TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y FUNCIÓN LEGISLATIVA EN TIEMPOS REVUELTOS: CUESTIONES RESUELTAS, CUESTIONES PENDIENTES

1. Mutaciones en la figura del decreto ley. La convalidación y tramitación como proyecto de ley urgente por el Congreso de los Diputados[Subir]

Si bien puede parecer que los decretos leyes no responden al contenido de un análisis de la función legislativa propia de las Cortes Generales, no debemos olvidar que —aparte de que afectan a la función legislativa del Parlamento— al Congreso de los Diputados corresponde no solo su convalidación o derogación, sino su eventual tramitación como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, si así lo acordara.

De ahí que tenga interés el examen de la situación actual y de las mutaciones que apreciamos en la figura del decreto ley.

Es sabido que es frecuente —cuando las mayorías parlamentarias lo permiten— legislar por decreto ley (la llamada «normalización del decreto ley»), pues el Gobierno en minoría y la inestabilidad de los apoyos que propiciaron las últimas investiduras hacen necesario pactar ley a ley, sin la certeza de que no se introduzcan en ellas elementos indeseados en la tramitación parlamentaria. Este problema se incrementa en el caso de las leyes orgánicas, que no pueden aprobarse ni modificarse por decreto ley y exigen mayoría absoluta para su aprobación. Las sucesivas situaciones extraordinarias, con la pandemia y la posterior guerra de Ucrania, han propiciado que la excepción se convierta en regla y que la legislación por decreto ley devenga habitual.

No obstante, en la XV legislatura en curso, con un Congreso fragmentado y un Gobierno sin apoyos estables que no tiene asegurada la convalidación, no puede hablarse de un uso desmedido del decreto ley en términos cuantitativos. La legislación se halla bajo mínimos, los números cantan: 13 leyes aprobadas en 2024, primer año completo de legislatura, y 11 decretos leyes^[5], de los cuales 2 no convalidados —y, en consecuencia, derogados— en enero de 2025^[6]. En el primer período de sesiones de 2025 se publican 6 leyes y 7 decretos leyes. La paralización legislativa que ya se produjo en la XII legislatura alcanza también en la actual XV al decreto ley.

Pero sí existe un abuso que podemos calificar de cualitativo. Los decretos leyes aprobados son decretos leyes ómnibus: complejos, heterogéneos (sobre multitud de materias, lo que admite el Tribunal Constitucional^[7]), de longitud desmesurada que supera en ocasiones las 150 páginas de Boletín^[8], que modifican una y otra vez leyes y decretos leyes anteriores^[9] hasta complicar el ordenamiento, generando inseguridad jurídica^[10]. Incluso divididos en libros como si fueran grandes códigos: así, el Real Decreto ley 6/2023, que comprende cuatro libros, 129 artículos, 39 disposiciones y un anexo de definiciones.

Este fenómeno se debe a dos razones principales:

Claro que habría vías para remediarlo. Más allá de un ilusorio pacto de Estado, el Tribunal Constitucional podría actuar, porque dispone de armas para ello:

Ana Carmona (‍2025) lo ha expuesto muy bien en un artículo titulado «Tomarse en serio los peligros de los decretos leyes ómnibus»:

En efecto, los decretos leyes han de ser convalidados por mayoría del Congreso, pero al menos en ese trámite —que a veces se fuerza mezclando materias que hacen difícil explicar un voto en contra— no pueden modificarse. Para obtener la convalidación, se ofrece en ocasiones a socios y no socios la tramitación como proyecto de ley —eso explica, entre otras razones, el relativamente alto número de proyectos computados, al sumarse los decretos leyes convalidados tramitados como tales—, pero ello no garantiza una modificación sustancial en una ley futurible.

Así pues, si la convalidación de los decretos leyes por el Congreso —que en ese trámite no puede modificar los textos— no añade gran cosa, sí debería hacerlo una tramitación como proyectos de ley que realmente supusiera el ejercicio de la función legislativa de las Cámaras, lo que no siempre es el caso: a veces la tramitación queda detenida en el plazo de enmiendas u otro trámite (de 53 tramitados como proyectos de ley en la XIV legislatura, solo 16 se convirtieron en ley), incluso algún decreto ley no se modifica en la tramitación parlamentaria como ley, así los procedentes de los Reales Decretos leyes 4/2020, 20/2020 y 9/2021^[15].

Con la expansión del decreto ley y la mutación en el sujeto ordinario de la función legislativa, obviamente el Parlamento pierde su papel central en la función que le es propia, de forma coyuntural en situaciones excepcionales que luego han devenido, aun de forma más mitigada, en permanentes. Esto puede comprobarse con cifras de la XIV legislatura (2019-‍2023), marcadas en los dos primeros años por la pandemia y luego por la guerra de Ucrania^[16]: el total de la legislatura es de 95 decretos leyes y 116 leyes aprobadas, con una corrección en los dos últimos años del predominio absoluto de aquellos o la igualación en los dos primeros. La casi igualación en el número (apenas un 20 % más de leyes) sigue, algo disminuida, la tónica del Congreso fragmentado. En la convulsa XII legislatura, fue mayor el número de decretos leyes que el de leyes (además de muy reducido el número de proyectos de ley, 23): 65 frente a 39. Si comparamos con la X legislatura, con un alto número de decretos leyes, sobre todo al principio debido a la crisis económica, vemos que las leyes fueron 169 frente a 76 decretos leyes, más del doble. Y por irnos a la V legislatura, de duración reducida por la disolución consecuencia del rechazo al Proyecto de ley de Presupuestos, se aprobaron 147 leyes frente a 39 decretos leyes.

En la XV legislatura en curso, como se ha señalado, la falta de apoyos estables del Gobierno de coalición se manifiesta —al igual que en la XII— en una paralización legislativa que alcanza a los decretos leyes, cuya convalidación debe asimismo pactarse antes de su aprobación.

En definitiva, los problemas inherentes a los decretos leyes no reclaman soluciones vía reforma —aunque no estaría de más una modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que introdujera algunas restricciones en aquellos y algunas reformas reglamentarias que introdujeran plazos en la tramitación como proyectos de ley—, sino la rectificación de derivas buscadas y consideradas naturales en Gobiernos de minoría, y por supuesto un control más severo por parte del Tribunal Constitucional.

2. Proposiciones de ley como segunda marca del Gobierno[Subir]

En nuestro Parlamento fragmentado, observamos mutaciones en la iniciativa legislativa del Gobierno, que a veces opta por la proposición —en lugar del proyecto de ley, para obtener una más rápida y sencilla tramitación— presentada por su grupo parlamentario o los de sus socios de investidura que buscan visibilidad. Cierto que las proposiciones de ley del grupo mayoritario desde siempre procedían del Ejecutivo; hace veinticinco años las califiqué de segunda marca del Gobierno, utilizada —entre otros objetivos posibles— «cabría imaginar, para eludir la obligación legal de solicitar informes o dictámenes sobre proyectos de ley» (‍García-Escudero, 2000: 27). Así, en la XIV legislatura, con un total de 303 presentadas, de 28 proposiciones de ley presentadas por el Grupo Socialista, solo o con otros grupos, 16 se convirtieron en ley, frente a 3 de otros grupos.

Aparte del incremento en el uso, hemos de tener en cuenta que el contexto en el que esa opción se produce ha variado desde otras épocas. Para empezar, las leyes 39/2015 y 40/2015 y la consiguiente modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno regularon la iniciativa legislativa del Gobierno^[17], introduciendo trámites e informes —más allá de los tradicionales— que ralentizan la aprobación de proyectos de ley por el Gobierno. Pero, sobre todo, establecen mecanismos de participación ciudadana que se ven asimismo eludidos cuando se decide que será el o los grupos de mayoría los que presenten una proposición.

Si en otros tiempos las proposiciones de varios grupos parlamentarios significaban la existencia de un acuerdo que se plasmaba en el Parlamento, ahora no siempre es así, en particular si los firmantes son los grupos correspondientes a los partidos que gobiernan en coalición o los que apoyaron la investidura.

Esta situación hace engañoso el dato de las proposiciones de ley de grupos tomadas en consideración en el Congreso (39 en la XIV legislatura), pues se trata normalmente de las procedentes de los grupos de Gobierno o de sus socios, y estas últimas no siempre superan el trámite de enmiendas merced a infinitas ampliaciones. Así, frente a 19 convertidas en ley, 20 caducaron al final de la legislatura (4 de cada uno de los grupos Socialista, Plural y UP-ECP-GEC, 2 del Grupo Vasco, 2 del Popular y 1 de cada uno de los Grupos ER, Cs y Mixto, más 1 de los dos últimos conjuntamente).

¿Es censurable la utilización de la proposición de ley para evitar trámites e informes, entre ellos el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, el informe del Consejo General del Poder Judicial? Sin duda, lo será políticamente en algunos casos. Pero jurídicamente no podemos ir más allá. El Tribunal Constitucional lo ha dejado claro (véanse SSTC 15/2024, FJ 3a; 139/2024, FJ 4 D; 159/2024, FJ 2i, entre otras): «[N]o se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque no existe obstáculo alguno en ninguna disposición del bloque de la constitucionalidad para que la disposición normativa impugnada pudiera tener su origen en una u otra iniciativa legislativa» (STC 153/2016 FJ 3a)^[18]. En la STC 128/2023, FJ 3B, el Tribunal Constitucional rechaza que exista fraude de ley cuando se eluden informes que son preceptivos para los proyectos: «No se puede calificar de fraude de ley la utilización de una proposición de ley, no de un proyecto del ejecutivo, en orden a incoar el procedimiento legislativo ni a reclamar, parangonando lo incomparable, la imposición en el primero de estos cauces de exigencias que solo pueden llegar a pesar sobre el segundo».

¿Significa nuestro subrayado que los reglamentos podrían introducir restricciones a las proposiciones de ley? Cuesta imaginar cuáles. No obstante, cabría pensar en una reforma reglamentaria que impusiera la solicitud de determinados informes preceptivos para los proyectos de ley a las proposiciones tomadas en consideración^[19].

3. Enmiendas intrusas[Subir]

Otra vía espuria que afecta al correcto desarrollo del procedimiento parlamentario es la introducción de enmiendas en materia ajena a la del proyecto o proposición, también provenientes —obviamente— del Ejecutivo o con su beneplácito. Frente a la doctrina limitativa del Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 119/2011, he considerado que no es solo el derecho de enmienda el que puede verse afectado, sino también el principio constitucional de seguridad jurídica (‍García-Escudero, 2010: 62 y ss.), vulnerado por una calidad deficiente de la ley que provoque dificultades de localización o interpretación.

Una situación límite como consecuencia del intento de incorporación de enmiendas heterogéneas condujo al ATC 177/2022, por el que se acepta la solicitud de medidas cautelarísimas en un recurso de amparo formulado por 13 diputados del Grupo Popular^[20]. Por primera vez se suspende un procedimiento legislativo por el Tribunal Constitucional, suscitando una polémica sobre la necesidad de autocontención o si actuaba ultra vires^[21].

Se exacerba la práctica de las enmiendas heterogéneas —como consecuencia lógica— en los períodos de paralización legislativa (incluyendo al decreto ley) por falta de apoyos estables, como ha ocurrido en el primer año de la XV legislatura. Si hemos hablado de decretos leyes escoba, que recogen todo lo pendiente, así ocurre también con la inclusión de enmiendas en las iniciativas en tramitación, cualquiera que sea su materia y con independencia de que cumplan o no el requisito de conexión mínima exigido por la doctrina del Tribunal Constitucional.

El propio Tribunal ha dado por bueno el control de homogeneidad de las enmiendas establecido en el Senado a partir de la sentencia citada, que salva su carencia cuando nadie se oponga a la admisión^[22].

En este punto se me cruzan dos argumentos contradictorios. Es verdad que el Tribunal Constitucional basa su doctrina al respecto en el derecho de enmienda de los parlamentarios, con lo cual el reproche no es tanto a la heterogeneidad de la materia y por eso la unanimidad puede salvarla. Y yo lo comparto desde el punto de vista de que el procedimiento legislativo debe permitir llegar a acuerdos hasta el último momento —siempre respetando los derechos de las minorías— y que, en este sentido, el procedimiento legislativo a veces es demasiado rígido. Los pactos, en ocasiones (no sé si para bien o para mal, aunque el adverbio que me surge es «desgraciadamente»), se consiguen con el logrolling: te doy esto a cambio de que votes a favor de otra cuestión, que ha de plasmarse en la misma ley.

Pero, frente a ello, se opone el segundo principio a tener en cuenta, que es el mismo que hemos aplicado a la heterogeneidad en los decretos leyes y los decretos leyes ómnibus: la seguridad jurídica. Cierto que aquí no se puede afirmar en términos tan rotundos que se hurtan competencias al Parlamento, pero la práctica de la introducción de docenas de enmiendas transaccionales ajenas a la materia en ponencia y en comisión muestra que sí se impide un debate detallado sobre cada una de las materias reguladas, algunas de gran importancia.

No es fácil inclinarse plenamente por una u otra posición, pero debería intentarse alcanzar un equilibrio entre ambas.

Como ejercicio de curiosidad intelectual, les propongo que examinen las treinta y nueve disposiciones finales de la Ley Orgánica 1/2025, de 7 de enero, de medidas en materia de eficiencia del servicio público de la justicia, y comprueben la diversidad y relevancia de las veintinueve modificaciones normativas allí introducidas, aplicando un test de homogeneidad. Las enmiendas intrusas convierten las leyes en ómnibus bajo la apariencia de un solo objeto, en este caso de por sí complejo.

Es cierto que el fenómeno de la inclusión masiva de enmiendas no es nuevo y se agudizaba en épocas de final de período de sesiones o de legislatura, o cuando se trata de leyes orgánicas. Pero la actual situación de paralización legislativa lo ha empeorado.

En consecuencia: aquí sí cabría la reforma reglamentaria para introducir un precepto similar al que existe en algunos Parlamentos autonómicos, como el de Cataluña, que exija la homogeneidad material de las enmiendas con el texto enmendado. Obviamente, al final todo dependerá de la actitud al respecto de las Mesas que las califiquen, pues cabe lo que llamamos homogeneidad formal (cuando afecta a la misma ley, pero sin relación con el objeto o materia de la iniciativa), y además el propio Tribunal Constitucional reconoce a las Mesas un amplio margen de ponderación para entender que existe una conexión mínima, afirmando que basta esta para aplicar una interpretación favorable al derecho de enmienda, de forma que toda inadmisión debe ser motivada^[23].

Y, por supuesto, la exigencia de objeto único debería incluirse en los reglamentos tanto para los proyectos como para las proposiciones de ley.

4. Los vetos presupuestarios en el procedimiento legislativo[Subir]

En las últimas legislaturas de Parlamento fragmentado con mayorías inestables se han multiplicado los vetos presupuestarios^[24], esto es, el uso de la facultad concedida al Gobierno por el art. 134.6 CE de manifestar su disconformidad con las enmiendas y proposiciones de ley que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos respecto del presupuesto en vigor, lo que impide su tramitación. El uso como mecanismo para evitar resultados indeseados en las votaciones ha dado lugar a varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional en momentos de mayorías variables en la Mesa del Congreso (así, SSTC 34/2018 y 44/2018, dictadas en conflictos entre órganos constitucionales, y 94/2018, 139/2018 y 17/2019, en recursos de amparo^[25]) y del Senado (STC 167/2023, caso Llop^[26]).

En la XV legislatura, la existencia de una mayoría absoluta de oposición al Gobierno en la Cámara Alta —y, en consecuencia, en su Mesa— ha supuesto una vuelta de tuerca más, por multiplicarse los desacuerdos desde comienzos de legislatura y también los incidentes:

No es necesario señalar que esto es contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de la disconformidad gubernamental, siempre que se cumplan los requisitos sentados en las SSTC 34/2018 y 44/2018, también en relación con presupuestos prorrogados^[32]. Si algo bueno pueden aportar estas maniobras con un componente más político que jurídico es que constituyan la ocasión para que el Tribunal Constitucional nos ilumine con su interpretación sobre el deber constitucional que atañe al Gobierno de la presentación anual del proyecto de ley de presupuestos.

También resulta difícilmente admisible que el Gobierno pueda interponer su veto a enmiendas aprobadas por el Senado y remitidas al Congreso para su tramitación en esta Cámara por varias razones que desbordan el objeto de estas líneas^[33].

En definitiva, son problemas políticos los que se articulan mediante distorsiones del procedimiento sobre las que el Tribunal Constitucional habrá de decidir. Por eso se ha dicho que en estos tiempos es mayor la actividad del Tribunal Constitucional que la que desarrollan las Cortes Generales. Y no olvidemos que, en último término, la multiplicación de los vetos presupuestarios no siempre justificados produce una merma en las facultades legislativas de las Cámara^[34].

5. Procedimientos especiales: urgencia y lectura única[Subir]

Si bien tradicionalmente se ha puesto en duda por una parte de la doctrina la constitucionalidad de la regulación reglamentaria en el Congreso de los Diputados del procedimiento descentralizado en Comisión (art. 148.1 RC) por la presunción de delegación^[35] que establece respecto de las iniciativas constitucionalmente delegables, no es este el procedimiento especial que ha dado lugar a más pronunciamientos del Tribunal Constitucional, sino el de lectura única^[36].

Desvirtuado su sentido inicial tal como aparece en los reglamentos (aplicable cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, 150.1 RC, 129 RS) hasta llegar a incluir cualquier iniciativa, en particular las reformas constitucionales en el Congreso de los Diputados^[37], el Tribunal Constitucional ha dado por buena esta interpretación en los supuestos en que se le ha sometido su aplicación, sobre la base de la amplitud de la formulación reglamentaria^[38].

Sin embargo, si tal es la práctica, la normativa debería corresponderse con ella en cuanto a la amplitud de su objeto y la introducción de garantías para las minorías que no llevaran a la conversión del procedimiento en un trámite de ratificación. Al menos, podría incorporarse al Reglamento la práctica consolidada en el Congreso de que puedan presentarse enmiendas, salvo en las llamadas leyes paccionadas, cuya constitucionalidad por otra parte admite el Tribunal Constitucional.

Del mismo modo, merecería una reflexión la regulación de la urgencia en el Congreso de los Diputados, cuyo Reglamento —arts. 93 y 94, a diferencia del del Senado, arts. 133 a 135—, como es sabido, no lo contempla como procedimiento legislativo especial (‍García-Escudero, 2006:110 y ss., y ‍Gómez Lugo, 2008: 340 y ss.). Ello, unido a la escasa imposición de plazos en el curso de la tramitación, lleva a que las consecuencias de la declaración de urgencia sean casi inexistentes e imprevisibles, en función de la voluntad política de tramitar o no y de hacerlo más rápidamente o no.

Tiene sentido que las iniciativas se muevan por la voluntad política, pero para eso no hace falta la declaración de urgencia, que en realidad afecta solo al plazo inicial de enmiendas en el Congreso —y no a las ilimitadas ampliaciones posteriores— y, allí sí, a la tramitación en el Senado.

La novedad del escenario actual ha sido la reforma del Reglamento del Senado para que la declaración de urgencia a que se refiere el art. 90.3 CE afecte solo a los proyectos de ley y no a las proposiciones, declarada inconstitucional por la STC 63/2025 que examinamos en el epígrafe siguiente.