, a pesar de ello, no hay incidencia en el principio de reserva de jurisdicción:

Así concluye la primera parte de la sentencia. Una vez desestimado el motivo de la demanda según el cual la amnistía, considerada en sí misma, no es compatible con la Constitución, se analizan a continuación los motivos por los que interesa que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024^[16]. En este comentario vamos a centrarnos en el examen de la compatibilidad de la ley con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), que es, a nuestro juicio, donde reside el mayor y más grave vicio de inconstitucionalidad de la ley.

V. LA AMNISTÍA ES UNA LEY EXCEPCIONAL PERO NO ARBITRARIA[Subir]

VI. LA AMNISTÍA NO VULNERA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD[Subir]

Llegados a este punto, la violación del principio de igualdad sería ya el único vicio de inconstitucionalidad que cabría imputar a la ley, esto es, que implicara una discriminación normativa carente de una legítima justificación. El punto de partida es también aquí correcto, pero la premisa va a ser una vez más destruida por el Tribunal: «La facultad del legislador de dictar leyes que establecen un tratamiento jurídico diferenciado para diversos grupos de individuos no es, sin embargo, omnímoda y queda sometida al derecho fundamental a la igualdad contenido en el art. 14 CE».

Resulta muy difícil que después de todo lo anterior el Tribunal pueda apreciar esa violación. El Tribunal va a vincular la eventual violación del principio de igualdad a la existencia de arbitrariedad. Descartado que la ley sea arbitraria, porque persigue un fin legítimo y razonable, ese mismo fin va a servir para justificar la diferenciación normativa:

En el caso que nos ocupa, «el juicio de constitucionalidad derivado de la cláusula general del art. 14 CE exige determinar si la Ley de amnistía en su conjunto o globalidad responde a una justificación objetiva y razonable tanto en lo que se refiere a su “causa” o “finalidad” como en lo relativo a sus “efectos” o “consecuencias”». La respuesta del Tribunal a ambas cuestiones es positiva.

El Tribunal viene a reiterar de una u otra forma, y en todo caso innecesariamente, dos cosas:

Esa causa y esa finalidad, no solo legítimas, sino muy oportunas —a juicio del Tribunal— porque reforzarán la necesaria «paz ciudadana» (sic), son las que justifican la diferenciación normativa: «Este tribunal considera que la diferenciación que introduce el legislador, a los efectos de otorgar la amnistía, entre aquellos que han cometido determinados delitos en el contexto delimitado en el art. 1.1 de la Ley y quienes los han cometido fuera de dicho contexto, responde, en cuanto a su causa y finalidad, a una justificación objetiva y razonable».

El FJ 8 viene a reforzar la razonabilidad de la ley defendida por el Tribunal en el FJ 7 para negar su carácter arbitrario. Para ello el Tribunal, en primer lugar, insiste en que la insurrección de 2017 puede considerarse un «acontecimiento extraordinario» que justifique una ley de carácter excepcional como la ley de amnistía. Ahora bien, ni se señalan los elementos objetivos que deberían concurrir en este tipo de situación, ni —lo que es más grave— se apunta ninguno que acredite la eventual relación de causalidad entre aquellos hechos de 2017 y la concesión de la amnistía. En segundo lugar, se defiende la bondad de la ley habida cuenta su finalidad formal. El Tribunal insiste en que «la finalidad del legislador de favorecer la reconciliación y conseguir, con ello, que el conflicto político subyacente se encauce a través del diálogo no pueda reputarse ilegítima». Lo que puede y debe reputarse es falsa. Pero que la finalidad se corresponda o no con la realidad no interesa al Tribunal. O, dicho con más claridad, que no se corresponda en nada le resulta indiferente, puesto que el propósito real de la mayoría —y esto resulta muy triste tener que constatarlo— nunca fue controlar o enjuiciar la ley, sino meramente validarla. Este propósito quedó en evidencia al haberse renunciado a deliberar la ponencia y a debatir sobre las fundadas objeciones de los magistrados discrepantes al texto de la ponencia.

El Tribunal subraya que

Resulta muy lamentable que el Tribunal no se haya referido a este ponderado dictamen para poner de manifiesto como el legislador ha incumplido todas sus recomendaciones. Y es en todo caso inaceptable que se incluya aquí esta referencia descontextualizada y manipulada. Cuando la Comisión de Venecia se refiere a la finalidad de «reconciliación y pacificación» de las amnistías se está refiriendo a una función pacificadora real, no meramente retórica y formal declarada por el legislador, y por ello para verificar la autenticidad de esa finalidad exige que responda a un amplísimo consenso social y político y que su aprobación lo sea por mayorías muy cualificadas (‍Vidal, 2024: 97). Nada de ello ocurrió en nuestro caso. Ni hubo consenso, ni se aprobó por mayorías cualificadas, ni pacificó nada: la amnistía contribuyó a polarizar más la sociedad y la política, a erosionar el Estado de derecho y a debilitar, en general, al Estado constitucional. En última instancia, esta sentencia puede y debe incluirse en la relación de daños provocados.

El Tribunal considera razonable el juicio del legislador según el cual, para lograr esa reconciliación, amnistiar a «quienes realizaron actos ilícitos en el contexto del proceso independentista puede considerarse un medio idóneo para eliminar —o al menos rebajar—, un particular foco de enfrentamiento social». El Tribunal subraya que no le compete pronunciarse sobre si ese juicio es acertado o erróneo, sino solo sobre si es razonable o no, y, desde un punto de vista formal, resultaría imposible afirmar que no es razonable. Esa razonabilidad —haciendo abstracción de su falsedad— que anteriormente permitió al Tribunal descartar la arbitrariedad de la ley lo va a conducir ahora a declarar su compatibilidad con el principio de igualdad, introduciendo un par de matices:

Hasta aquí la segunda parte de la sentencia. El resto, que incluye los FJ 9 a 20, no añade nada a la doctrina establecida en los ocho primeros ya examinados. Únicamente en el FJ 20, con relación a la responsabilidad contable y a lo previsto en los apdos. 2 y 3 del art. 13 LOANCat, el Tribunal advierte que

VII. CONCLUSIONES: LA OMNIPOTENCIA DEL LEGISLADOR Y EL FALSEAMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN[Subir]

La STC 137/2025 adolece de un formidable déficit de motivación. La indiscutible trascendencia jurídico-política de las cuestiones constitucionales controvertidas reclamaba una deliberación serena y sosegada sobre las mismas que, lamentablemente, no se ha producido. La sentencia no da respuestas mínimamente consistentes a las objeciones planteadas y se limita a validar la constitucionalidad de la ley, sorteando aquellas. Ante la carencia absoluta de encaje constitucional de la ley, el Tribunal recupera el viejo principio de soberanía parlamentaria que es incompatible con la Constitución normativa y, de esa forma, convalida una reforma fraudulenta de la Constitución.

La doctrina del Tribunal puede resumirse así: la constitucionalidad de la ley se fundamenta en el principio de vinculación negativa del Parlamento a la Constitución. El Parlamento puede hacer todo aquello que la Constitución no le prohíba expresa o implícitamente, aunque se trate —como es el caso— del ejercicio de facultades que no le han sido atribuidas. La facultad excepcional de conceder amnistías hay que encuadrarla dentro de la genérica facultad legislativa y no requiere una habilitación constitucional expresa. El Parlamento mediante ley puede adoptar cualquier acto, medida o decisión siempre que no haya una prohibición expresa o implícita. Del hecho de que el constituyente rechazara expresamente atribuir a las Cortes la facultad de amnistiar y de que la Constitución prohíba los indultos generales cabe concluir que hay un «silencio constitucional» sobre la amnistía que no puede identificarse con una prohibición. El rechazo debe entenderse como permisión. Así lo exige la concepción de la Constitución como una norma «abierta». Tampoco puede deducirse la prohibición de la amnistía de ninguna otra disposición o principio constitucional. El legislador puede adoptar medidas excepcionales como la amnistía y «excepcionar la ley» si se da una situación excepcional y concurre una finalidad legítima, al margen del derecho de crisis o excepción. En el caso de la amnistía ambos requisitos se cumplen: los «hechos» de 2017 son una situación excepcional que no puede ser afrontada con los instrumentos jurídicos ordinarios; y la amnistía, como dice su preámbulo, persigue la pacificación y normalización, que es un fin de interés general. El Tribunal no se considera competente para enjuiciar materialmente el cumplimiento de estos requisitos y su veracidad. Solo puede llevar a cabo un control formal y circunscribir su examen al contenido de la ley.

La doctrina así expuesta y resumida implica que el Tribunal ha abdicado por completo de su función de supremo defensor jurídico de la Constitución. En la STC 137/2025, el Tribunal atribuye al Parlamento una posición de supremacía sobre el poder constituyente y le habilita para ejercer cualquier potestad, aunque no se le haya expresamente atribuido y aunque revista carácter excepcional.

El Tribunal ha permitido al Parlamento reformar fraudulentamente la Constitución y colocarse por encima del poder constituyente. El art. 66 CE ha sido modificado para incluir entre las facultades de las Cortes la potestad de conceder amnistías, sin seguir el procedimiento de reforma constitucional. La sentencia ha convalidado la modificación de una decisión expresa del constituyente que, si bien no puede calificarse de fundamental, sí reviste la condición de básica: el rechazo a conceder amnistías.

El Tribunal admite el ejercicio de poderes exorbitantes por parte del Parlamento (al margen de lo previsto para el derecho de crisis) al que considera facultado para adoptar medidas «excepcionales» y excepcionar las leyes sin derogarlas. Según el Tribunal, corresponde además al propio Parlamento determinar la concurrencia de los requisitos para poder adoptar estas medidas excepcionales (situación excepcional y finalidad legítima). El Tribunal abdica de su obligación de ejercer un control material del cumplimiento de esos requisitos.

En definitiva, la apelación a una confusa noción de Constitución abierta ha servido al Tribunal para llevar a cabo una completa subversión de los principios vertebradores del Estado constitucional y desnormativizar la Constitución. El principio de soberanía de la Constitución (Kelsen, Kriele) ha sido sustituido por el de soberanía parlamentaria. De esta forma, el legislador no se encuentra ya limitado por la Constitución. Y, en la medida en que la Constitución no opera como un límite efectivo a la actuación del Parlamento, ha quedado abierta la puerta al despotismo parlamentario. Así lo advierte expresamente en su voto particular el magistrado Enrique Arnaldo:

Despotismo parlamentario que se traduce en leyes arbitrarias como la de la amnistía.