EL CONTROL JUDICIAL DE LA CORTE SUPREMA EN MATERIA AMBIENTAL: EL CASO DE LOS HUMEDALES URBANOS EN CHILE

I. ANTECEDENTES[Subir]

Desde el año 1971 los humedales son objeto de protección jurídica a nivel internacional a través de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, más conocida como Convención de Ramsar, que fue promulgada por el Estado chileno como ley de la República mediante el Decreto Supremo N.º 771 del Ministerio de Relaciones Exteriores y publicada el 11 de noviembre de 1981.

Si bien originalmente este acuerdo estuvo dirigido a los humedales de importancia internacional como hábitat para las aves, hoy en día es conocida como la «convención de los humedales», independientemente de dicha condición.

Este instrumento internacional considera que los humedales cumplen funciones ecológicas fundamentales como reguladores de los regímenes hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora característica (‍Delgado, 2021: 547), especialmente de aves acuáticas, y refuerza la idea de que los humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable. Asimismo, define los humedales como las «extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros»^[2] y define a las aves acuáticas como aquellas que dependen ecológicamente de los humedales.

Junto a lo anterior, señala que cada parte contratante debe designar humedales de su territorio para ser incluidos en la lista de humedales de importancia internacional, conocidos como sitios Ramsar^[3] y cuya selección debe basarse en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos. En ese sentido, estipula que es posible ampliar o reducir los límites de aquellos sitios ya incluidos en la lista e incluso retirarlos de ella. En estos casos, declara que se deberá compensar la pérdida de recursos de humedales y, en particular, se deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección de una porción adecuada de su hábitat original. Y establece que se deberá elaborar y aplicar la planificación para favorecer la conservación de los humedales incluidos en la lista, así como su uso racional, y fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas, creando reservas naturales y adoptando las medidas adecuadas para su custodia.

En definitiva, la Convención Ramsar sobre los Humedales se elaboró con el fin de aunar esfuerzos internacionales ante el acelerado ritmo con que estos sitios estaban desapareciendo del planeta, en parte, debido a la falta de comprensión de sus importantes funciones, valores, bienes y servicios.

A este instrumento de protección desarrollado a nivel internacional, se suman la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres o Convenio de Bonn, que entró en vigor en 1983; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1993, conformando así un verdadero corpus jurídico de protección de estos sitios de alto valor ecológico y ambiental, los cuales se encuentran ratificados por el Estado chileno.

En Chile, la Ley 21 202, dictada en enero de 2020, es el resultado de un proceso legislativo iniciado por moción parlamentaria y resultado de la presión ciudadana ejercida por organizaciones sociales y territoriales que generaron verdaderos movimientos socioambientales en torno a la protección de varios sectores geográficos a nivel nacional.

Esta normativa vino a regular un mecanismo de protección de los humedales urbanos, lo que tiene especial importancia cuando se analiza la efectividad de la protección jurídica del medio ambiente, pues son precisamente estos ecosistemas los espacios naturales más amenazados por la presión antrópica derivada de una constante expansión demográfica, muchas veces favorecida por una deficiente y descuidada planificación urbana a nivel comunal. Este tipo de humedales, por lo demás, son aquellos de más inmediato reconocimiento y uso por parte de la comunidad local, por lo que su resguardo a nivel jurídico, así como sus beneficios concretos, son directamente apreciados por la colectividad de cada ciudad.

Así, la Corte Suprema chilena desarrolló una importante jurisprudencia que pavimentó el camino no solo para la discusión parlamentaria que favoreció la dictación de la Ley 21 202, sino que perfeccionó pautas de interpretación a partir de los parámetros internacionales antes mencionados y sin contar aún con una regulación específica a nivel interno.

En ese contexto, el objetivo que guía el presente trabajo es analizar las principales sentencias emanadas del Alto Tribunal chileno, fruto del control judicial en materia ambiental que permite el inciso 2.º del art. 20 de la Constitución chilena, a fin de revisar los principales lineamientos de protección de estos espacios de gran interés para la ciudadanía y las comunidades locales, los que abarcan materias relacionadas con la obligación de ingresar a la examinación de organismos técnicos en materia ambiental, la prevención del daño ambiental y la afectación al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

II. LA IMPORTANCIA DE LOS HUMEDALES URBANOS[Subir]

Según lo advierte la doctrina especializada, los humedales resultan de particular relevancia toda vez que se trata de «sistemas intermedios entre ambientes permanentemente inundados y ambientes normalmente secos, que muestran una enorme diversidad de acuerdo con su origen, localización geográfica, su régimen acuático y químico, características del suelo o sedimento y vegetación dominante» (‍Hauenstein et al., 2002: 88). Se trata de ecosistemas altamente poblados y fundamentales para la conservación de la biodiversidad que habita en ellos (‍Bravo, 2010), y no solo eso: en Chile, los humedales son de importancia vital para las aves migratorias, que los utilizan como corredor de tránsito durante sus migraciones (‍Estades et al., 2012). Ahora bien, atendidas sus características, su ubicación coincide con sitios aptos para el desarrollo de asentamientos urbanos, motivo por el cual se encuentran especialmente expuestos a la actividad antrópica (‍Urrejola, 2019) y, por tanto, resultan ser candidatos para su categorización como humedales urbanos y para ser protegidos mediante el ordenamiento jurídico nacional (‍Marquet, 2012). Es más, el Tribunal Constitucional chileno (en adelante TC) ha destacado recientemente

Debido a lo anterior, la ley chilena contempla la posibilidad de activar varios mecanismos que imponen limitaciones y restricciones^[4] a derechos fundamentales reconocidos en la Carta Fundamental actual, tales como la libertad económica (art. 19, n.º 21) y el derecho de propiedad (art. 19, n.º 24), los que han sido analizados a nivel jurisprudencial siempre en conflicto con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (art. 19, n.º 8, inciso 1.º) y el deber del Estado de preservar la naturaleza (art. 19, n.º 8, inciso 2.º), lo que ha permitido la configuración de una jurisprudencia protectora del medio ambiente en nuestro país.

III. LOS HUMEDALES URBANOS COMO SITIOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN JURÍDICA[Subir]

Antes de la entrada en vigor de la Ley 21 202, la Corte Suprema de Chile se pronunció acerca de la importancia de los humedales en tanto fuente de una diversidad biológica y ecosistémica digna de protección constitucional.

La interpretación efectuada por el máximo tribunal en el caso Humedal Llantén fue emblemática y marcó un hito importante en el proceso de protección efectiva de los humedales en Chile (CS 118/2018), pues, a la sazón, este humedal, ubicado en la ciudad de Puerto Montt, no se encontraba dentro de la lista de Ramsar a la que hicimos referencia anteriormente; por ende, tuvo que aplicar directamente la definición establecida en la Convención internacional, con una clara mirada ecocéntrica, utilizando también una interpretación amplia y armónica de la normativa vigente, los tratados internacionales firmados por Chile y la información científica disponible (‍Delgado, 2022: 2).

En este caso, la Corte estimó que los antecedentes y estudios aportados por las partes permiten reconocer que el humedal Llantén, a pesar de tener un origen artificial^[5], era

Esta interpretación ha sido reiterada luego por la Corte en varias sentencias posteriores, en donde dispone que la importancia de los humedales radica en que son «sistemas ecológicos relevantes para la humanidad, y pilares fundamentales para la mantención y protección de la biodiversidad, razón por la cual merecen una protección especial, debiendo el Estado velar por su preservación». En efecto, se destacó en esa decisión:

Se amplía a través de esta decisión el ámbito de protección de estas áreas incluso a aquellos humedales que no se encuentran en el listado creado al efecto por el Ministerio del Medio Ambiente de Chile o cuya declaración aún se encuentra pendiente (CS 1536/2022).

Además, en otros casos, la Corte utilizó el concepto de «santuario de la naturaleza» regulado en la Ley 17 288, sobre Monumentos Nacionales (CS 10477/2019 y 125677/2020) en relación con la Ley 19 300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Como es posible advertir, la base constitucional a partir de la cual la Corte desarrolla su interpretación tiene que ver con la concepción del deber estatal de preservar la naturaleza, el que fue toda una innovación en los albores de los ochenta del siglo pasado, y, sin duda, ha sido un avance importante en materia de protección del medio ambiente en nuestro país, pero que también ha implicado un desafío, pues este se asociaba irremediablemente a la noción de contaminación, ya que el derecho subjetivo reconocido por la Carta Fundamental en el art. 19 n.º 8 hace alusión a ella, reconociendo el derecho a vivir en un medio libre de contaminación, la cual no es cualquier impacto o alteración ambiental, sino la situación que supera los parámetros ambientales establecidos (SSTC 577/2006 y 2684/2015). Sin embargo, dicha interpretación no puede descartar otros medios de degradación ambiental ni su conexión con otros derechos fundamentales como la salud o la vida de las personas (CS 12938/2013; 1219/2009).

Así, el Alto Tribunal, en concordancia con su postura proteccionista del derecho fundamental a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, determinó que su protección «va más allá del aspecto de un derecho negativo o defensivo de libertad, o más allá del mero aspecto de la contaminación, para comprender también la preservación de la naturaleza» (‍Bordalí, 1999: 14), y la Corte Suprema ya hace bastante tiempo estableció que «el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación es un derecho humano con rango constitucional, el que presenta un doble carácter: derecho subjetivo público y derecho colectivo público» (CS 2732/1996), y también lo ha comprendido como un instrumento de protección del territorio, del hábitat y la cultura de los pueblos indígenas (CS 7287/2009), es decir, su aplicación concreta ha llevado a la necesidad de concebir al medio ambiente desde una perspectiva amplia que incluya no solo los elementos de la naturaleza o recursos naturales, sino también el territorio, el hábitat y el patrimonio cultural de las comunidades. Así, el deber estatal de preservarla se encuentra determinado en el art. 2 letra p) de la Ley 19 300, que la define como «el conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones, destinadas a asegurar la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y de los ecosistemas del país», mandato que necesariamente irradia hacia los procesos de adopción de decisiones políticas que involucran al medio ambiente, tal como sucede en el caso de los humedales urbanos, y que puede ser comprendido como un mandato de protección que necesariamente se actualiza a través de las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado chileno, las que indudablemente evolucionan más rápido que las políticas públicas de orden interno.

Este deber de actuación o deber positivo del Estado solo puede ser comprendido a partir de una interpretación armónica y sistemática con el art. 1, incisos 1.º y 4.º, de la carta fundamental, los que reconocen la dignidad humana como un valor constitucional para luego definir que el Estado se encuentra al servicio de las personas, para lo cual debe contribuir a través de la creación de las condiciones sociales (y, podríamos agregar, ambientales) que permitan a todas y todos los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que la misma Constitución establece, lo que implica también la necesaria articulación del principio preventivo, pero ahora relacionado con los elementos naturales que conforman nuestro entorno y que se traduce en el deber de «valorar los riesgos que su actuación puede acarrear para la naturaleza» (‍Galdamez, 2017: 124) y, en concordancia con lo anterior, surge el principio preventivo que informa la normativa ambiental chilena. En tal perspectiva, «cuando una actividad económica represente riesgos para el medio ambiente, aun cuando no exista certeza de los mismos, deben adoptarse las medidas que permitan resguardar el ambiente, pues su degradación afecta a toda la comunidad al impactar en el medio y la calidad de vida en la cual todos compartimos y nos desarrollamos» (CS 3918/2012:16), interpretación que se sustenta también en el reconocimiento de la función social de la propiedad establecida en el art. 19, n.º 24, inciso 2.º, de la Carta de 1980, que permite a la autoridad imponer limitaciones y restricciones al ejercicio del derecho de propiedad privada, en tanto así lo exija —entre otros— el interés por la conservación del patrimonio ambiental, cuestión debatida por parte de la doctrina nacional, que señala que la Ley 21 202 no podría en caso alguno configurar una privación absoluta al derecho de propiedad (‍Linazasoro, 2021).

IV. EL DEBER DE PROTEGER LOS HUMEDALES URBANOS EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA[Subir]

Los derechos fundamentales no son absolutos y sabemos que pueden ser afectados por otros derechos cuando estos entran en tensión. Sin embargo, no es muy común que, dentro de la misma regulación de un derecho fundamental, las constituciones dispongan de una regla que establezca directrices para el desarrollo legislativo de ese derecho, cuestión que prima facie estaría resolviendo de antemano, por la misma norma fundamental, aquellos conflictos en los que se compromete el ejercicio del derecho consagrado en el art. 19, n.º 8, a favor del medio ambiente, de hecho,

Así, a la luz de estos planteamientos, puede señalarse que, aun cuando la Constitución busca proteger el medio ambiente, no lo hace de una manera muy decidida, sino, por el contrario, toma un resguardo: exigir que las restricciones que se establezcan para la protección del medio ambiente sean específicas; por ende, estamos ante una cláusula que contiene una reserva material de ley y configura un estándar más exigente al legislador en materia ambiental, que reduce el margen de apreciación de la Administración para determinadas medidas que puedan proteger este derecho. Y, además, es una reserva bastante particular, por cuanto no exige solamente que la materia sea regulada por el legislador, sino que, además, esto sea hecho satisfaciendo los estándares de determinación y especificidad. Por tanto, la gestión ambiental es hoy en día un tema que ha adoptado una mayor relevancia debido a la preocupación por los impactos ambientales generados por las actividades desplegadas por distintos sectores productivos. De allí que la determinación de los estándares de actuación, tanto para los órganos públicos como privados, sea de naturaleza técnica e involucre distintas disciplinas.

En este sentido, destacan tres líneas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte: la obligación de ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)^[6], la prevención del daño ambiental y la protección del derecho fundamental a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

V. CONCLUSIONES[Subir]

Los principios de protección en materia ambiental, preventivo y precautorio, tienen un reconocimiento a nivel internacional e implican que la actividad estatal se debe centrar principalmente en prevenir, es decir, en generar condiciones para que el medio ambiente no se vea afectado, tal como sucede en la Convención Ramsar.

Esto se traduce en la obligación de crear una institucionalidad que esté a cargo de dicha labor, que en el caso de los humedales urbanos es el Ministerio de Medio Ambiente y las municipalidades, así como también conlleva la obligación de generar condiciones normativas, en nuestro caso, la Ley 21 202 y su reglamento, cuyo objetivo sea precisamente asegurar que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no se vea vulnerado. Este deber actúa ex ante y ha sido denominado como el «deber de diligencia» (‍Moraga, 2015: 23), ya que contribuye a establecer una protección reforzada del medio ambiente y se relaciona íntimamente con la gestión de los recursos naturales, sirviendo además de referente interpretativo para los tribunales y el legislador.

De igual forma, el deber de preservar la naturaleza establecido en la Constitución vigente también se enmarca en la articulación del principio preventivo, pero relacionado con los elementos naturales que conforman nuestro entorno y que se traduce en el deber de los órganos estatales de evaluar los posibles riesgos que su actuación u omisión puede acarrear. En este sentido, la Corte ha señalado que la preservación de la naturaleza abarca no solo aquellos problemas que afectan al bienestar de los individuos, sino también la vida misma de los seres humanos, y, por cierto, no solo de una comunidad concreta de personas y especies presentes, sino además de las generaciones futuras, que reprocharán la falta de cuidado de sus antepasados. Así, si se contamina o se amenaza con aquello, se destruye la naturaleza, con lo cual se agotan los recursos renovables y el ecosistema pierde su capacidad de regenerarse o de cumplir sus funciones principales en los procesos biofísicos (CS 5339/2013).

En ese contexto, a la jurisprudencia que ha desarrollado el Alto Tribunal se suman las decisiones de los Tribunales Ambientales^[8], los que, con una mirada técnica y especializada, han venido a reforzar la necesidad de protección de los humedales urbanos en aras de la defensa del medio ambiente y de los recursos naturales frente a las actividades productivas y extractivas siguiendo, someramente, el principio de precaución y el principio in dubio pro natura, principio ambiental que aparece en un contexto de expansión del derecho ambiental y de transformación del Estado (‍Olivares y Lucero, 2018: 624), que integra la variable ambiental en las bases mismas del Estado constitucional de derecho y que promueve un nuevo modelo de desarrollo, que conocemos como desarrollo sustentable, e incorpora un estándar de comportamiento para los órganos del Estado que se traduce en que, ante varias opciones, se debe optar por aquella que tenga un menor impacto para el medio ambiente y puede ser comprendido como un criterio de actuación general en un contexto de nueva visión para las relaciones con la naturaleza y en armonía también con los principios suscritos por Chile en virtud del Acuerdo de Escazú^[9].

A partir del recuento anterior, es posible afirmar que la Corte Suprema chilena ha elegido y mantenido un criterio de protección de la biodiversidad que contempla los humedales urbanos, ecosistemas de gran importancia para la humanidad y el medio ambiente, siendo receptiva al desarrollo de los principios internacionales de protección del medio ambiente.