El nuevo escenario de fragmentación parlamentaria ha provocado distorsiones en la función legislativa que en ocasiones acaban en la apelación al Tribunal Constitucional. Este trabajo se ocupa de las distintas vías en las que se aprecia el desbordamiento de un Ejecutivo que gobierna en minoría con apoyos inestables y mayorías muy ajustadas, lo que produce como consecuencia una paralización legislativa. Así, se contemplan el uso del decreto ley, la presentación de proposiciones de ley y enmiendas heterogéneas por el grupo o grupos que apoyan a aquel, o la multiplicación de los vetos presupuestarios, así como de los procedimientos especiales de urgencia y lectura única. Finalmente, la existencia de una mayoría absoluta contraria al Gobierno en el Senado ha derivado en una pluralidad de conflictos constitucionales, no solo contra el Ejecutivo, sino también frente al Congreso de los Diputados, que son asimismo analizados como circunstancia inédita en ocasiones perjudicial para la posición constitucional de la propia Cámara Alta.
The new scenario of parliamentary fragmentation has led to distortions in the legislative function that often end up in an appeal to the Constitutional Court. This paper deals with the different ways in which the overflow of an Executive that governs in a minority with unstable support and very narrow majorities resulting in legislative paralysis can be seen. Thus, the use of decree-laws, the presentation of heterogeneous bills and amendments by the group of government or groups that support it and the multiplication of budgetary vetoes, as well as the use of the special procedures of urgency and single reading, are contemplated. Finally, the existence of an absolute majority against the Government in the Senate has led to a plurality of constitutional conflicts before the Constitutional Court, not only against the Executive, but also against the Congress of Deputies, which are also analysed as a novelty that can sometimes be detrimental to the constitutional position of the High Chamber itself.
La fragmentación parlamentaria, que ha sustituido a un cuasibipartidismo generador de Gobiernos mayoritarios o de minoría apoyada en pactos de legislatura con partidos nacionalistas, ha trastocado hábitos arraigados (por ejemplo, en relación con la composición de la Mesa de las Comisiones) y ha creado problemas inéditos y situaciones difíciles de resolver con las normas reglamentarias existentes
No ayuda la polarización que ha acompañado a la fragmentación
De algunas de las cuestiones suscitadas nos vamos a ocupar aquí, sin pretensión de exhaustividad ni de tratamiento detallado: me referiré brevemente a los efectos que el nuevo escenario ha provocado en la función legislativa. En efecto, las nuevas dinámicas han llevado a que se soslayen o distorsionen funciones típicamente parlamentarias, muy especialmente la que contemplamos, en la que se aprecia un desbordamiento del Gobierno, no solo a causa de los numerosos decretos leyes, sino también por la vía de presentación de proposiciones de ley y enmiendas heterogéneas por el grupo o grupos que le apoyan
Asimismo, el Gobierno en minoría con apoyos inestables y mayorías muy ajustadas ha llevado a la multiplicación de los vetos presupuestarios, en ocasiones utilizados como instrumentos dilatorios o escudos de iniciativas cuyo rechazo no se tiene asegurado.
Por otra parte, la acentuación del movimiento pendular conduce en la XV legislatura, iniciada con las elecciones de julio de 2023, a que el Gobierno de coalición PSOE-Sumar se encuentre enfrente a un Senado de mayoría absoluta del primer partido de la oposición, superior en escaños a aquel en el Congreso. El Partido Popular utilizará esta situación para desarrollar una oposición política desde la segunda Cámara que tiene particular reflejo en su función legislativa, como también en la apelación al Tribunal Constitucional para resolver los conflictos suscitados.
Destaquemos desde el inicio la relevancia de los pronunciamientos del Alto Tribunal en tiempos de conflictividad política, en los que en ocasiones los mecanismos jurídicos se fuerzan al límite por la intencionalidad política subyacente.
Si bien puede parecer que los decretos leyes no responden al contenido de un análisis de la función legislativa propia de las Cortes Generales, no debemos olvidar que —aparte de que afectan a la función legislativa del Parlamento— al Congreso de los Diputados corresponde no solo su convalidación o derogación, sino su eventual tramitación como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, si así lo acordara.
De ahí que tenga interés el examen de la situación actual y de las mutaciones que apreciamos en la figura del decreto ley.
Es sabido que es frecuente —cuando las mayorías parlamentarias lo permiten— legislar por decreto ley (la llamada «normalización del decreto ley»), pues el Gobierno en minoría y la inestabilidad de los apoyos que propiciaron las últimas investiduras hacen necesario pactar ley a ley, sin la certeza de que no se introduzcan en ellas elementos indeseados en la tramitación parlamentaria. Este problema se incrementa en el caso de las leyes orgánicas, que no pueden aprobarse ni modificarse por decreto ley y exigen mayoría absoluta para su aprobación. Las sucesivas situaciones extraordinarias, con la pandemia y la posterior guerra de Ucrania, han propiciado que la excepción se convierta en regla y que la legislación por decreto ley devenga habitual.
No obstante, en la XV legislatura en curso, con un Congreso fragmentado y un Gobierno sin apoyos estables que no tiene asegurada la convalidación, no puede hablarse de un uso desmedido del decreto ley en términos cuantitativos. La legislación se halla bajo mínimos, los números cantan: 13 leyes aprobadas en 2024, primer año completo de legislatura, y 11 decretos leyes
Pero sí existe un abuso que podemos calificar de cualitativo. Los decretos leyes aprobados son decretos leyes ómnibus: complejos, heterogéneos (sobre multitud de materias, lo que admite el Tribunal Constitucional
Este fenómeno se debe a dos razones principales:
En primer lugar, a tratar de forzar la convalidación uniendo materias de aprobación imprescindible o necesaria con otras más cuestionables políticamente para las distintas formaciones políticas. Lo hemos visto claro en enero de 2025 con los Reales Decretos leyes 9/2024 y 1/2025, el primero rechazado y el segundo, que lo reitera algo depurado, convalidado.
En segundo lugar, si no se consigue legislar ni aprobar decretos leyes por la dificultad en construir mayorías suficientes, cuando se aprueba uno de ellos se aprovecha para realizar un barrido e incluir en él temas pendientes de dudosa extraordinaria y urgente necesidad, desde la trasposición —años atrasada— de directivas hasta leyes procesales
Claro que habría vías para remediarlo. Más allá de un ilusorio pacto de Estado, el Tribunal Constitucional podría actuar, porque dispone de armas para ello:
Ya que no puede utilizar el criterio del derecho de enmienda de los parlamentarios aplicado para exigir la homogeneidad de las enmiendas con el texto enmendado, podría partir del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE —lo que vengo sugiriendo (
Un primer paso sencillo sería dar marcha atrás en la concepción amplia del presupuesto habilitante o en la aceptación de la pluralidad de presupuestos habilitantes en un mismo decreto ley
Ana Carmona (
Es preciso incidir en la gravedad del recurso recurrente a los decretos ómnibus, que provoca una grave erosión de la calidad de nuestro sistema democrático. No puede olvidarse que, mediante el decreto ley, el Ejecutivo ocupa la posición de las Cortes, haciendo uso de una potestad normativa que se equipara a la ley y que está prevista para afrontar situaciones de urgente necesidad, no de mera conveniencia política, como sucede prácticamente desde la entrada en vigor de la Constitución. Sustitución que, por lo demás cuenta con un escaso control parlamentario, dado el acusado déficit deliberativo que muestra el trámite de convalidación de los decretos leyes en el Congreso
En efecto, los decretos leyes han de ser convalidados por mayoría del Congreso, pero al menos en ese trámite —que a veces se fuerza mezclando materias que hacen difícil explicar un voto en contra— no pueden modificarse. Para obtener la convalidación, se ofrece en ocasiones a socios y no socios la tramitación como proyecto de ley —eso explica, entre otras razones, el relativamente alto número de proyectos computados, al sumarse los decretos leyes convalidados tramitados como tales—, pero ello no garantiza una modificación sustancial en una ley futurible.
Así pues, si la convalidación de los decretos leyes por el Congreso —que en ese trámite no puede modificar los textos— no añade gran cosa, sí debería hacerlo una tramitación como proyectos de ley que realmente supusiera el ejercicio de la función legislativa de las Cámaras, lo que no siempre es el caso: a veces la tramitación queda detenida en el plazo de enmiendas u otro trámite (de 53 tramitados como proyectos de ley en la XIV legislatura, solo 16 se convirtieron en ley), incluso algún decreto ley no se modifica en la tramitación parlamentaria como ley, así los procedentes de los Reales Decretos leyes 4/2020, 20/2020 y 9/2021
Con la expansión del decreto ley y la mutación en el sujeto ordinario de la función legislativa, obviamente el Parlamento pierde su papel central en la función que le es propia, de forma coyuntural en situaciones excepcionales que luego han devenido, aun de forma más mitigada, en permanentes. Esto puede comprobarse con cifras de la XIV legislatura (2019-2023), marcadas en los dos primeros años por la pandemia y luego por la guerra de Ucrania
En la XV legislatura en curso, como se ha señalado, la falta de apoyos estables del Gobierno de coalición se manifiesta —al igual que en la XII— en una paralización legislativa que alcanza a los decretos leyes, cuya convalidación debe asimismo pactarse antes de su aprobación.
En definitiva, los problemas inherentes a los decretos leyes no reclaman soluciones vía reforma —aunque no estaría de más una modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que introdujera algunas restricciones en aquellos y algunas reformas reglamentarias que introdujeran plazos en la tramitación como proyectos de ley—, sino la rectificación de derivas buscadas y consideradas naturales en Gobiernos de minoría, y por supuesto un control más severo por parte del Tribunal Constitucional.
En nuestro Parlamento fragmentado, observamos mutaciones en la iniciativa legislativa del Gobierno, que a veces opta por la proposición —en lugar del proyecto de ley, para obtener una más rápida y sencilla tramitación— presentada por su grupo parlamentario o los de sus socios de investidura que buscan visibilidad. Cierto que las proposiciones de ley del grupo mayoritario desde siempre procedían del Ejecutivo; hace veinticinco años las califiqué de
Aparte del incremento en el uso, hemos de tener en cuenta que el contexto en el que esa opción se produce ha variado desde otras épocas. Para empezar, las leyes 39/2015 y 40/2015 y la consiguiente modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno regularon la iniciativa legislativa del Gobierno
Si en otros tiempos las proposiciones de varios grupos parlamentarios significaban la existencia de un acuerdo que se plasmaba en el Parlamento, ahora no siempre es así, en particular si los firmantes son los grupos correspondientes a los partidos que gobiernan en coalición o los que apoyaron la investidura.
Esta situación hace engañoso el dato de las proposiciones de ley de grupos tomadas en consideración en el Congreso (39 en la XIV legislatura), pues se trata normalmente de las procedentes de los grupos de Gobierno o de sus socios, y estas últimas no siempre superan el trámite de enmiendas merced a infinitas ampliaciones. Así, frente a 19 convertidas en ley, 20 caducaron al final de la legislatura (4 de cada uno de los grupos Socialista, Plural y UP-ECP-GEC, 2 del Grupo Vasco, 2 del Popular y 1 de cada uno de los Grupos ER, Cs y Mixto, más 1 de los dos últimos conjuntamente).
¿Es censurable la utilización de la proposición de ley para evitar trámites e informes, entre ellos el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, el informe del Consejo General del Poder Judicial? Sin duda, lo será políticamente en algunos casos. Pero jurídicamente no podemos ir más allá. El Tribunal Constitucional lo ha dejado claro (véanse SSTC 15/2024, FJ 3a; 139/2024, FJ 4 D; 159/2024, FJ 2i, entre otras): «[N]o se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque
¿Significa nuestro subrayado que los reglamentos podrían introducir restricciones a las proposiciones de ley? Cuesta imaginar cuáles. No obstante, cabría pensar en una reforma reglamentaria que impusiera la solicitud de determinados informes preceptivos para los proyectos de ley a las proposiciones tomadas en consideración
Otra vía espuria que afecta al correcto desarrollo del procedimiento parlamentario es la introducción de enmiendas en materia ajena a la del proyecto o proposición, también provenientes —obviamente— del Ejecutivo o con su beneplácito. Frente a la doctrina limitativa del Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 119/2011, he considerado que no es solo el derecho de enmienda el que puede verse afectado, sino también el principio constitucional de seguridad jurídica (
Una situación límite como consecuencia del intento de incorporación de enmiendas heterogéneas condujo al ATC 177/2022, por el que se acepta la solicitud de medidas cautelarísimas en un recurso de amparo formulado por 13 diputados del Grupo Popular
Se exacerba la práctica de las enmiendas heterogéneas —como consecuencia lógica— en los períodos de paralización legislativa (incluyendo al decreto ley) por falta de apoyos estables, como ha ocurrido en el primer año de la XV legislatura. Si hemos hablado de decretos leyes escoba, que recogen todo lo pendiente, así ocurre también con la inclusión de enmiendas en las iniciativas en tramitación, cualquiera que sea su materia y con independencia de que cumplan o no el requisito de conexión mínima exigido por la doctrina del Tribunal Constitucional.
El propio Tribunal ha dado por bueno el control de homogeneidad de las enmiendas establecido en el Senado a partir de la sentencia citada, que salva su carencia cuando nadie se oponga a la admisión
En este punto se me cruzan dos argumentos contradictorios. Es verdad que el Tribunal Constitucional basa su doctrina al respecto en el derecho de enmienda de los parlamentarios, con lo cual el reproche no es tanto a la heterogeneidad de la materia y por eso la unanimidad puede salvarla. Y yo lo comparto desde el punto de vista de que el procedimiento legislativo debe permitir llegar a acuerdos hasta el último momento —siempre respetando los derechos de las minorías— y que, en este sentido, el procedimiento legislativo a veces es demasiado rígido. Los pactos, en ocasiones (no sé si para bien o para mal, aunque el adverbio que me surge es «desgraciadamente»), se consiguen con el
Pero, frente a ello, se opone el segundo principio a tener en cuenta, que es el mismo que hemos aplicado a la heterogeneidad en los decretos leyes y los decretos leyes ómnibus: la seguridad jurídica. Cierto que aquí no se puede afirmar en términos tan rotundos que se hurtan competencias al Parlamento, pero la práctica de la introducción de docenas de enmiendas transaccionales ajenas a la materia en ponencia y en comisión muestra que sí se impide un debate detallado sobre cada una de las materias reguladas, algunas de gran importancia.
No es fácil inclinarse plenamente por una u otra posición, pero debería intentarse alcanzar un equilibrio entre ambas.
Como ejercicio de curiosidad intelectual, les propongo que examinen las treinta y nueve disposiciones finales de la Ley Orgánica 1/2025, de 7 de enero, de medidas en materia de eficiencia del servicio público de la justicia, y comprueben la diversidad y relevancia de las veintinueve modificaciones normativas allí introducidas, aplicando un test de homogeneidad. Las enmiendas intrusas convierten las leyes en ómnibus bajo la apariencia de un solo objeto, en este caso de por sí complejo.
Es cierto que el fenómeno de la inclusión masiva de enmiendas no es nuevo y se agudizaba en épocas de final de período de sesiones o de legislatura, o cuando se trata de leyes orgánicas. Pero la actual situación de paralización legislativa lo ha empeorado.
En consecuencia: aquí sí cabría la reforma reglamentaria para introducir un precepto similar al que existe en algunos Parlamentos autonómicos, como el de Cataluña, que exija la homogeneidad material de las enmiendas con el texto enmendado. Obviamente, al final todo dependerá de la actitud al respecto de las Mesas que las califiquen, pues cabe lo que llamamos homogeneidad formal (cuando afecta a la misma ley, pero sin relación con el objeto o materia de la iniciativa), y además el propio Tribunal Constitucional reconoce a las Mesas un amplio margen de ponderación para entender que existe una conexión mínima, afirmando que basta esta para aplicar una interpretación favorable al derecho de enmienda, de forma que toda inadmisión debe ser motivada
Y, por supuesto, la exigencia de objeto único debería incluirse en los reglamentos tanto para los proyectos como para las proposiciones de ley.
En las últimas legislaturas de Parlamento fragmentado con mayorías inestables se han multiplicado los vetos presupuestarios
En la XV legislatura, la existencia de una mayoría absoluta de oposición al Gobierno en la Cámara Alta —y, en consecuencia, en su Mesa— ha supuesto una vuelta de tuerca más, por multiplicarse los desacuerdos desde comienzos de legislatura y también los incidentes:
si primero es el Gobierno el que presenta conflicto constitucional frente al Senado en relación con la tramitación de una proposición de ley en contra de la disconformidad del Gobierno
la aceptación por la Mesa del Congreso de la disconformidad del Gobierno a enmiendas aprobadas por el Senado (en realidad tres de las cuestionadas no fueron aprobadas en sus términos, sino en una transaccional) respecto de un proyecto de ley y remitidas a la Cámara Baja mediante mensaje motivado da lugar al planteamiento del consiguiente conflicto ante el Tribunal Constitucional por la Cámara Alta contra el Gobierno y el Congreso
de otra parte, constituye una novedad sorprendente parte de la argumentación de la Mesa del Senado para el rechazo del veto formulado por el Gobierno a la tramitación de determinadas enmiendas presentadas al mismo proyecto, contenida en el párrafo final del acuerdo (contra el que por otra parte el Gobierno plantearía también conflicto entre órganos constitucionales
No es necesario señalar que esto es contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de la disconformidad gubernamental, siempre que se cumplan los requisitos sentados en las SSTC 34/2018 y 44/2018, también en relación con presupuestos prorrogados
También resulta difícilmente admisible que el Gobierno pueda interponer su veto a enmiendas aprobadas por el Senado y remitidas al Congreso para su tramitación en esta Cámara por varias razones que desbordan el objeto de estas líneas
En definitiva, son problemas políticos los que se articulan mediante distorsiones del procedimiento sobre las que el Tribunal Constitucional habrá de decidir. Por eso se ha dicho que en estos tiempos es mayor la actividad del Tribunal Constitucional que la que desarrollan las Cortes Generales. Y no olvidemos que, en último término, la multiplicación de los vetos presupuestarios no siempre justificados produce una merma en las facultades legislativas de las Cámara
Si bien tradicionalmente se ha puesto en duda por una parte de la doctrina la constitucionalidad de la regulación reglamentaria en el Congreso de los Diputados del procedimiento descentralizado en Comisión (art. 148.1 RC) por la presunción de delegación
Desvirtuado su sentido inicial tal como aparece en los reglamentos (aplicable cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, 150.1 RC, 129 RS) hasta llegar a incluir cualquier iniciativa, en particular las reformas constitucionales en el Congreso de los Diputados
Sin embargo, si tal es la práctica, la normativa debería corresponderse con ella en cuanto a la amplitud de su objeto y la introducción de garantías para las minorías que no llevaran a la conversión del procedimiento en un trámite de ratificación. Al menos, podría incorporarse al Reglamento la práctica consolidada en el Congreso de que puedan presentarse enmiendas, salvo en las llamadas leyes paccionadas, cuya constitucionalidad por otra parte admite el Tribunal Constitucional.
Del mismo modo, merecería una reflexión la regulación de la
Tiene sentido que las iniciativas se muevan por la voluntad política, pero para eso no hace falta la declaración de urgencia, que en realidad afecta solo al plazo inicial de enmiendas en el Congreso —y no a las ilimitadas ampliaciones posteriores— y, allí sí, a la tramitación en el Senado.
La novedad del escenario actual ha sido la reforma del Reglamento del Senado para que la declaración de urgencia a que se refiere el art. 90.3 CE afecte solo a los proyectos de ley y no a las proposiciones, declarada inconstitucional por la STC 63/2025 que examinamos en el epígrafe siguiente.
En tiempos ya de por sí revueltos, el Senado asimismo se revuelve y utiliza las armas que posee en el procedimiento legislativo como instrumento de oposición política, no solo contra el Gobierno, sino también frente al Congreso de los Diputados.
El resultado ha sido que el Tribunal Constitucional ha resuelto o resolverá sobre determinados aspectos del papel colegislador del Senado (además de los conflictos expuestos en relación con vetos presupuestarios), algunos ya determinados y otros por delimitar en una futura regulación reglamentaria que debería ser conjunta y armónica entre las dos Cámaras en cuestiones que afectan a las relaciones entre ambas.
a) No nos detendremos en la posibilidad de que la Mesa del Senado inadmita una iniciativa remitida por el Congreso de los Diputados, sobre la base de su
b) El supuesto resuelto por el Tribunal Constitucional es la reforma del Reglamento del Senado de 14 de diciembre de 2023, por la que se modifican los arts. 133 y 182, en virtud de la cual la
La STC 63/2025, de 12 de marzo, declara inconstitucional el nuevo art. 133.2 RS por esta atribución exclusiva a la Mesa
Recordemos que la declaración de urgencia ya había sido causa de un varapalo en forma de sentencia para la Cámara Alta, también en una circunstancia de interpretación constitucional como arma política y de cambio de mayorías en la Mesa. En conflicto constitucional planteado por el Gobierno, la STC 234/2000, FJ 11, afirma la inexistencia de límite temporal (antes o después de iniciada la tramitación parlamentaria) a la declaración de urgencia por el Gobierno
La no admisión por la Mesa del Senado de la declaración de urgencia del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo por haberse formulado una vez iniciada la tramitación en el Congreso de los Diputados supuso que el proyecto de ley en cuestión no se aprobara antes de la disolución de las Cámaras que tuvo lugar el 8 de enero de 1996, como consecuencia de la aprobación por el Congreso de la devolución del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho año.
c) La cuestión por resolver en sede constitucional es la relativa a los efectos del
Establecido en el caso
La situación nueva se produce con la tramitación del proyecto de ley citado, en la que se producen dos circunstancias diferentes respecto del caso
no se habían presentado en el Senado enmiendas ni propuestas de veto en relación con el proyecto, luego el texto sometido a votación del Pleno tras debate de totalidad fue el remitido por el Congreso, no un dictamen de Comisión como en los casos anteriores;
el rechazo del proyecto se produce por mayoría absoluta de la Cámara
Sin detenernos en la exposición de las razones políticas que llevaron a esta situación kafkiana (el supuesto descubrimiento, concluido el plazo de enmiendas y propuestas de veto, de que la iniciativa incluía un precepto que podría producir la reducción en el cumplimiento de penas de prisión de miembros de la organización terrorista ETA), el resultado fue una variación en el anuncio de las consecuencias del resultado de la votación
La Mesa del Congreso adoptó el siguiente acuerdo:
Teniendo en cuenta que el rechazo del Proyecto de Ley Orgánica se habría producido vencido el plazo estipulado en el art. 90.3 de la Constitución, que el Senado no ha comunicado que dicha Cámara haya opuesto su veto en los términos que exige el art. 90.2 de la Constitución y que el acuerdo de rechazo adoptado no puede considerarse un veto a los efectos de lo dispuesto en el citado art. 90.2 de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional, por la Presidencia de la Cámara se dará traslado de dicho Proyecto de Ley Orgánica a la Presidencia del Gobierno a los efectos de que se someta, por el procedimiento habitual, a lo dispuesto en el art. 91 de la Constitución
Tras la publicación de la Ley Orgánica 4/2024, de 18 de octubre, el Pleno del Senado acordó el 13 de noviembre el planteamiento de conflicto constitucional contra el Congreso de los Diputados
Los distintos incidentes descritos nos conducen a resucitar una cuestión que ha perdido actualidad
Como casi única defensora de la primera posición, rindo armas ante lo que puede considerarse un disparo en el pie de la Alta Cámara: el 29 octubre de 2024 se suspende la sesión plenaria iniciada como consecuencia de los trágicos estragos causados por la DANA en Valencia
Los textos remitidos por el Congreso de los Diputados se entienden por la propia Cámara Alta convertidos en ley sin contar con su intervención y son remitidos al Gobierno para que los someta a sanción y promulgación, así como para su posterior publicación en el
Este incidente, que no precisa de mayor comentario, junto con las ya dictadas y eventuales sentencias del Tribunal Constitucional, no cabe duda de que en último término repercute en una disminución cada vez mayor del papel del Senado en el procedimiento legislativo. Creo que también va en el mismo sentido desfavorable la aprobación tácita que introduce la reforma de noviembre de 2025 en el art. 107.3 RS, según la cual en el supuesto de que no se presenten enmiendas o propuestas de veto o no se aprobase ninguna en la Comisión el proyecto o proposición de ley se entenderá definitivamente aprobado por las Cortes Generales en los términos remitidos por el Congreso de los Diputados, a no ser que, antes de que se produzca el vencimiento del plazo constitucional para su tramitación, por un Grupo parlamentario se solicite su sometimiento al Pleno para un debate y votación de totalidad
d) Queda por reseñar un último
El citado órgano acordó el 11 de febrero de 2025 el planteamiento de sendos conflictos de atribuciones contra el Congreso y el Gobierno en relación con la publicación de la corrección de errores en el
Un conflicto —o dos— más, en el que se ven envueltas complejas cuestiones, como la naturaleza del proceso elegido, en lugar de los recursos de inconstitucionalidad o de amparo planteados por senadores del grupo proponente, así como los límites a las correcciones de errores y su práctica en relación con los errores evidentes en la propia iniciativa o introducidos a lo largo de la tramitación parlamentaria.
En líneas anteriores hemos expuesto algunas cuestiones suscitadas en torno a la función legislativa de las Cámaras que han requerido o requerirán del pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Se han apuntado algunas reformas pendientes del procedimiento legislativo en las Cortes Generales, pero creemos que la regulación reglamentaria no es la causa del empequeñecimiento de las funciones y de la propia posición institucional de las Cámaras a consecuencia de los nuevos (o viejos intensificados) hábitos en materia legislativa y presupuestaria. No cabe duda de que —como resultado— la calidad democrática se empobrece, lo que nos llevaría a plantearnos si es el régimen parlamentario racionalizado el que se muestra agotado, con su protección a ultranza del Ejecutivo
¿Tiene sentido la permanente reconducción ante el Tribunal Constitucional? Un esfuerzo conjunto —para el que sería necesaria una voluntad política que no puede presumirse— de Ejecutivo y Legislativo (y de cada una de las Cámaras) sería probablemente suficiente para enderezar una deriva en la que el perdedor es siempre el Parlamento, incluso cuando el Alto Tribunal le da la razón o cuando los conflictos se producen entre Cámaras.
Véase González Escudero (
He dedicado varios trabajos a la incidencia de la fragmentación política sobre las Cortes Generales: García-Escudero (
Sobre este tema, García-Escudero (
Para este apartado se ha tomado como base parte de mi intervención en las IV Jornadas Parlamentarias celebradas en el Congreso de los Diputados los días 19 y 20 de junio de 2025.
Tres de ellos motivados por la DANA de octubre de 2024, de consenso evidente.
Datos sobre leyes y decretos leyes autonómicos, así como sobre su mayor control por el TC, en Martín Núñez (
Véase, por todos, García-Escudero (
Sosa y Fuertes (
Siguiendo a los mismos autores, citaremos el Real Decreto ley 6/2022, de 29 de marzo, que modifica 39 leyes.
Fernández (
Una tipología de los decretos leyes en función de su finalidad, en Giménez Sánchez (
Véase en la STC 199/2015 FJ 3 la aplicación de la doctrina sobre leyes heterogéneas a los decretos leyes ómnibus, para no considerarlos contrarios a la Constitución.
En relación con la constitucionalidad de las leyes heterogéneas, véanse los argumentos en contra contenidos en el voto particular del magistrado Aragón a la STC 136/2011.
«No comparto la percepción de que los decretos ómnibus son expresión de un mero defecto de técnica legislativa», citando el voto particular a la STC 199/2015 de los magistrados Adela Asúa, Fernando Valdés y Juan Antonio Xiol —que destaca la inexistencia de nexo común en un conjunto «tan amplio, disperso e inconexo» de disposiciones— cuando afirma «la funesta consecuencia es la relegación del poder legislativo a un papel pasivo, en detrimento del principio representativo, la calidad democrática y, en las propias palabras del Preámbulo de la Constitución, del Estado de Derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular». Como puede verse, nada ha cambiado en diez años.
Para la primera parte de la XIV legislatura y su comparación con anteriores puede verse García-Escudero (
En 2020 se aprueban 39 decretos leyes y 12 leyes (11 ordinarias y 1 orgánica); en 2021, 32 decretos leyes y 33 leyes (22 ordinarias y 11 orgánicas); en 2022, 20 decretos leyes y 54 leyes (39 ordinarias y 15 orgánicas); en 2023, hasta el fin de la legislatura por disolución de las Cámaras, 4 decretos leyes y 17 leyes (13 ordinarias y 4 orgánicas).
Puede verse al respecto García-Escudero (
Por una parte, «el ordenamiento jurídico no ha establecido […] restricciones para el ejercicio de la función legislativa a partir de las proposiciones de ley presentadas por los grupos parlamentarios»; por otra parte, afirma la citada sentencia, la legalidad aplicable «no impone límite material alguno a la iniciativa que corresponde a Les Corts por lo que no cabe exigir que una determinada norma, por el hecho de tener determinadas repercusiones sociales, económicas y jurídicas, tenga que tener su origen en un proyecto de ley del Gobierno en lugar de en una proposición de ley de Les Corts». Doctrina sobre carencia de obstáculos para la presentación de proposiciones de ley reiterada más recientemente en las SSTC 153/2024, FJ 3, y 137/2025 (sobre la ley de amnistía), FJ 12.2.2.
No el informe del Consejo de Estado, obviamente, dado que es un órgano consultivo del Gobierno, pero se trataría de convertir en preceptivo lo que en estos momentos es una opción, por ejemplo, respecto del informe del Consejo General del Poder Judicial. Conforme al art. 599.1.12.ª LOPJ, corresponde al Pleno del Consejo la aprobación de los informes sobre los anteproyectos de ley o e disposiciones generales que se sometan a su dictamen por el Gobierno o las Cámaras legislativas y las comunidades autónomas.
Suspendiendo la tramitación parlamentaria de los preceptos introducidos en el Congreso en la Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso (que suprime el delito de sedición y modifica el de malversación) por las enmiendas números 61 y 62, que pretendían la modificación de la LOPJ y de la LOTC. Creo que la materia no fue indiferente respecto de la decisión adoptada.
Véase, por ejemplo, Gómez Lugo (
Sobre este control, puede verse Dorado (
Un resumen de la doctrina constitucional al respecto en la STC 59/2015, FJ 5.
Pueden verse al respecto Nieto-Jiménez (
En estas sentencias se fija la doctrina respecto de los vetos presupuestarios, que puede resumirse libremente de la forma siguiente: solo pueden plantearse en relación con iniciativas con incidencia real y efectiva en el presupuesto en vigor, alegando la partida presupuestaria concreta afectada y la cuantía, y en forma motivada. Sobre esta cuestión, puede verse Giménez Sánchez (
Sobre esta sentencia, pueden verse García-Escudero (
Conflicto entre órganos constitucionales n.º 1219-2024, en relación con la Proposición de Ley por la que se deroga la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
La sentencia (FJ 4) rechaza asimismo el «efecto anuncio» que pueda reducir la recaudación en el ejercicio en curso aunque la ley no entre en vigor hasta el año siguiente o el impacto en presupuestos plurianuales.
Acuerdo del Pleno del Senado de 9 de abril de 2025 de planteamiento de conflicto de atribuciones entre el Senado y el Congreso de los Diputados en relación con el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 18 de marzo de 2025, de no proceder a la tramitación por el Pleno de la Cámara de las enmiendas aprobadas por el Pleno del Senado por las que se introducen en el Proyecto de Ley de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario la disposición adicional sexta y la disposición final decimoquinta, por haber expresado el Gobierno su disconformidad con la tramitación de las mismas (
Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril de 2025 por el que se plantea conflicto de atribuciones contra el Acuerdo de la Mesa del Senado, de 25 de febrero de 2025, y la Resolución del Presidente del Senado, de 27 de febrero de 2025, ratificados con fecha 19 de marzo de 2025, por los que se rechaza la disconformidad del Gobierno a la tramitación de las enmiendas números 5 y 109, 32, 33, 34 y 45, 36, 104 y 110 presentadas al Proyecto de Ley de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, en virtud de lo dispuesto en los arts. 134.6 de la Constitución y 151 del Reglamento de la Cámara.
STC 223/2006, FJ 5: «La ejecución de un presupuesto en curso supone la verificación de dos confianzas: de un lado la obtenida por el Gobierno con la investidura de su Presidente; de otro la concedida específicamente por la Cámara a su programa anual de política económica. Así como la primera solo se pierde en los casos expresamente establecidos (con el éxito de una moción de censura o el fracaso de una cuestión de confianza), la segunda se conserva a lo largo del período de vigencia natural
El rechazo sistemático de los vetos presupuestarios por el Senado sobre el argumento de ausencia de Presupuestos Generales del Estado dará probablemente lugar a la proliferación de esta nueva distorsión del procedimiento. La aceptación por la Mesa del Congreso de la disconformidad del Gobierno con la tramitación de enmiendas por el Senado en el Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (ver
En el mismo sentido, Giménez Sánchez (
Véase García-Escudero (
Véase, al respecto, García Rocha (
Sobre la reforma del 135 CE, véase ATC 9/2012: «[…] desde la perspectiva del procedimiento de lectura única […] las normas aplicables (art. 150 RCD y concordantes) no establecen materias vedadas a dicha tramitación, como sí sucede con el reglamento parlamentario de alguna asamblea autonómica». En relación con esta cuestión, Gómez Lugo (
Un resumen de la doctrina del TC en STC 139/2017, FJ 7: «En efecto, este Tribunal tiene declarado que se trata de “cláusulas o conceptos abiertos que confieren a los órganos de la Cámara un amplio margen de apreciación o de interpretación en su aplicación”, de modo que “la valoración sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como sobre la concurrencia de los elementos de simplicidad del texto normativo o de una naturaleza que justifique la tramitación parlamentaria de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento de lectura única” corresponde al órgano u órganos de la Cámara facultados para ello, sin que, desde la perspectiva de control que nos corresponde de tales decisiones parlamentarias, podamos reemplazar, por respeto a la autonomía de las cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno, la voluntad o el criterio de oportunidad del órgano u órganos que las han adoptado. En cuanto a la delimitación de los concretos supuestos habilitantes del procedimiento en lectura única, hemos señalado que ni la relevancia o trascendencia constitucional de un texto normativo, ni su repercusión pública, ni su complejidad material, ni, en fin, la existencia de una variedad de criterios técnicos ni políticos sobre el mismo son incompatibles con la utilización de este procedimiento parlamentario, al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional. Asimismo, hemos referido la simplicidad de la formulación de la iniciativa legislativa no a su especial relevancia o trascendencia en el ordenamiento jurídico, sino a la comprensión, sencillez e inteligibilidad de su estructura, contenido y lenguaje [SSTC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10; 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3 c); 185/2016, FJ 5 c), y 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 c), y el ATC 9/2012, de 13 de enero]».
Objeto de la STC 135/2025, de 26 de junio, dictada en recurso de inconstitucionalidad.
Acuerdo de tramitación de la Mesa del Senado,
Sobre la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la inadmisión de iniciativas por palmaria y evidente inconstitucionalidad, puede verse mi intervención en el XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España el 27 de marzo de 2023, de próxima publicación. Véase también STC 143/2024, FJ 3.
Tras la sentencia, la reforma de diversos artículos del Reglamento del Senado aprobada el 18 de junio de 2025 incluye en el art. 133 la facultad de la Mesa de solicitar, en su caso, los antecedentes necesarios para apreciar que concurren las razones que conducen a la aplicación del procedimiento de urgencia, sin expresar las eventuales consecuencias de tal apreciación. Las solicitudes han comenzado a dirigirse ya al Congreso y al Gobierno (véase, p. ej., Acuerdo de la Mesa del Senado de 10 de julio de 2025, en el Acta de la Mesa) cuando las iniciativas se encuentran en tramitación en Congreso, con escaso éxito en la respuesta.
La supresión probablemente viene motivada por el deseo de coherencia con los apdos. 2 y 3 del art. 90, que se refieren solo a los proyectos. La interpretación mantenida por el TC en la sentencia comentada hubiera sido más fácil de fundamentar si la referencia a las proposiciones de ley figurara en el apdo. 1.
«Frente a la afirmación de este límite temporal a la referida facultad del Gobierno se erige, ante todo, el propio tenor del art. 90.3 CE. El mencionado precepto constitucional, como resulta de su texto, se limita a reducir a veinte días naturales el plazo del que ordinariamente dispone el Senado para vetar o enmendar los proyectos de ley declarados urgentes, confiriendo la facultad de tal declaración al Gobierno o al Congreso de los Diputados alternativamente, como denota el uso de la conjunción disyuntiva que emplea para designar a los órganos titulares de dicha atribución. Del propio tenor del art. 90.3 CE, pues, no resulta el límite temporal que se aduce a la facultad del Gobierno de declarar la urgencia de los proyectos de ley con los efectos que a tal declaración se anudan en el precepto constitucional» (FJ 11).
El informe de la Secretaría del Senado que sirve de fundamento a la posición del Senado puede verse en
Véase
Así figura en el
Véase
BOE n.º 274 de 14 de noviembre de 2025.
Puede verse García-Escudero (
STC 63/2025, FJ 9b), fundamento titulado «El modelo bicameral diseñado por la Constitución en el ejercicio de la función legislativa», en el que después define (c) la posición del Senado en el procedimiento legislativo ordinario: «[…] viene determinada, en primer lugar, porque únicamente se someten a su deliberación los textos que hayan sido aprobados por el Congreso de los Diputados, de modo que la decisión congresual de aprobación del texto legislativo es condición necesaria para que pueda iniciarse su tramitación en el Senado, en otras palabras, para que esta Cámara pueda ejercer las facultades legislativas constitucionalmente conferidas. Esto es así incluso en relación con las proposiciones de ley de origen senatorial, que si bien han de ser previamente tomadas en consideración por el Senado, han de ser remitidas al Congreso para su tramitación como proposición de ley (art. 89.2 CE). En segundo lugar, la posición del Senado en el procedimiento legislativo viene determinada por la limitación material de sus facultades legislativas y el condicionamiento temporal de su ejercicio, ya antes referidos; y, en fin, por carecer de facultad decisoria alguna en la resolución de las controversias o diferencias que puedan surgir entre ambas Cámaras en relación con el texto inicialmente remitido por el Congreso de los Diputados».
La STC 97/2002 (caso
Ver
Proyecto de ley orgánica del derecho de defensa, Proyecto de ley básica de agentes forestales y Proyecto de ley básica de bomberos forestales.
Véase, por ejemplo, respecto del último proyecto citado,
Conforme al artículo 122, si resulta rechazado el proyecto o proposición por mayoría absoluta, el Presidente declarará que el Senado ha opuesto veto y así se comunicará al Congreso de los Diputados y al Presidente del Gobierno.
La reforma del Reglamento del Senado a la que hemos hecho referencia prevé un supuesto más de conflicto posible en la modificación del art. 108.6 RS, que responde a una situación derivada de la diferente mayoría entre las Cámaras existente en la XV legislatura, en cuanto a las proposiciones de iniciativa del Senado, que quedan detenidas por los plazos de enmiendas ampliados: «En el caso de que la tramitación de la proposición de ley por el Congreso de los Diputados se demore de forma injustificada, un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores, mediante texto escrito debidamente motivado, podrán proponer al Pleno de la Cámara el planteamiento de un conflicto de atribuciones, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 188 de este Reglamento».
Se corrige en el
Véanse las reflexiones contenidas en Tudela Aranda (